[ 秦德良 ]——(2005-11-22) / 已閱52687次
社會治安綜合治理方針醞釀于20世紀(jì)70年代末，提出于80年代初，形成于90年代初。從1981年中共中央第一次提出了社會治安綜合治理的方針直到1991年中共中央、國務(wù)院、全國人大分別作出《關(guān)于加強(qiáng)社會治安綜合治理的決定》，綜合治理的方針從政策、指導(dǎo)思想發(fā)展物化為制度和法律，全面系統(tǒng)地遏制犯罪成為刑事政策的重要內(nèi)容。我國將綜合治理的方針確定為“打防并舉，標(biāo)本兼治，重在治本”，一定程度上體現(xiàn)了科學(xué)的刑事政策思想。
1982年8月12日，中共中央批轉(zhuǎn)的《全國政法工作會議紀(jì)要》中，提出嚴(yán)厲打擊嚴(yán)重刑事犯罪是綜合治理的首要環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對青少年的教育是綜合治理的重點(diǎn)，加強(qiáng)基層組織和基層工作是綜合治理的基礎(chǔ)，加強(qiáng)公安、司法隊(duì)伍和工作，并建立治安保衛(wèi)責(zé)任制，是綜合治理的關(guān)鍵。
1991年２月19日，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)社會治安綜合治理的決定》，提出：社會治安綜合治理的方針，是解決中國社會治安問題的根本出路。這是中央第一次以綜合治理為主題向全國發(fā)出的正式文件。該文件提出：
社會治安綜合治理的基本任務(wù)是：在各級黨委和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各部門協(xié)調(diào)一致，齊抓共管，依靠廣大人民群眾，運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的、文化的、教育的等多種手段，整治社會治安，打擊犯罪和預(yù)防犯罪，保障社會穩(wěn)定，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。
社會治安綜合治理工作的要求是：（一）各級黨委和政府都要把綜合治理擺上重要議程，健全社會治安綜合治理的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)，定期研究部署工作。（二）各部門、各單位齊抓共管，形成“誰主管誰負(fù)責(zé)”的局面。（三）各項(xiàng)措施落實(shí)到城鄉(xiāng)基層單位，群防群治形成網(wǎng)絡(luò)，廣大群眾法制觀念普遍增強(qiáng)，敢于同違法犯罪行為作斗爭。
社會治安綜合治理的主要目標(biāo)是：社會穩(wěn)定，重大惡性案件和多發(fā)性案件得到控制并逐步有所下降，社會丑惡現(xiàn)象大大減少，治安混亂的地區(qū)和單位的面貌徹底改觀，治安秩序良好，群眾有安全感。
社會治安綜合治理的工作范圍，主要包括“打擊、防范、教育、管理、建設(shè)、改造”六個方面。
實(shí)現(xiàn)社會治安綜合治理的核心是落實(shí)“誰主管誰負(fù)責(zé)”的原則。落實(shí)“誰主管誰負(fù)責(zé)”的原則必須逐步制度化、法律化。 社會治安綜合治理需要把“抓系統(tǒng)、系統(tǒng)抓”同“條塊結(jié)合，以塊為主”有機(jī)地結(jié)合起來，實(shí)行屬地管理原則。
2001年９月５日中共中央、國務(wù)院作出《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會治安綜合治理的意見》。