[ 朱士利 ]——(2007-6-8) / 已閱19550次
城市舊村改造問題探析
■ 朱士利
【內容提要】隨著我國城市化建設步伐的加快，城市城郊農村舊村改造所帶來的問題日益凸現(xiàn)，因舊村改造涉及城市多方面的問題，給城市房地產市場及城市發(fā)展規(guī)劃帶來不可估量的影響，已成為政府十分棘手的問題，本文基于該前提，在分析城市舊村改造相關問題的基礎上，在以法律解決途徑方面提出若干參考性意見。
【關鍵詞】舊村改造 城市舊村改造 野樓盤
一、城市舊村改造的基本概念
（一）城市老城區(qū)改造、農村舊村改造與城市舊村改造的區(qū)別
城市老城區(qū)改造亦稱為舊城改造，舊城改造是指改造區(qū)域占地原本就屬于城市國有土地，涉及改造區(qū)域的建筑物都是或絕大多數(shù)屬于擁有產權證書的個人或單位享有，改造拆遷由政府統(tǒng)一協(xié)調處理，對涉及建筑物予以評估補償，按計劃實行回遷或另行安置，改造區(qū)域按政府統(tǒng)一規(guī)劃重新建設布置的一種舊城改造方式，即新城區(qū)取代老城區(qū)進行改造建設的一種方式。農村舊村改造是指改造區(qū)域占地原本就屬于農村集體土地，按自然條件和經濟條件在有關政府部門的指導下對村民集體居住房屋、配套設施等按預定規(guī)劃進行改造新建以提升居住條件和生活條件的一種方式。農村舊村改造涉及的方面要比城市舊城改造小的多。而城市舊村改造與城市舊城改造、農村舊村改造均存在重大差異，相比之下要復雜的多。
（二）城市舊村改造的基本概念
本人認為，城市舊村改造首先具備如下兩個條件：其一是涉及改造區(qū)域已經屬于城區(qū)或者將來在短時期內必然成為城區(qū)，屬于城市的規(guī)劃區(qū)域；其二是涉及改造的區(qū)域雖然屬于城市規(guī)劃區(qū)，但是土地性質尚未發(fā)生變化，國家尚未征用變更為國有土地，仍然歸屬于該區(qū)域村民集體所有，國家沒有基于所有權支配該區(qū)域土地的權利。
基于城市舊村改造的上述兩個條件，本人認為，現(xiàn)階段城市舊村改造合法概念可以論述為城市舊村改造區(qū)域土地所有者根據城市規(guī)劃依法定程序實現(xiàn)所轄區(qū)域改造的行為。
二、城市舊村改造違規(guī)開發(fā)建設的原動力
基于城市舊村改造的上述特點，城市舊村改造始終突現(xiàn)著土地規(guī)劃與土地權屬的不一致帶來的一系列矛盾。面臨眾多的城市舊村改造區(qū)域，基于政府財力的限制，目前基本不能實現(xiàn)城市舊村改造區(qū)域土地的征用，故在一定時期內政府不能統(tǒng)一實現(xiàn)城市舊村改造。隨著城市房地產市場持續(xù)升溫，城市舊村改造滿足本集體需要的同時，舊村改造土地所有者及房地產投資商也敢于冒風險投入大批資金持續(xù)進行舊村開發(fā)并將建成房屋非法銷售而獲取利益，即而帶動相關經濟產業(yè)的發(fā)展而獲得更大的利益。故本人認為利益驅動是城市舊村改造違規(guī)開發(fā)建設的一關鍵原動力。
三、違規(guī)城市舊村改造存在的實際問題
違規(guī)城市舊村改造即指違反政府城市規(guī)劃方案和設計所進行的非法城市舊村改造，違規(guī)城市舊村改造所建設樓盤被俗稱為野樓盤。違規(guī)城市舊村改造存在的實際問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
（一）背離城市整體規(guī)劃，亂開發(fā)建設
