[ 崔威 ]——(2013-3-13) / 已閱29515次
內(nèi)容提要:稅收立法高度集權(quán)的體制在實(shí)踐中常受爭議，與公共財(cái)政理論和法治理念也構(gòu)成某些根本沖突。但一般認(rèn)為，這是中國當(dāng)代政治體制一個(gè)固有的傳統(tǒng)。本文對這種普遍認(rèn)識(shí)提出質(zhì)疑。首先，稅收立法權(quán)集中僅開始于1977年，之前該體制并沒有形成。其次，該體制在1977年至1993年間逐漸強(qiáng)化，而這恰恰是財(cái)政分權(quán)的黃金時(shí)代，稅收立法權(quán)的分布和當(dāng)時(shí)流行的財(cái)政分權(quán)之間形成強(qiáng)烈反差。本文說明，這一反差不能以法律在這一時(shí)代缺乏重要性作為解釋：為了有協(xié)調(diào)一致的稅收規(guī)則供各方遵守、給予這些規(guī)則國家強(qiáng)制力作為保障、并確保公眾知悉這些規(guī)則，“依法治稅”必然地成為了稅制建設(shè)中的一個(gè)核心觀念。中國稅收立法高度集權(quán)具有歷史偶然性，有必要做出進(jìn)一步解釋。
關(guān)鍵詞:稅收立法權(quán) 依法治稅 財(cái)政聯(lián)邦主義 分稅制 中央與地方關(guān)系
引言
對中國稅收立法權(quán)高度集中的現(xiàn)狀，在稅法研究領(lǐng)域存在普遍認(rèn)識(shí)。該制度的核心依據(jù)之一是1993年《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》（下稱“《分稅制決定》”：“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央，以保證中央政令統(tǒng)一，維護(hù)全國統(tǒng)一市場和企業(yè)平等競爭�！绷硗�，《稅收征管法》[1]以及《立法法》[2]都有關(guān)于稅收立法權(quán)統(tǒng)一由中央政府行使的重要條款。然而，也有一些學(xué)者開始對這一體制的合理性進(jìn)行探討。[3]一些地方政府近幾年來有爭議的稅收立法行為，使得對于現(xiàn)行稅收立法權(quán)分配制度是否可持續(xù)的學(xué)術(shù)討論也越發(fā)激烈。[4]
從一個(gè)高度抽象的層面來看，稅收立法權(quán)完全集中的體制明顯存在一個(gè)問題，即該體制無法同時(shí)遵循以下兩個(gè)一般會(huì)被認(rèn)為是合理的原則：①稅收制度的規(guī)則應(yīng)當(dāng)具有法律效力，以及②作為財(cái)政自治的一部分，地方政府應(yīng)當(dāng)被賦予對某些稅收政策的自由裁量權(quán)。這是兩個(gè)力度都比較弱的原則，實(shí)際上是應(yīng)該和多種不同的立法程序和中央集權(quán)的程度不發(fā)生沖突的。為符合上述兩項(xiàng)原則，地方政府的立法權(quán)僅僅需要與其財(cái)政自由裁量權(quán)保持一致。然而，稅收立法權(quán)必須集中的這種觀點(diǎn)，恰恰使得上述兩項(xiàng)原則至少有一條不得不被違反。在中國近三十年的經(jīng)驗(yàn)中，一方面，在特定歷史環(huán)境下，地方政府突破了地方立法權(quán)的限制，制定與法律相沖突的稅收政策，但未得到有效的約束。在此情形下，法治的價(jià)值觀念受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。另外一方面，更常見的情形是，中央政府壟斷稅收立法權(quán)造成了這一現(xiàn)象的長期存在：地方政府將轉(zhuǎn)移支付以及制度外的收入（例如出售土地使用權(quán)），而非稅收，作為滿足地方支出的主要來源。這些選擇通常會(huì)被視為是與財(cái)政自治相互矛盾。
