[ 何寧湘 ]——(2006-1-15) / 已閱47167次
對(duì)于社會(huì)團(tuán)體，若不論社團(tuán)或個(gè)人均不具體事業(yè)單位性質(zhì)，即社會(huì)團(tuán)體只經(jīng)過民政部門的社團(tuán)法人登記，而未向人事部門（編制機(jī)構(gòu)）進(jìn)行事業(yè)單位登記，其不能提起人事爭(zhēng)議。如果作了事業(yè)單位登記，納入國(guó)家事業(yè)單位管理體制的人事爭(zhēng)議主體資格是符合的。
對(duì)于其他事業(yè)單位，是否符合人事爭(zhēng)議主體，各省均未涉及或未作明確劃分。在現(xiàn)行體制下，凡未納入國(guó)家事業(yè)單位管理體制的均不能提起人事爭(zhēng)議。而福建省在全國(guó)率先以地方行政法規(guī)形式，已增加了"民辦非企業(yè)單位"自2006年1月1日起施行。[13]
對(duì)于具有事業(yè)單位與企業(yè)單位雙重性質(zhì)的單位這類特殊情形，如何對(duì)待沒有任何規(guī)定可循，實(shí)屬空白。提起人事爭(zhēng)議或勞動(dòng)爭(zhēng)議均是法律行為，因此作為爭(zhēng)議主體一方的單位或組織必須具有相應(yīng)的法定資格。對(duì)于具有雙重身份單位均辦理了國(guó)家法定登記注冊(cè)，即事業(yè)單位登記、工商企業(yè)登記注冊(cè)的，理論上講，這樣的單位對(duì)提起人事爭(zhēng)議還是勞動(dòng)爭(zhēng)議具有選擇權(quán)，如果不具有選擇權(quán)，那么實(shí)際上就意味著國(guó)家、社會(huì)不承認(rèn)其某一項(xiàng)法定登記的效力與合法性。而對(duì)于具有系統(tǒng)內(nèi)部事業(yè)單位而未向人事部門進(jìn)行登記，卻進(jìn)行了工商企業(yè)登記注冊(cè)的，只能認(rèn)定為企業(yè)法人或公司法人，而不能提起人事爭(zhēng)議。
對(duì)于人事爭(zhēng)議的個(gè)人主體，一般都使用"工作人員"這一術(shù)語(yǔ)。事業(yè)單位"工作人員"的范圍非常寬，在今天的事業(yè)單位中工作人員身份即使不包括工勤人員也已無法統(tǒng)一概括。"工作人員"大體有：具有國(guó)家事業(yè)單位編制的工作人員、面向社會(huì)聘用的工作人員、包括聘用的外籍專家，或簽訂聘用合同的外籍人員、以及部分事業(yè)單位面向社會(huì)使用的臨時(shí)性、專項(xiàng)性的工作人員，如代課教師、項(xiàng)目研究員等等。對(duì)于"工作人員"是否具有提起人事爭(zhēng)議的屬于劃分，主要條件有二：（1）、具有國(guó)家事業(yè)單位編制；（2）與事業(yè)單位簽訂了聘用合同，對(duì)于教育機(jī)構(gòu)事業(yè)單位的教師應(yīng)當(dāng)與單位簽訂聘任合同，二則必居其一。
具有國(guó)家事業(yè)單位編制的工作人員提起人事爭(zhēng)議的主體是適格的。外籍人員有相應(yīng)規(guī)定由國(guó)家外事機(jī)構(gòu)管理，不能提起人事爭(zhēng)議。面向社會(huì)聘用的工作人員凡是簽訂了人事部門制定的聘用合同的均可提起人事爭(zhēng)議，否則就應(yīng)當(dāng)簽訂勞動(dòng)合同。事業(yè)單位與臨時(shí)性、或?qū)ｍ?xiàng)性的人員應(yīng)簽訂勞務(wù)合同，其單位與個(gè)人之間的關(guān)系為合同關(guān)系而非人事關(guān)系，這類人員不能提起人事爭(zhēng)議。
事業(yè)單位中的工勤人員，一般只能依據(jù)勞動(dòng)合同提起勞動(dòng)爭(zhēng)議。但也有諸如，工人身份職工與其他人員長(zhǎng)期混崗；原以工人身份調(diào)入事業(yè)單位，但長(zhǎng)期從事科研、行政管理工作，或在有關(guān)科室從事教育、科研等專門技術(shù)輔助性工作的；有的甚至并未執(zhí)行工人工資序列，工資待遇也同其他人員一樣的這類人員，或者雖然執(zhí)行工人工資序列但事業(yè)單位對(duì)工資待遇按其他人員補(bǔ)齊的，屬于特殊情況，是否能同"工作人員"一樣提起人事爭(zhēng)議尚無定論，也無適用的相關(guān)規(guī)范。但這類人員與所在單位之間簽訂了勞動(dòng)合同的，應(yīng)屬勞動(dòng)關(guān)系，只能依據(jù)勞動(dòng)法的規(guī)定提起勞動(dòng)爭(zhēng)議。
對(duì)于鄉(xiāng)村、山區(qū)公辦學(xué)校中的代課教師，其代課報(bào)酬主要由村民與鄉(xiāng)政府補(bǔ)貼共同支付，簽訂勞動(dòng)合同或勞務(wù)合同的，不能提起人事爭(zhēng)議。對(duì)于與公辦學(xué)�；虍�(dāng)?shù)亟逃姓䴔C(jī)關(guān)簽訂事業(yè)單位聘用合同的代課教師，應(yīng)可提起人事爭(zhēng)議。
2、內(nèi)容：
從四川省、江蘇省的規(guī)定看，事業(yè)單位爭(zhēng)議內(nèi)容規(guī)定基本與人事爭(zhēng)議司法解釋相同。而江蘇省的原規(guī)定在內(nèi)容方面非常寬，規(guī)定為"人事政策法規(guī)中發(fā)生的人事爭(zhēng)議"，其主要原因大概是文件出臺(tái)較早所致，在現(xiàn)行狀態(tài)下已是無法執(zhí)行的。與勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁受案范圍相比較，能納入人事爭(zhēng)議具體處理的范圍無論今后有什么樣的變化都要小得多，這是人事管理的性質(zhì)所決定的。