指出：堅(jiān)持“打防結(jié)合，預(yù)防為主”的方針，大力加強(qiáng)防范工作(打擊犯罪是社會治安綜合治理的首要環(huán)節(jié)；預(yù)防犯罪是維護(hù)社會治安秩序的積極措施，要進(jìn)一步把嚴(yán)打、嚴(yán)管、嚴(yán)防、嚴(yán)治有機(jī)結(jié)合起來；深入開展矛盾糾紛排查調(diào)處工作；認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)安全防范措施；深入持久地開展基層安全創(chuàng)建活動；切實(shí)加強(qiáng)對流動人口的管理；進(jìn)一步加強(qiáng)對刑滿釋放、解除勞教人員的安置、幫教工作；加強(qiáng)法制和道德教育，進(jìn)一步落實(shí)預(yù)防青少年違法犯罪的工作措施)；加強(qiáng)基層基礎(chǔ)建設(shè)，把社會治安綜合治理各項(xiàng)措施落實(shí)到基層；進(jìn)一步健全和完善全社會齊抓共管的社會治安綜合治理工作機(jī)制；嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任制，確保社會治安綜合治理各項(xiàng)措施的落實(shí)。
有學(xué)者認(rèn)為，社會治安綜合治理方針的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)包括三個基本問題：一是社會治安綜合治理所要解決的主要問題，是違法犯罪問題和其他社會治安問題，即主要是圍繞著打擊和預(yù)防違法犯罪這一影響社會治安的基本問題而開展工作的；二是正確處理打擊違法犯罪同社會治安綜合治理其他措施之間、民主與專政之間、懲罰違法犯罪與預(yù)防違法犯罪之間的關(guān)系；三是社會治安綜合治理是一項(xiàng)教育人、挽救人、改造人的社會工程，必須在執(zhí)政黨黨委和政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下依靠全社會作長期不懈的努力。我國社會治安綜合治理的基本經(jīng)驗(yàn)主要有：第一，依法嚴(yán)厲打擊嚴(yán)重刑事犯罪活動，是社會治安綜合治理的首要環(huán)節(jié)；第二，預(yù)防違法犯罪是社會治安綜合治理的基本措施；第三，加強(qiáng)治安基層工作建設(shè)，是社會治安綜合治理的基礎(chǔ)；第四，加強(qiáng)教育，提高公民素質(zhì)，是搞好社會治安綜合治理的一項(xiàng)戰(zhàn)略措施；第五，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)體制建設(shè)，是搞好社會治安綜合治理工作的組織保證。[16]
從我國社會治安綜合治理的基本經(jīng)驗(yàn)可以看出，“嚴(yán)打”是首要環(huán)節(jié)。社會治安綜合治理是刑事政策的總戰(zhàn)略，帶有綜合性、系統(tǒng)性、全民性的特點(diǎn)，而“嚴(yán)打”在這一大戰(zhàn)略之下是相對比較具體的戰(zhàn)略措施。應(yīng)當(dāng)說，社會治安綜合治理，一定程度上體現(xiàn)了科學(xué)的刑事政策思想。但是“嚴(yán)打”是否是首要環(huán)節(jié)，還值得研究。由于社會治安綜合治理是一個開放的系統(tǒng)，我們對它的科學(xué)認(rèn)識和實(shí)踐需要一個過程，我國目前的社會治安綜合治理存在著較大缺陷。
學(xué)者指出，我國社會治安綜合治理方針基本上是在社會轉(zhuǎn)型初期，傳統(tǒng)性仍然較為濃厚時期所提出和發(fā)展起來的，基本上可以認(rèn)為是在傳統(tǒng)社會的基礎(chǔ)上建立起來的。而從總體上說，我國目前正處于社會轉(zhuǎn)型的加速期。市場經(jīng)濟(jì)、民主政治和個人自由逐步獲得優(yōu)勢。社會治安綜合治理工作不能忽視這一點(diǎn)。然而，遺憾的是我國當(dāng)前的社會治安綜合治理工作似乎并沒有跟上社會轉(zhuǎn)型加速期的步伐，社會治安綜合治理工作體系并沒有充分意識到從前所依賴的傳統(tǒng)社會模式已經(jīng)發(fā)生變化或者正在發(fā)生變化。社會治安綜合治理工作體系的這種滯后性（傳統(tǒng)性）明顯體現(xiàn)在以下幾個方面：計劃經(jīng)濟(jì)色彩仍然較重、仍然以權(quán)威政治為組織保證、以身份制（如戶籍制度、單位制度等）為運(yùn)轉(zhuǎn)前提。[17] 筆者認(rèn)為，我國社會治安綜合治理方針最大的問題是，“嚴(yán)打”是否應(yīng)該作為首要環(huán)節(jié)的問題。如果將“嚴(yán)打”這種軍事色彩較濃厚的政策作為首要環(huán)節(jié)，容易使社會治安綜合治理淪為政治運(yùn)動，超出法律的界限。