基于城市舊村改造區(qū)域土地所有權與城市土地建設規(guī)劃的矛盾，城市舊村改造與城市建設規(guī)劃在一定程度上存在嚴重不一致的情況，在城市建設規(guī)劃滯后的城市，這種情況尤其嚴重，城市舊村改造區(qū)域背離城市整體規(guī)劃，亂開發(fā)建設，嚴重影響了城市的整體建設思路和城市形象，必然會帶來一系列的后患，造成的經濟損失是不可避免的。
（二）無規(guī)則建設影響大型項目規(guī)劃
城市舊村改造區(qū)域無規(guī)則的開發(fā)建設，使得政府對該城市舊村區(qū)域土地利用失控，政府擬建的重大項目可能受到嚴重影響，由于規(guī)劃區(qū)內土地規(guī)劃被打亂，可能影響政府涉及大型項目的招商，嚴重影響到城市的整體布局和可持續(xù)性發(fā)展，如果對非法的城市舊村改造區(qū)域進行拆除則必然帶來極大的財產損失。
（三）拆除違規(guī)改造樓盤引發(fā)各種社會問題
因前述原因將違規(guī)城市舊村改造樓盤拆除，在造成巨大社會財富浪費的同時必然引發(fā)各種社會問題，原城市舊村改造區(qū)域的原始住戶如何進行補償？違法購買該城市舊村改造區(qū)域房屋的人員是否進行補償及由誰給予補償？失去住房的大量人員將如何安置？……到時處理起來將會非常棘手。
四、政府對違規(guī)城市舊村改造所采取措施及效果
（一）戶籍改革和社區(qū)化推進
將城市舊村改造區(qū)域農村農民戶口改為城市居民戶口，以便從戶籍上與城市居民實現(xiàn)同一，以加強人員管理；將城市舊村改造區(qū)域農村村民委員會改為社區(qū)居民委員會以強化行政管理；以此兩個方面來加強對涉及城市舊村改造區(qū)域的管理力度，設定其改造的范圍僅限于在規(guī)定的范圍內滿足本集體成員的需求，防止其違規(guī)大規(guī)模舊村改造。但是，這種方式在實踐中難以湊效，鑒于城市房地產所蘊藏的巨大市場誘惑力，基于城市舊村改造區(qū)域土地不屬于國家所有，該區(qū)域土地所有者和投資商違規(guī)開發(fā)的高亢熱忱是難以阻止的。
（二）聯(lián)合執(zhí)法檢查、查封非法售樓處
面對違規(guī)的城市舊村改造，政府通常組織有關部門采取聯(lián)合執(zhí)法檢查、查封非法售樓處的方式來遏制違規(guī)的城市舊村改造。但這種方式往往是檢查的時候非常配合，檢查完后照常開發(fā)建設，查封的售樓處在檢查人員走后又堂而皇之的開門營業(yè)，而更有甚者，檢查人員還經常遇到大批村民的圍攻，導致執(zhí)法檢查、查封不了了之，無果而終。
（三）殺一儆百，強行拆除建成或在建樓盤
對于頂風而上的違規(guī)城市舊村改造，政府組織大批執(zhí)法人員對涉及的某一違規(guī)建成或在建改造樓盤采取強行拆除措施，以起到殺一儆百的效果，遏制違規(guī)城市舊村改造。但是，時間一長，被拆除的樓盤又建了起來，而且又有新的樓盤不斷的開工建設，而政府執(zhí)法人員強制拆房也是冒著隨時有可能與村民發(fā)生暴力沖突的前提下進行的，在實踐中大量開拆已建樓盤的情況尚不多見。
（四）輿論宣傳，扼住購買群體
鑒于違規(guī)城市舊村改造所建樓盤在集體內部往往采用分配制度，主要靠對外銷售給其他購買群體獲利，政府部門在購買群體中進行輿論宣傳，扼住購買群體，以打擊違規(guī)進行城市舊村改造。但是在違規(guī)城市舊村改造所建野樓盤的低價銷售吸引下，仍然有絡繹不絕的野樓盤購買者，輿論宣傳實是難以湊效。
五、解決城市舊村改造問題所應考慮的基本原則
本人認為，解決城市舊村改造問題應考慮以下基本原則：
（一）預先處理原則