對稅收立法權(quán)高度集中的這種概念性批判與國際實(shí)踐較為一致：比較各國的實(shí)踐，即使是在單一制國家，稅收立法權(quán)高度集中的制度也相當(dāng)罕見。[5]那么，中國現(xiàn)行的稅收立法高度集權(quán)的體制究竟是如何產(chǎn)生的呢？這一問題雖然看起來非常重要，但很少有學(xué)者嘗試對其進(jìn)行分析�？赡苡袃蓚�(gè)普遍流行的觀點(diǎn)抑制了對這一問題的關(guān)注。觀點(diǎn)之一是，稅收立法權(quán)作為立法體制的一部分，體現(xiàn)了中國整個(gè)立法體制集中的傾向，這原本就是中國的傳統(tǒng)，其與中國政治、歷史和文化密不可分，而沒有簡單的解釋。[6]討論立法集權(quán)制度的來源超出了一般理解、考量中國法律制度的視野。觀點(diǎn)之二雖然與第一種觀點(diǎn)無關(guān)，但是也可以作為其補(bǔ)充。也許有人會(huì)主張，稅收立法集權(quán)這個(gè)現(xiàn)象不僅從中國的文化和傳統(tǒng)的角度來說不令人意外，而且也不重要。盡管法律學(xué)者可以對稅權(quán)進(jìn)行各種理論上的區(qū)分——比如稅收立法權(quán)、稅收征管權(quán)和稅收收益權(quán)的不同——但是就財(cái)政問題的政治邏輯而言，稅收立法權(quán)的重要性遠(yuǎn)低于其他的稅權(quán)。這是因?yàn)榱⒎w制和法律規(guī)則引入中國的歷史并不很長，并且其真正發(fā)揮效用需要一個(gè)過程。通常，法律被認(rèn)為是次要問題。而當(dāng)法律對財(cái)稅政策的重要性低時(shí)，立法權(quán)當(dāng)然也不會(huì)構(gòu)成重要問題。在此情形下，稅收立法集權(quán)如何形成僅僅是一個(gè)少數(shù)人才會(huì)討論的問題。
本文旨在證明以上兩種觀點(diǎn)均有失偏頗。首先，目前的稅收立法集權(quán)體制事實(shí)上起源并不久遠(yuǎn)：其占主導(dǎo)地位的局面開始于1977年以后。不僅在1977年之前有一些重要的稅收立法分權(quán)的階段，而且，即使是1977年以前稅收立法權(quán)最集中的程度，也不及1977年開始的集權(quán)格局。更重要的是，本文追溯了稅收立法權(quán)在1977年至1993年間逐漸集中的歷程。在財(cái)政和其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，改革開放以后的這一段時(shí)間在很多意義上是分權(quán)的黃金時(shí)代。然而正是在這一時(shí)期，稅收立法權(quán)應(yīng)當(dāng)集中的觀念確立了其優(yōu)勢地位。這兩個(gè)事實(shí)的并存不能不說給以下觀點(diǎn)帶來質(zhì)疑：稅收立法集權(quán)僅僅是中國政權(quán)組織形式的自然且不可避免的后果。實(shí)際上，1977年至1993年間稅收立法集權(quán)和財(cái)政分權(quán)制的反差更容易誘導(dǎo)人推導(dǎo)出第二種觀點(diǎn)，即稅收立法權(quán)的分配并不重要。但與這一觀點(diǎn)相反，本文說明，盡管文化大革命結(jié)束之后的十五年期間，法治的力量遠(yuǎn)比現(xiàn)在要薄弱得多，但是法律仍然在稅收征管中起著舉足輕重的作用。甚至可以說，無法想象如果沒有法律制度，中國的稅收體制在上世紀(jì)八十年代如何能夠得以建立。該時(shí)期稅收征管的事實(shí)對不在乎法律的態(tài)度構(gòu)成了一種反駁。
以上的各種論證整體表明：稅收立法集權(quán)的體制是如何在中國確立的，是一個(gè)需要進(jìn)一步研究的領(lǐng)域。本文并不會(huì)對這一現(xiàn)象進(jìn)行全面的解釋，而僅僅建議應(yīng)當(dāng)對這一問題進(jìn)行深入的探究。然而，這一過渡性的結(jié)論對法律學(xué)者亦是非常重要的，因?yàn)槿绻軌蛘J(rèn)識(shí)到一個(gè)從理念的角度有嚴(yán)重缺陷的體制并非中國稅法命中注定必須承擔(dān)的累贅，本身可能是一種解放。而且越能夠充分理解是歷史的偶然事件成就了今天的稅收立法體制，那么為改革所進(jìn)行的討論就會(huì)有更明確的目標(biāo)、更有效。