（二）現(xiàn)行刑事政策的特點(diǎn)
陳興良教授認(rèn)為，我國目前的刑事政策具有三個特征：[18]
第一，刑事政策的意識形態(tài)化。懲辦與寬大相結(jié)合的刑事政策，是從戰(zhàn)爭時期對敵斗爭策略演變而來，在建國初期的鎮(zhèn)壓反革命的政治運(yùn)動中確立的，因此，懲辦與寬大相結(jié)合的刑事政策具有明顯的政治話語特征。與其說它是刑事政策，不如說它是政治政策。在這種情況下，懲辦與寬大相結(jié)合的刑事政策的意識形態(tài)化是在所難免的。即使后來的“嚴(yán)打”政策也是充滿了政治意味。我國刑事政策的制定與運(yùn)作的這種政治性，是和我國的政治體制與政治生活緊密聯(lián)系的。也正是這種刑事政策的意識形態(tài)化給予刑事政策以一種強(qiáng)大的生命力。它不僅僅局限于法律領(lǐng)域，而是對整個社會生活發(fā)生巨大的影響。因此，我國刑事政策的推行不是完全以司法權(quán)為驅(qū)動的，而是直接以國家政治權(quán)力為其后盾的。這對于實(shí)現(xiàn)刑事政策的目的具有保證作用，但刑事政策的意識形態(tài)化也使它的實(shí)施游離于法律之外成為一種赤裸裸的政治而不是通過法律推行的政治。在法治社會，刑事政策法治化已經(jīng)是一種必然的選擇。
第二，刑事政策的實(shí)用化。從懲辦與寬大相結(jié)合刑事政策到“嚴(yán)打”的刑事政策，都與我國將刑事法視為統(tǒng)治階級專政的工具有關(guān)系，這導(dǎo)致了刑事政策的泛政治化傾向，使得刑事政策很容易淪為達(dá)到某種政治目的的工具。
第三，刑事政策的策略化。我國對刑事政策的理解很多都局限于對犯罪做斗爭的策略上。刑事政策的策略化觀念直接來源于革命戰(zhàn)爭時期對敵斗爭策略的總結(jié)。在刑事政策的策略化方面，有兩點(diǎn)是值得我們注意的：一是將犯罪人與敵人相類比，因而刑法就成為對敵斗爭的工具，從軍事斗爭與階級斗爭的立場出發(fā)確定刑事政策的任務(wù)，這就是刑法的軍事化。二是將刑事政策的重點(diǎn)放在分化瓦解敵人（犯罪分子）的策略上。但政策與策略并不相同，政策總是一定的政治主體（通常是國家、政黨、政府或者社會組織）為達(dá)致一定的政治目的而制定的行動準(zhǔn)則。在政策的概念中，主體——目的——行動準(zhǔn)則是不可或缺的內(nèi)容。政策不是行動本身，但它是指導(dǎo)、支配或者制約著將來的行動的準(zhǔn)則。顯然，策略這一概念遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有政策這樣豐富的內(nèi)容，策略是一種對策，是一種帶有謀略性的對策。在某種意義上說，策略是可以包含在政策之中的，但政策又決不能簡單地等同于或者混淆于策略。在刑事政策上也同樣應(yīng)當(dāng)區(qū)別于策略。刑事政策是國家為達(dá)到控制犯罪的目的而制定的犯罪治理措施的總和。在這些治理措施當(dāng)中，包括防范性措施、懲罰性措施和矯正性措施，都是刑事政策不可或缺的內(nèi)容。但是，在刑事政策策略化傾向的掩蓋下，刑事政策的內(nèi)容局限于分化瓦解和打擊犯罪分子的對策，使刑事政策的視野大為遮蔽。
除上述特點(diǎn)外，筆者認(rèn)為，我國刑事政策還有一特點(diǎn)就是缺少刑事法哲學(xué)的有利支撐以及缺少科學(xué)刑事政策正確實(shí)施的基礎(chǔ)。有學(xué)者歸納了我國刑事政策具體存在的三大問題：第一，我國現(xiàn)行的刑事政策制定的科學(xué)化程度不高，大多受到政治運(yùn)動的影響，刑事政策的政治色彩濃于犯罪與刑罰的自身規(guī)律。第二，個別刑事政策追求短期轟動效應(yīng)，忽視長期治理。