政府雖不能在短時間內拿出巨款或找到資金統(tǒng)一征用城市舊村改造區(qū)域，統(tǒng)一實現(xiàn)城市舊村區(qū)域的改造，但可以做到預先規(guī)劃，可以將預先規(guī)劃好的文件發(fā)放給各城市舊村改造區(qū)域土地所有者，可以預先指導其如何進行舊村改造，以控制全局，從而能夠有效避免拆除而造成的建設資源浪費。
（二）避免損失原則
盡最大可能的避免社會財富的不必要浪費，對于已建成或在建樓盤，如果確實不違反城市整體規(guī)劃布局，沒有必要拆除的，予以保留，確實不拆除不行的予以拆除，盡量避免處罰性的強制拆除行為的發(fā)生，避免社會財富的浪費。
（三）市場機制原則
一律的遏制未必是一種好的方法，從經濟角度來看，可以考慮用市場經濟杠桿來適時調節(jié)，對于城市舊村改造在符合城市規(guī)劃布局和法律規(guī)定的情況下，可以考慮適用市場經濟杠桿逐步引導，使其走向正規(guī)，對于發(fā)展房地產市場經濟亦是一次大的機遇與挑戰(zhàn)。
（四）保持穩(wěn)定原則
政府對違規(guī)的城市舊村改造所建樓盤的處理結果牽動的方方面面的問題，如處理不妥可能影響到安定團結的大好局面，避免發(fā)生大規(guī)模的拆除行為，以保持穩(wěn)定為原則，逐步將問題處理完畢。
六、城市舊村改造問題的法律解決途徑
城市舊村改造應分為兩個階段，其一是滿足本集體成員的需要而進行的改造，對該方面的城市舊村改造，國家法律并沒有禁止性規(guī)定，為滿足本集體成員需要而在依據政府規(guī)劃實施的城市舊村改造是政府支持的項目，應當依法公開定性為合法，而不應該避而不談。其二是在滿足了本集體成員的需要之外進行的改造，目前此類改造在未經法定的征用程序前，一般均認定為違規(guī)非法改造，而問題通常就出在這里。
政府部門在城市房地產開發(fā)和城市舊村改造問題上的處理是截然不同的，對于正常的房地產開發(fā)是嚴格按照《土地管理法》、《房地產管理法》等法律規(guī)定，按照正規(guī)程序履行集體土地征用開發(fā)建設審批程序，交有開發(fā)資質的企業(yè)實施開發(fā)，對正常的房地產市場予以法律保障；對于城市舊村土地所有者及不具有資質的投資者所未按法律規(guī)定程序開發(fā)建設的外銷野樓盤暫時不予以法律確認，不辦理土地手續(xù)和房產登記手續(xù)，故此也不能辦理相關抵押貸款手續(xù)和法定的過戶交易手續(xù)。
基于前述分析，本人認為，解決我國現(xiàn)存的城市舊村改造問題應當結合實際情況，在不違反經濟規(guī)律的前提下，用立法的方式，以法律途徑從根本上予以解決，在立法時應著重考慮以下幾點：
（一）程序變通
根據我國《土地管理法》的規(guī)定，進行建設必須使用國有土地，涉及集體土地的應依法辦理征用手續(xù)，在涉及數(shù)量眾多的城市舊村實際改造過程中，城市舊村改造區(qū)域土地所有者及投資者無力先行做到支付土地補償費、安置費等款項，故政府也無力先行支付征用土地的費用，而在建成后的樓盤如符合國家規(guī)定的各項標準，后繼的資金可以補交；也可以先實行房地分離的方式，由將來的房產所有人另行向政府支付土地使用費；故基于該事實情況，相關法律規(guī)定程序可以在該特別法中作出適當?shù)淖兺�，以便于實際執(zhí)行。
（二）規(guī)劃前置
在城市舊村改造過程中，避免經濟損失和財富浪費的前提是進行預先規(guī)劃，將規(guī)劃前置。所有的改造項目均在整體規(guī)劃的前提下進行，進行細致規(guī)劃，將規(guī)劃進行充分的公告并下發(fā)給各城市舊村改造區(qū)域土地所有者。
（三）登記制度
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