本文的結(jié)構(gòu)如下：第一部分描述1977年稅收立法的安排，其與建國以來的稅收立法模式的對比，以及1977年模式如何持續(xù)的強(qiáng)化并在1993年達(dá)到集權(quán)的頂峰。第二部分將稅收立法集權(quán)的發(fā)展歷程與更廣為人知的1977至1993年間的財(cái)政分權(quán)制進(jìn)行對比，證明稅收立法集權(quán)在這一時(shí)期與分權(quán)的財(cái)政體制相當(dāng)不配套，當(dāng)時(shí)稅收政策趨向的不確定性也似乎使集權(quán)缺乏說服力，導(dǎo)致需要強(qiáng)大的政治資源才能使其得以實(shí)現(xiàn)。其最終能夠存續(xù)并確立，是政治過程事先不能保證的一種結(jié)果。第三部分說明為什么立法權(quán)的集中與其他形式的財(cái)政分權(quán)的并存和差異不能通過法律體系本身的薄弱性來解釋。相反，法律在這一時(shí)期的稅收征管中起到了至關(guān)重要的作用。第四部分簡要地描述了對中國立法集權(quán)的起因進(jìn)行全面研究的一些可能的理論框架。
一、稅收立法集權(quán)在1977至1993年間的建立和鞏固
勾劃1977年至1993年期間稅收立法權(quán)在中央和地方之間劃分的變革，可以將1977年《財(cái)政部關(guān)于稅收管理體制的規(guī)定》（下稱“1977年《規(guī)定》”）和1993年《分稅制決定》視為最始和最終的兩個(gè)里程碑。這兩個(gè)文件均界定了不同級(jí)別的政府所擁有的廣義上的稅收立法權(quán)——即開征稅種、設(shè)定稅基和稅率，以及通過減免稅調(diào)整稅基和稅率的權(quán)力范圍。
1977年《規(guī)定》專注于規(guī)定哪些政府部門行使稅收立法權(quán)，哪些政府部門在特定情況下有權(quán)選擇采取與前者制定的規(guī)則不同的政策措施。首先，“凡屬國家稅收政策的改變，稅法的頒布和實(shí)施，稅種的開征和停征，稅目的增減和稅率的調(diào)整，都由國務(wù)院統(tǒng)一規(guī)定�！逼浯�，省級(jí)轄區(qū)的重要稅收政策應(yīng)當(dāng)報(bào)財(cái)政部批準(zhǔn)，包括在全省級(jí)轄區(qū)范圍內(nèi)停（免）征或者開征某一種稅，對某一種應(yīng)稅產(chǎn)品、某一個(gè)行業(yè)減稅、免稅，對煙、酒、糖、手表四種產(chǎn)品減稅、免稅，調(diào)整鹽稅稅額，以及有關(guān)涉及外交關(guān)系和對外商征稅的問題等。再次，該規(guī)定授權(quán)省級(jí)革命委員會(huì)在具體規(guī)定的各種情況下批準(zhǔn)稅收的減免，以解決特定納稅人的特殊需要（這些需要主要針對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下實(shí)施政府政策而產(chǎn)生的“困難”企業(yè)或業(yè)務(wù)）。此外，“以上各項(xiàng)權(quán)限，省、市、自治區(qū)一般不要層層下放……除上述規(guī)定外，任何地方、部門和單位，都無權(quán)自行決定減稅、免稅，或者下達(dá)同稅法相抵觸的文件�！�
1977年《規(guī)定》的內(nèi)容在當(dāng)時(shí)并沒有被認(rèn)為構(gòu)成什么激進(jìn)的改革。[7]這與1977年中央政府權(quán)力正在過渡的政治局面也是一致的。但是，在某些重要方面，1977年《規(guī)定》象征著稅收立法權(quán)分配歷史中的一個(gè)分水嶺。首先，與1977年之前一段時(shí)期的狀態(tài)相比，該規(guī)定造成了稅收立法權(quán)的再次集中。由于文化大革命所造成的中央政府的癱瘓，以及與蘇聯(lián)關(guān)系的破裂導(dǎo)致的為戰(zhàn)爭做出的準(zhǔn)備，中國財(cái)政管理在1969年開始了一個(gè)高度分權(quán)的階段。[8]在1970至1973年間，大部分的省級(jí)政府只需要向中央政府做一次定額的轉(zhuǎn)移支付，除此之外可以完全決定自己的財(cái)政支出，保留財(cái)政收入結(jié)余，并且省級(jí)以下政府不受中央控制地作出收入和支出的安排。同時(shí)，制定諸多稅收政策的權(quán)力也被授權(quán)給省級(jí)政府。雖然在1974至1976年間，中央政府要求增加其收入的比重，但其他主要的地方財(cái)政自治權(quán)保持不變。尤其值得一提的是這一時(shí)期遺留下來的一個(gè)至今仍然有效的制度安排，即省級(jí)政府與其下級(jí)行政機(jī)關(guān)的財(cái)政關(guān)系完全由省級(jí)政府決定。