如“嚴(yán)打”刑事政策始終占主流地位，而“嚴(yán)打”的實(shí)際表現(xiàn)卻是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，在具體方式上采取“運(yùn)動戰(zhàn)”、“殲滅戰(zhàn)”；在政策目標(biāo)的制定上也過于理想化，如1983年的“嚴(yán)打”，由于對改革開放后刑事犯罪的復(fù)雜性和長期性缺乏科學(xué)的認(rèn)識，因而將其定位在“一網(wǎng)打盡”上，這樣的刑事政策注定會以短平快的打擊策略為基點(diǎn)，而不可能著眼于預(yù)防和長期斗爭。后來的事實(shí)證明，“一網(wǎng)打盡”的目標(biāo)并沒有實(shí)現(xiàn)，事實(shí)上也不可能實(shí)現(xiàn)。第三，刑事政策與刑事法律不分，刑事政策取代刑事法律。[19] 這三個問題都與刑事政策的這個特點(diǎn)有關(guān)。首先，刑事法哲學(xué)是關(guān)于刑事法的正義、合目的性、安定性、謙抑與人道的哲學(xué)，正義、合目的性、安定性，謙抑與人道是現(xiàn)代法治國家刑事法最基本的價值追求。作為指導(dǎo)刑事法的立法、司法、執(zhí)行的刑事政策也必須建立在這個刑事法哲學(xué)基礎(chǔ)之上。我國對刑事法哲學(xué)的基本價值的認(rèn)識還沒有完全統(tǒng)一，雖然對刑事法實(shí)踐有一定影響，但基本上還處于探索階段，還沒有比較普遍地用于指導(dǎo)刑事法實(shí)踐。實(shí)踐中，也沒有什么法哲學(xué)基礎(chǔ)支撐，如果說有的話就是從實(shí)際出發(fā)，具體問題具體分析這種普適性的哲學(xué)方法論。而這種普適性的哲學(xué)方法論與法哲學(xué)還是不同的，實(shí)踐中往往為了短時間的穩(wěn)定和諧而犧牲了正義。其次，科學(xué)刑事政策的正確實(shí)施需要一定基礎(chǔ)即法治社會，成熟的市場經(jīng)濟(jì)和理性主義的文化，而這些基礎(chǔ)直到今天我們都還不完全具備，由此，我們對刑事政策的認(rèn)識很難具有科學(xué)性，即使認(rèn)識到了科學(xué)的刑事政策，如社會治安綜合治理戰(zhàn)略，我們也不可能科學(xué)地去理解它、實(shí)施它，以“嚴(yán)打”做為它的首要環(huán)節(jié)就說明了這一點(diǎn)。由于這一特點(diǎn)，使得我國的刑事政策偏重于短期功利，把政策凌駕于法律之上，不適當(dāng)?shù)禺?dāng)成了政治手段，當(dāng)成了控制社會的政治工具。
（三）刑事政策的合理選擇
我國已經(jīng)進(jìn)入社會轉(zhuǎn)型的加速期，在社會法治化程度比較低，市場經(jīng)濟(jì)體系不成熟，理性主義文化還沒有全面取得主流文化話語的情況下，在制度短缺、社會失范的普遍性、新制度的超前性、缺乏操作性以及社會違規(guī)、違法行為甚至犯罪行為的普遍性是當(dāng)代中國轉(zhuǎn)型社會的鮮明的更深層次的總特征的情況下，在犯罪高峰一浪接一浪，新型犯罪不斷出現(xiàn)，而司法資源越來越有限以及人權(quán)保障理念對司法構(gòu)成實(shí)質(zhì)限制的情況下，如何制定和實(shí)施科學(xué)的刑事政策？目前刑事政策的主流話語是社會治安綜合治理，但綜合治理的首要環(huán)節(jié)是“嚴(yán)打”，說到底，刑事政策的主流話語還是動用刑罰手段與違法犯罪做斗爭的“嚴(yán)打”政策�！皣�(yán)打”政策實(shí)際上對懲辦與寬大相結(jié)合政策的取代是我國過度重視刑罰手段，同時也欠缺非刑罰的社會控制手段的結(jié)果。“嚴(yán)打”政策在我國特定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景下具有一定的合理性和短期的有效性，但隨著我國社會轉(zhuǎn)型的加速，禮治社會逐漸向法治社會，計劃經(jīng)濟(jì)社會逐漸向市場經(jīng)濟(jì)社會邁進(jìn)，我們有必要制定科學(xué)的刑事政策，以指導(dǎo)我國的刑事法實(shí)踐。社會治安綜合治理應(yīng)該說是科學(xué)的刑事政策，但我們應(yīng)該賦予其新的含義。我們應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持懲辦與寬大相結(jié)合政策，全面放棄作為政治運(yùn)動的“嚴(yán)打”政策，實(shí)行輕輕重重的刑事政策，同時在經(jīng)濟(jì)犯罪領(lǐng)域、貪污賄賂、瀆職犯罪領(lǐng)域針對社會轉(zhuǎn)型期在這些領(lǐng)域違規(guī)、違法、犯罪行為的普遍性我們應(yīng)該實(shí)行“抓大放小”的寬容政策。
