[ 崔威 ]——(2013-3-13) / 已閱29520次
首先，1977年至1993年之間，由于政府必須不停地應(yīng)付通貨膨脹、財(cái)政赤字以及應(yīng)對(duì)逐漸瓦解的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，財(cái)政體制變化得非�？�，而且每一次都十分短暫，有些政策僅僅持續(xù)了一年的時(shí)間。中央政府每次都會(huì)同意不同省份實(shí)行內(nèi)容迥異的政策。[21]例如：
*1977年多數(shù)地區(qū)執(zhí)行一年一定的“總額分成”，但6個(gè)省市執(zhí)行“收支包干”，而江蘇開(kāi)始實(shí)行四年一定的“固定比例包干”。
*1978年10個(gè)試行地區(qū)采取5個(gè)不同的分成比例試行“增收分成”。
*1979年21個(gè)省級(jí)轄區(qū)實(shí)行“超收分成”，但四川開(kāi)始試行“劃分收支，分級(jí)包干”，廣東、福建開(kāi)始實(shí)行財(cái)政大包干。
*1980至1982年，5個(gè)不同的“分灶吃飯”財(cái)政體制同時(shí)實(shí)施，每一個(gè)體制下又有不同的中央、地方分成率。
*1983年5年一定的“固定比例包干”開(kāi)始在部分轄區(qū)取代“劃分收支，分級(jí)包干”。
*1985國(guó)務(wù)院提出實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”，但由于利改稅帶來(lái)的不確定性，1988－1993年一直實(shí)行財(cái)政包干，對(duì)全國(guó)37個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市分別實(shí)行6種包干辦法：“收入遞增包干”、“總額分成”、“總額分成加增長(zhǎng)分成”、“上解額遞增包干”、“定額上解”和“定額補(bǔ)助”法。
在上述不同體制中，劃分稅種分成的體制與八十年代晚期開(kāi)始研究的分稅制比較接近。由于某些特定稅種的收入由中央和地方政府分享，所以可以理解中央政府為什么有強(qiáng)烈的意愿通過(guò)立法確定稅基和稅率。這一點(diǎn)大概是稅收立法權(quán)集中的重要?jiǎng)訖C(jī)之一。但是，在收入分成取決于整體稅收收入而非特定的稅種，并且特別是在中央和地方政府實(shí)行了財(cái)政大包干而不再協(xié)商稅收收入分成比例的情況下，認(rèn)為中央政府必須為每個(gè)稅種確定稅基和稅率并確保嚴(yán)格執(zhí)行稅收征管的主張就顯得不那么有說(shuō)服力了。
1981年7月19日中共中央、國(guó)務(wù)院同意并轉(zhuǎn)發(fā)的《廣東、福建兩省和經(jīng)濟(jì)特區(qū)工作會(huì)議紀(jì)要》部分承認(rèn)了這一點(diǎn)。該紀(jì)要提出，廣東、福建兩省在財(cái)政上繼續(xù)實(shí)行大包干辦法。在稅收方面，雖然原則上“凡屬?lài)?guó)家稅法的制定、頒布和實(shí)施，稅種的開(kāi)征和停征，稅目的增減和稅率的調(diào)整，以及涉及國(guó)與國(guó)之間的稅收規(guī)定，都應(yīng)當(dāng)由中央統(tǒng)一決定”，但“除了煙、酒、糖、手表等4種產(chǎn)品外，兩省對(duì)于其他產(chǎn)品，某些行業(yè)或企業(yè)的減稅、免稅照顧，地方各種稅收的減免、開(kāi)征和停征，可以自行確定”�？梢�(jiàn)，相較于1977年《規(guī)定》，該紀(jì)要明顯給了兩省更大的稅收政策制訂權(quán)。在1993年以前廣東和福建兩省享受著程度最高的財(cái)政分權(quán)，上述紀(jì)要給予兩省的例外與此也是相符的：由于廣東只需向中央上解固定數(shù)額，福建亦僅享有固定的轉(zhuǎn)移支付，所以從財(cái)政的角度看，兩省具體如何征稅并不重要。[22]但是，這樣的推論使得前文提及的這一時(shí)期稅收立法權(quán)逐步集中的總體局面顯得更加令人困惑：為什么不論各省所享有的財(cái)政分權(quán)程度如何，除廣東和福建之外，1977年《規(guī)定》在全國(guó)得到了統(tǒng)一適用？