[9]如此一來，就預(yù)算問題中央政府僅僅與省級(jí)政府協(xié)調(diào)。即使是在1994年以后高度集權(quán)的稅收管理體制下，對省級(jí)以下的財(cái)政管理體制中央只提指導(dǎo)性意見。[10]但是1977年《規(guī)定》要求無論省級(jí)政府與其下級(jí)政府之間在財(cái)政收入和支出協(xié)議的結(jié)果如何，稅收立法權(quán)都不構(gòu)成這些政府間協(xié)議的內(nèi)容。預(yù)算和財(cái)政管理的其他方面可以層層下放，但是稅收規(guī)則的制定（“稅收管理“）不能層層下放。省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)是稅收立法權(quán)下放的終點(diǎn)。因此，如果不是從孤立的角度來衡量稅收立法集中的程度，而是將它與預(yù)算分權(quán)相聯(lián)系來看，1977年再度集權(quán)的程度就進(jìn)一步被放大。
而且，即使與1970年之前的年代相比，1977年《規(guī)定》對于集中稅收立法權(quán)的規(guī)定也是沒有前例的。中國和西方公共財(cái)政學(xué)者通常都將1950年《全國稅政實(shí)施要?jiǎng)t》所規(guī)定的體制作為“高度集中”的范例。[11]然而，根據(jù)《全國稅政實(shí)施要?jiǎng)t》，“凡有關(guān)地方性稅收的立法，屬于縣范圍的，得由縣人民政府?dāng)M議報(bào)請省人民政府核轉(zhuǎn)大行政區(qū)人民政府或軍政委員會(huì)批準(zhǔn)，并報(bào)中央備案�！笔。ㄊ校┓秶牡胤叫远愂樟⒎ú判枰皵M議報(bào)請大行政區(qū)人民政府或軍政委員會(huì)核轉(zhuǎn)中央批準(zhǔn)�！睋Q言之，縣級(jí)政府享有不受中央政府直接控制的稅收立法權(quán)。而在1977年《規(guī)定》下，該情形不可能出現(xiàn)。再者，由于中央政府在1949年剛剛成立，財(cái)政的中央集權(quán)僅僅是政府努力的方向，而不可能完全實(shí)現(xiàn)。高度集中準(zhǔn)確地說不是當(dāng)時(shí)能夠設(shè)立的一種制度，而是迫不得已需要采取的一種財(cái)政政策。[12]新中國建立初期的緊急情況一旦有所控制，中央政府即開始改變中央集權(quán)的局面，以激勵(lì)地方政府積累能力。通過幾年的摸索，隨著第一個(gè)五年計(jì)劃的完成，國務(wù)院和全國人大對改變過度集中的局面，實(shí)行權(quán)力下放，在1957年達(dá)成了共識(shí)。在此基礎(chǔ)上，1958年《國務(wù)院關(guān)于改進(jìn)稅收管理體制的規(guī)定》做出了具有濃厚的“財(cái)政聯(lián)邦主義”色彩的分權(quán)安排：“凡是可以由省、自治區(qū)、直轄市負(fù)責(zé)管理的稅收，應(yīng)當(dāng)交給省、自治區(qū)、直轄市管理；若干仍然由中央管理的稅收，在一定的范圍內(nèi)，給省、自治區(qū)、直轄市以機(jī)動(dòng)調(diào)整的權(quán)限；并且允許省、自治區(qū)、直轄市制定稅收辦法，開征地區(qū)性的稅收�！奔词股鲜兰o(jì)六十年代有一些對于再次集權(quán)的嘗試，這些嘗試對于有權(quán)行使立法權(quán)的政府主體類別的限制，都遠(yuǎn)不及1977年《規(guī)定》那般嚴(yán)格。
對于1977年之前的稅收立法分權(quán)的深入分析超出了本文的議題范圍，但我們認(rèn)為該類分析可以說明，對稅收立法權(quán)的集中是否可歸因于1977年以前的政治體制傳統(tǒng)，的確是可以提出疑問的。然而，稅收立法的中央集權(quán)在1977年以后則被逐漸鞏固起來。相比較1950至1997年期間制度的搖擺，1977年《規(guī)定》的效力一直持續(xù)到其被1993年《分稅制決定》所取代——而如下文所述，后者代表著更高程度的中央集權(quán)。