1、社會治安綜合治理：刑事政策總方針
社會治安綜合治理是一個系統(tǒng)工程和長期的過程，作為刑事政策總方針，具有科學(xué)化的潛質(zhì)，現(xiàn)行的社會治安綜合治理政策需要進(jìn)行改革，以適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型加速期的社會形勢。
“綜合”是社會治安綜合治理的核心與靈魂，綜合指部門綜合（公安、保衛(wèi)、紀(jì)檢、監(jiān)察、勞改、審計、法院、檢察院、司法）、手段綜合（政治、經(jīng)濟(jì)、行政、文化、法律、教育）、方法綜合（政保工作與治安工作相結(jié)合、專門工作與群眾工作相結(jié)合、專項(xiàng)治理與基礎(chǔ)建設(shè)相結(jié)合）、目標(biāo)綜合（打擊、改造、預(yù)防、減少犯罪）。治理包括打擊、防范、教育、管理和改造。[20]
學(xué)者認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)社會治安綜合治理工作的轉(zhuǎn)型應(yīng)當(dāng)確立三種理念：第一，犯罪控制理念�，F(xiàn)代型社會治安綜合治理工作模式應(yīng)當(dāng)是一種建立在以控制犯罪為基本理念基礎(chǔ)上。這種犯罪控制模式舍棄了試圖消滅犯罪的不切實(shí)際的理想化做法，同時認(rèn)為犯罪是可以控制的，即便是在社會轉(zhuǎn)型加速期也能夠有效控制犯罪，創(chuàng)造良好的社會治安環(huán)境。現(xiàn)代型社會治安綜合治理工作體系的設(shè)計，均服務(wù)于有效控制犯罪的總體目標(biāo)。其對犯罪現(xiàn)象的反應(yīng)既可能是積極的，也并不排斥消極性的反應(yīng)，例如培育公眾對犯罪現(xiàn)象的容忍度。第二，政府責(zé)任理念。在治安問題上，政府與民眾之間的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是一種服務(wù)者與被服務(wù)者的關(guān)系，為民眾提供治安服務(wù)首先是政府的責(zé)任。在社會治安綜合治理工作中，政府不能強(qiáng)求一般民眾及社會組織承擔(dān)相應(yīng)的治安責(zé)任，而只能通過號召手段、市場手段等鼓動、吸引他們投入社會治安綜合治理工作。政府可以通過市場化的運(yùn)作手段，購買治安服務(wù)項(xiàng)目，委托單位、社會團(tuán)體或個人管理一項(xiàng)“治安項(xiàng)目”來凝聚治安的“合力”。從另外一個方面看，政府責(zé)任就是在社會治安綜合治理過程中，對許多犯罪原因、條件或者是“約束”的東西加以改善和消除。第三，開放、和諧理念。[21]
關(guān)于社會治安綜合治理傳統(tǒng)模式轉(zhuǎn)型的路徑問題，上海市委政法委、綜治委提出了社會治安綜合治理工作“市場化、社會化、法制化、信息化”的四點(diǎn)要求。筆者認(rèn)為，主要是市場化、法治化、信息化三方面，這是我國社會治安綜合治理改革的正確選擇，因?yàn)樯鐣伟簿C合治理主要是政府的責(zé)任，并且主要是警、檢、法、司、監(jiān)察、監(jiān)獄等部門的責(zé)任，其他個人、單位、社會組織一般主要是積極協(xié)助，這是現(xiàn)代民主法治政治各司其職的基本要求。
首先，市場化主要包括：政府基于政府責(zé)任向社會公眾提供基本的安全服務(wù)；政府鼓勵建立市場化的、民間的公司制治安機(jī)構(gòu)；需要額外的、特別的治安服務(wù)的個人或者組織，包括國家都可以自由地從市場自費(fèi)購買這種服務(wù)。
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