此外，稅收立法權(quán)集中不僅沒(méi)能反映出中央－地方財(cái)政關(guān)系中地域上的差別，而且也不符合其先后演變的歷史過(guò)程。前文已經(jīng)表明，財(cái)政管理體制在八十年代末期變得更加分權(quán)，因?yàn)橹醒胄枰c各地區(qū)協(xié)商不同的財(cái)政政策（從而反映出各地區(qū)的待遇和要價(jià)能力不同），而且與八十年代初期相比，有更多的政策含有總額分成和大包干的內(nèi)容，相反，劃分稅種分成的內(nèi)容則有所減少。不僅如此，七十年代末至八十年代末之間的稅收分成安排更多地允許各省保留收入的較大部分。[23]這意味著中央政府控制稅基和稅率的意愿應(yīng)當(dāng)在逐漸減弱。然而，我們?cè)谏弦还?jié)中已經(jīng)看到，在八十年代末期和九十年代初期越來(lái)越多地強(qiáng)調(diào)稅收管理權(quán)的集中，中央針對(duì)地方越權(quán)減免稅的聲明也變得越來(lái)越嚴(yán)厲。
即便我們對(duì)這一時(shí)期的趨勢(shì)作更加細(xì)致的觀察，上述反差同樣存在。一些評(píng)價(jià)指出，將這一時(shí)期“（中國(guó)財(cái)政）體制的變化歸結(jié)為向更加集權(quán)或分權(quán)過(guò)渡的結(jié)論都是不正確的”。[24]作出這個(gè)警示的原因主要有三個(gè)方面：[25]首先，過(guò)時(shí)的稅收政策和國(guó)有經(jīng)濟(jì)部門(mén)不斷惡化的表現(xiàn)意味著財(cái)政收入占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例持續(xù)下降，這足以使許多地方政府在預(yù)算上陷于比以前更加糟糕的處境。[26]其次，給予地方政府更大的收入分成后，中央政府亦顯著地下放了支出責(zé)任。[27]最后，中央政府控制了重要的收入來(lái)源，其具體方式包括對(duì)某些行業(yè)最具營(yíng)利性的企業(yè)實(shí)行國(guó)有，將關(guān)稅這類(lèi)重要稅收作為中央獨(dú)享收入，以及對(duì)地方預(yù)算外資金征稅或特殊基金等。[28]但是，在所有這些中央政府用來(lái)提高其財(cái)政能力的方法中，沒(méi)有一項(xiàng)與中央政府確定稅基和稅率有關(guān)。換言之，在1993年以前中央政府并非通過(guò)壟斷稅收立法權(quán)來(lái)改善其財(cái)政狀況。鑒于地方政府占收入分成的大部分，壟斷稅收立法權(quán)本身給中央政府帶來(lái)的財(cái)政收益應(yīng)該是非常有限的。
簡(jiǎn)言之，如果承認(rèn)1977年至1993年間中央針對(duì)除廣東和福建以外的全國(guó)各省均加強(qiáng)了對(duì)稅收立法權(quán)的集中，而且這一加強(qiáng)的過(guò)程是沒(méi)有搖擺的，這個(gè)現(xiàn)象與這一時(shí)期多樣的財(cái)政安排和分權(quán)趨勢(shì)就形成了鮮明的對(duì)比。這成為這一時(shí)期稅收立法權(quán)集中化的第一個(gè)令人感到驚訝的方面。另一個(gè)方面則體現(xiàn)為稅收立法權(quán)集中給中央政府官員造成怎樣的壓力，迫使他們制定出足夠多的可以執(zhí)行的稅收規(guī)則。盡管仍受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維桎梏的中央官員可能已習(xí)慣于這種壓力（以及習(xí)慣于中央制訂政策的失敗和缺陷），但此類(lèi)官員在八十年代恰恰在慢慢喪失著公信力。
七十年代末期和八十年代初期，雖然中央政府很快開(kāi)展了一系列重要的稅收立法工作，但在許多情況下地方政府仍不得不在中央政策出臺(tái)前首先制訂自己的政策以應(yīng)付局面，而且后來(lái)的中央規(guī)則亦不適用于這些首先適用了地方政府政策的交易。例如，1982年9月21日，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于中外合資、合作項(xiàng)目征稅問(wèn)題的通知》指出，在《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)所得稅法》、《個(gè)人所得稅法》、《外國(guó)企業(yè)所得稅法》公布之前，有些地方、部門(mén)和企業(yè)經(jīng)國(guó)家主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，同外商、港商簽訂合資、合作項(xiàng)目合同，有的包含了稅負(fù)條款，與上述法律的規(guī)定不一致。該通知明確在合同期滿(mǎn)之前，稅負(fù)問(wèn)題仍按合同原訂條款而非上述法律執(zhí)行。與此類(lèi)似，在財(cái)政部最終通過(guò)進(jìn)行利改稅的政策時(shí)，企業(yè)利潤(rùn)承包已經(jīng)在很多地方、行業(yè)展開(kāi)。因此財(cái)政部不得不做出最初認(rèn)為是過(guò)渡性的妥協(xié)：