逐漸鞏固的過程可以從多個(gè)角度來觀察。首先，上世紀(jì)八十年代至九十年代早期政府所發(fā)布的許多文件都引用1977年《規(guī)定》作為做出減免稅決定的程序性依據(jù)。下面的表格總結(jié)了1978年至1993年間發(fā)布的中央和地方政府規(guī)章及政策性文件中引用1977年《規(guī)定》的時(shí)間趨勢。[13]從表1可以明顯看出，隨時(shí)間推移引用該稅收立法規(guī)則的次數(shù)呈普遍增長趨勢。表2將中央和地方文件進(jìn)一步分為兩類：專門處理稅收政策事項(xiàng)的文件（財(cái)稅文件）和處理其他事項(xiàng)但提到稅收政策性問題的文件（非財(cái)稅文件）。[14]可以看出，盡管提到稅收管理體制的多數(shù)中央政府文件（149個(gè)文件中的128個(gè)）是稅收政策性文件，但提到該體制的地方非稅收政策性文件遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于地方稅收政策性文件（分別為119和35個(gè)）。這表明引用稅收管理體制的文件數(shù)的增加不單是由于中央和地方稅收征管機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張，也是中國稅制日趨復(fù)雜及其影響力日趨擴(kuò)大的結(jié)果。1977年《規(guī)定》為這些年日益增多的具體的稅收政策提供了一個(gè)基本框架，并構(gòu)成其他領(lǐng)域政策制定得以參照的固定架構(gòu)。
1977年《規(guī)定》可望起到的制度作用當(dāng)然不僅僅反映于直接援引它的文件；法律同樣通過多種方式間接或默示地采用了1977年《規(guī)定》中的規(guī)則。例如：1986年，該規(guī)定被寫入《稅收征收管理暫行條例》，作為其制定依據(jù)之一。[15]1987年的《違反財(cái)政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定施行細(xì)則》對“超越權(quán)限，擅自減免稅收”行為決定解釋為包括“地方各級(jí)人民政府違反稅收管理體制的規(guī)定，越權(quán)作出減免稅收決定的�！鳖愃频�，許多具體的全國稅收政策性文件采取了逐漸成為常規(guī)的做法，即授權(quán)省級(jí)政府在某些具體界定的范圍內(nèi)就稅收減免做出決定。這與1977年《規(guī)定》的架構(gòu)一致。相反地，對省級(jí)以下政府機(jī)構(gòu)直接授權(quán)的例子越來越少以至于幾乎找不到。[16]
其次，除了成為稅法立法固定的參照架構(gòu)，在80年代，1977年《規(guī)定》的重要性日益凸顯，并越來越被強(qiáng)調(diào)。在80年代以前，這些規(guī)則并不受重視，甚至有例證表明中央政府愿意將稅收政策制定權(quán)下放至省級(jí)政府的程度似乎大于1977年規(guī)則所做的規(guī)定。[17]然而，1979、1980年國家連續(xù)出現(xiàn)財(cái)政赤字，貨幣政策帶來通貨膨脹，導(dǎo)致中央開始強(qiáng)調(diào)“整頓”。1981年初國務(wù)院《關(guān)于平衡財(cái)政收支、嚴(yán)格財(cái)政管理的決定》宣布：
為了確保一九八一年財(cái)政收支平衡，消滅赤字，國務(wù)院認(rèn)為，必須對財(cái)力的分配和使用采取集中統(tǒng)一的原則，嚴(yán)格財(cái)政管理和財(cái)經(jīng)紀(jì)律……堅(jiān)決維護(hù)國家稅收制度，不許隨意改變稅種、稅率和減免稅收�！痹谶@種情況下，“國家稅種的開征與停征，稅目的增加與減少，稅率的提高與降低，稅收的加征與減免，必須統(tǒng)一管理，凡有關(guān)這方面的規(guī)定，統(tǒng)由財(cái)政部下達(dá)，或者由財(cái)政部報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)下達(dá)。今后，各部門自行下達(dá)有關(guān)稅收的規(guī)定，一律無效。
對一些中央官員而言，這帶來1977年《規(guī)定》的內(nèi)容是否應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)的問題，即稅收立法權(quán)是否要進(jìn)一步集中。[18]雖然直到1993年才采取這樣的措施，但明確鼓勵(lì)實(shí)施1977年《規(guī)定》的政策性文件和內(nèi)部講話開始激增。[19]而1987年開始了反對地方政府越權(quán)減免稅的多次運(yùn)動(dòng)。既然1977年《規(guī)定》的一個(gè)主要意圖就是勾劃出給予這些稅收優(yōu)惠的權(quán)力范圍，該文件和這些運(yùn)動(dòng)存在著緊密的聯(lián)系。[20]