在利改稅試行辦法草案下達(dá)前，有些地方已對(duì)商業(yè)企業(yè)搞了利潤(rùn)承包，有些大中型企業(yè)已按首鋼辦法搞了利潤(rùn)遞增包干，有些地方已按自定辦法對(duì)一些企業(yè)實(shí)行利改稅或其他形式的包干。這些企業(yè)都是分別經(jīng)過(guò)省、市、縣政府批準(zhǔn)的，有的定了一年，有的定了三年。實(shí)行利改稅后，對(duì)這些企業(yè)要分別幾種不同情況處理，絕大多數(shù)要按利改稅統(tǒng)一辦法改過(guò)來(lái)，少數(shù)有困難的，可以推遲到明年改。這主要是為了照顧實(shí)際情況，把各種承包制和包干制同實(shí)行利改稅銜接好，轉(zhuǎn)化好，以保證利改稅工作更加順利地進(jìn)行。[29]
除此之外，還可以找到許多這種地方政策“試驗(yàn)”在中央政府稅收規(guī)則出臺(tái)以前就已經(jīng)存在，進(jìn)而排除立即適用中央規(guī)則的例子。[30]
然而從稅收立法權(quán)集中的角度來(lái)看，與上述推遲適用中央政策相比，更為嚴(yán)重的情形顯然是直接否認(rèn)這樣的政策。利改稅就是其中最為突出的一個(gè)例子。利改稅沒(méi)能實(shí)現(xiàn)財(cái)政部的意圖取代利潤(rùn)包干和稅前承包，相反它本身很快就被包干制所擊敗。在1984年后期推開(kāi)的第二輪利改稅，仍舊不適用于已有利潤(rùn)承包合同。[31]但是1986年國(guó)家決定“深化企業(yè)改革”后，利改稅先是在國(guó)營(yíng)大中型企業(yè)、后來(lái)在更多的企業(yè)實(shí)質(zhì)上停止執(zhí)行。1987年10月5日財(cái)政部明文承認(rèn)：
國(guó)營(yíng)企業(yè)，特別是大中型企業(yè)，稅收負(fù)擔(dān)比集體企業(yè)重，除繳55%所得稅外，還要繳調(diào)節(jié)稅。在深化企業(yè)改革中，國(guó)家為了搞活國(guó)營(yíng)大中型企業(yè)，根據(jù)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的原則，并進(jìn)一步處理好國(guó)家同企業(yè)的分配關(guān)系，實(shí)行了各種形式的承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制。承包以后，稅務(wù)部門(mén)仍按照規(guī)定征收各稅，企業(yè)超額完成承包上交任務(wù)的部分，適當(dāng)多給企業(yè)一些好處，由財(cái)政部門(mén)撥款返還給企業(yè)。[32]
而1988年2月27日國(guó)務(wù)院發(fā)布《全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制暫行條例》更廣泛地規(guī)定，企業(yè)獲取的利潤(rùn)應(yīng)按稅法納稅，納稅額中超過(guò)承包合同規(guī)定多繳的部分，由財(cái)政部門(mén)返還企業(yè)。[33]1988年8月14日，財(cái)政部、國(guó)家體改委印發(fā)《國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行“稅利分流、稅后還貸、稅后承包”的試點(diǎn)辦法》，開(kāi)始改變“利改稅”體制中在55%的高稅率之上再征調(diào)節(jié)稅的做法，而要求盈利企業(yè)按33%的比例稅率向國(guó)家繳納所得稅、稅后進(jìn)行利潤(rùn)承包。正如研究該時(shí)期的一位外國(guó)學(xué)者所指出，利潤(rùn)包干即“意味著利改稅計(jì)劃的徹底失敗”。[34]
當(dāng)然，任何稅收政策不論是由中央還是地方政府制定都可能會(huì)失敗。但是，“利改稅”失敗的原因并不僅僅是政策設(shè)計(jì)上的失誤，而是直接產(chǎn)生于中國(guó)的分權(quán)趨勢(shì)以及彼時(shí)中央和地方政府之間不同的政策考量——更多的地方政府傾向于利潤(rùn)包干。當(dāng)然，“利改稅”并不是地方政府和中央政府對(duì)稅收政策存在分歧的唯一領(lǐng)域。由此可以推斷稅收立法權(quán)集中原則當(dāng)時(shí)應(yīng)該是極具爭(zhēng)議的。許多政府發(fā)文、內(nèi)部講話(huà)以及新聞社論和報(bào)道顯明事實(shí)上的確如此。這些歷史資料生動(dòng)地描述了地方政府對(duì)于集中原則的反對(duì)，我們也許有必要再次回顧其中的部分內(nèi)容。
各地區(qū)、各部門(mén)凡涉及財(cái)務(wù)體制和影響財(cái)政收支的各種試行方案，都要事先征得財(cái)政部的同意，任何人不得以‘試點(diǎn)’為名，自立政策，擠占國(guó)家收人。已經(jīng)擠占了的，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決糾正。[35]
有些地方和單位的領(lǐng)導(dǎo)自行其是，擅自決定降低某些產(chǎn)品的稅率，放寬某些企業(yè)的免稅年限，擴(kuò)大新產(chǎn)品的免稅范圍，對(duì)一些小酒廠(chǎng)、小煙廠(chǎng)等長(zhǎng)期不予征稅，甚至采取包稅辦法，還有些地方隨意截留稅款，擅自擴(kuò)大營(yíng)業(yè)外支出，挖走國(guó)家稅收收入。這些不顧大局，各自為政的做法，同當(dāng)前調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)的方針和財(cái)政稅收要集中統(tǒng)一的精神是相違背的。[36]
在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程中，某些地方的領(lǐng)導(dǎo)同志擺不正國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人三者關(guān)系只顧局部，不問(wèn)整體，片面強(qiáng)調(diào)施“仁政”，借擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)之機(jī)，任意降低法定稅率，擴(kuò)大減稅或免稅范圍，延長(zhǎng)減稅或免稅年限，甚至把稅收說(shuō)成是改革的障礙；一些單位和個(gè)人片面強(qiáng)調(diào)“松綁”，無(wú)視《中華人民共和國(guó)憲法》第五十六條關(guān)于依照法律納稅的規(guī)定，拒絕依照稅法規(guī)定納稅。[37]
有人認(rèn)為，要實(shí)行改革，搞活經(jīng)濟(jì)，就必須對(duì)企業(yè)減稅讓利，否則就是不支持改革�！F(xiàn)在有的地方和部門(mén)，對(duì)待稅法和稅收工作采取了極不嚴(yán)肅的態(tài)度。他們往往從局部利益出發(fā)，一遇到下邊叫喊，就隨便亂開(kāi)減稅免稅的口子，有的超越自己的職權(quán)降低稅率，有的任意減免各種稅收，以致國(guó)家財(cái)政收入大量流失。這是極不正常的，也是同以法治稅的精神相違背的。[38]
有的地區(qū)和部門(mén)對(duì)貫徹［《國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)肅稅收法紀(jì)加強(qiáng)稅收工作的決定》］的重要性、必要性認(rèn)識(shí)不足，重視不夠，存在等待觀望的思想。[39]
有些地區(qū)片面強(qiáng)調(diào)局部利益，對(duì)越權(quán)減免稅問(wèn)題清理不認(rèn)真、不徹底，該糾正的未予糾正。今年以來(lái)，有的地區(qū)又超越權(quán)限繼續(xù)新開(kāi)減免稅口子，嚴(yán)重影響國(guó)家對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控和財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。[40]
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