正是對稅收立法集權(quán)的日益強(qiáng)調(diào)產(chǎn)生了1992年頒布的《稅收征管法》做出的規(guī)定：“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行；法律授權(quán)國務(wù)院規(guī)定的，依照國務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行�！倍@一法律條文僅僅為實(shí)踐意義更強(qiáng)的國務(wù)院1993年《分稅制決定》進(jìn)一步加強(qiáng)中央集權(quán)的方針打了個(gè)伏筆。根據(jù)1993年后實(shí)施的新稅制，即使是省級(jí)政府也不再被授權(quán)給予“困難”企業(yè)稅收減免。起初，這些企業(yè)可以根據(jù)地方政府的決定享受先征后返。但中央政府隨后表明先征后返是一種變相的稅收減免，應(yīng)當(dāng)停止。省級(jí)政府對稅收政策的決定權(quán)在理論上必須基于中央政府的特別授權(quán)。和地方針對減免稅權(quán)限的博弈基本轉(zhuǎn)化為針對“先征后返”的博弈，而對增加財(cái)政收入的政策措施的爭執(zhí)，主要出現(xiàn)在對亂收費(fèi)、預(yù)算外基金的控制上，而地方“擅自”擴(kuò)大稅基、提高稅率的行為基本都是計(jì)劃性征稅的征管體制造成的，而非地方政策性舉措。
對于熟悉1994年稅制改革后稅收立法集權(quán)的人們來說，上文講述的八十年代和九十年代早期對稅權(quán)集中不斷高漲的強(qiáng)調(diào)，也許僅僅會(huì)強(qiáng)化集權(quán)是中國政府的一貫做法這樣一個(gè)觀念。然而，至少從兩個(gè)角度來講，1993年之前的這段歷史應(yīng)該是出乎意料的。首先，八十年代被普遍認(rèn)為是一個(gè)財(cái)政分權(quán)時(shí)期，甚至造成了中央政府財(cái)政能力的危機(jī)，直到1994年稅制改革這種危機(jī)才得以消除。因此，我們不應(yīng)該把這個(gè)時(shí)期任何重要的集權(quán)體制看作理所當(dāng)然的現(xiàn)象。其次，隨著中國逐漸擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，整個(gè)稅收制度也不得不重新設(shè)計(jì)。如同當(dāng)時(shí)很長時(shí)間不確定如何進(jìn)行經(jīng)濟(jì)改革一樣，怎樣對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)課稅也是一個(gè)未知，需要不斷地進(jìn)行試驗(yàn)。倘若中央政府宣稱其獨(dú)享進(jìn)行這種試驗(yàn)的權(quán)力，那么就意味著它將不得不面對制定新規(guī)則和不斷犯錯(cuò)的壓力。既然在過渡時(shí)期設(shè)計(jì)稅收政策是一件十分困難的事，那么為什么中央政府會(huì)如此熱衷于排除地方政府的主動(dòng)嘗試？為什么一個(gè)人在自己不知道如何去做時(shí)候，反而要禁止他人的嘗試？
下文將對上述兩個(gè)角度進(jìn)行進(jìn)一步解釋，表明1993年以前稅收立法權(quán)集中在政治上是極具爭議的。
二、1993年前稅收立法集權(quán)的偶然性
文化大革命結(jié)束至1994年稅制改革期間財(cái)政管理和財(cái)政分權(quán)的整體演變是一個(gè)十分復(fù)雜的問題，研究中國公共財(cái)政的中外學(xué)者對此已做出大量學(xué)術(shù)研究。本文無意于分析這些已有的研究成果，而是將著重強(qiáng)調(diào)一些為人們所公認(rèn)的結(jié)論，用它們作為回答應(yīng)當(dāng)如何看待稅收立法權(quán)集中被不斷強(qiáng)化的這段歷史的基礎(chǔ)。
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