3、特別法規(guī)定的個(gè)人主體：
依據(jù)《教師法》以及教育部的相關(guān)規(guī)定，教師可以向教育行政機(jī)構(gòu)或國(guó)家行政機(jī)關(guān)提起教師行政申訴。此時(shí)，當(dāng)教師的合法權(quán)益受到學(xué)校或其他教育機(jī)構(gòu)的侵害時(shí)，可依據(jù)《教師法》提起教師申訴，也可選擇提起人事爭(zhēng)議。問題是，國(guó)家教委關(guān)于《中華人民共和國(guó)教師法》若干問題的實(shí)施意見規(guī)定"其他教育機(jī)構(gòu)的教師、學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)中的教育教學(xué)輔助人員，地方人民政府可根據(jù)實(shí)際情況，參照《教師法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行"，即教育教學(xué)輔助人員應(yīng)當(dāng)參照《教師法》規(guī)定辦理，即可以提起教師申訴，那么這些"教育教學(xué)輔助人員"是否可以提起人事爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)說，凡經(jīng)地方人民政府、教育行政主管機(jī)關(guān)加以統(tǒng)一認(rèn)定可以提起教師申訴的人員均可提起人事爭(zhēng)議。
(二)、人民法院的受案范圍：
在單位主體方面只能是事業(yè)單位，如果作狹義理解，只能是國(guó)家事業(yè)單位。值得一提的是，重慶市高級(jí)人民法院規(guī)定為"國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、群團(tuán)組織、社會(huì)團(tuán)體"[9]，其界定的單位主體看似非常寬其實(shí)不然，其規(guī)定的"與其屬于事業(yè)編制的工作人員之間"的個(gè)人訴訟主體又限制得非常窄，非常明確。重慶市高級(jí)人民法院將其他事業(yè)單位、納入國(guó)家事業(yè)單位管理的單位、以及簽訂了事業(yè)單位聘用合同但又不具有"事業(yè)編制的"人員均排除在人事爭(zhēng)議之外，雖然范圍相對(duì)較小，但非常明確，有利于各級(jí)法院執(zhí)行。
人事爭(zhēng)議訴訟的個(gè)人主體，除同重慶市高級(jí)人民法院規(guī)定的"屬于事業(yè)編制的工作人員"外，大多法院對(duì)"工作人員"理解為凡與所在事業(yè)單位簽訂了聘用合同或聘任合同的，除與單位建立了勞動(dòng)關(guān)系或者簽訂了勞動(dòng)合同的工勤人員外的人員，均可提起人事爭(zhēng)議。
可喜的是，地方政府對(duì)規(guī)范人事爭(zhēng)議的態(tài)度與行動(dòng)也是積極的，福建省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議于2005年11月19日通過，公布了《福建省事業(yè)單位人事爭(zhēng)議處理規(guī)定》，自2006年1月1日起施行。[13]《福建省事業(yè)單位人事爭(zhēng)議處理規(guī)定》明確了福建省行政區(qū)域范圍內(nèi)，人事爭(zhēng)議調(diào)解與仲裁的受案范圍和處理方式。即適用于事業(yè)單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同發(fā)生的人事爭(zhēng)議的處理。人事爭(zhēng)議發(fā)生后，當(dāng)事人可選擇自行協(xié)商、申請(qǐng)調(diào)解、申請(qǐng)仲裁的方式解決，對(duì)仲裁裁決不服的，可以依法向法院提起訴訟。此時(shí)同時(shí)，江蘇省廢止了原省人事廳發(fā)布的《江蘇省人事爭(zhēng)議仲裁暫行辦法》（蘇人通〔1998〕206號(hào)），公布了《江蘇省人事爭(zhēng)議處理暫行辦法》自2006年2 月1 日起施行。江蘇省的新辦法明確了"（一）事業(yè)單位與工作人員之間因辭職、辭退和履行聘用合同發(fā)生的爭(zhēng)議。（二）依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以仲裁的其他人事爭(zhēng)議"的受理范圍。[14]
值得注意的是，福建省首次以地方行政法規(guī)的形式將民辦非企業(yè)單位的聘用合同爭(zhēng)議納入人事爭(zhēng)議仲裁的受案范圍。雖然是利好消息、雖然有利于和促進(jìn)人事爭(zhēng)議處理工作的推進(jìn)與開展，但也帶來了一些技術(shù)問題，如民辦非企業(yè)單位的范圍如何確定？這些單位如何推進(jìn)聘用合同制度，實(shí)行什么樣的聘用合同？人事爭(zhēng)議調(diào)解與仲裁受理了人民法院是否受理，如何與司法審判接軌等等。
四、人事爭(zhēng)議調(diào)解與仲裁的管轄
前面所討論的受案范圍，是指公民（事業(yè)單位工作人員）、事業(yè)單位（含民辦非企業(yè)單位）或其他組織對(duì)哪些人事爭(zhēng)議可以申請(qǐng)調(diào)解、仲裁或向人民法院提起訴訟，它表明人事爭(zhēng)議調(diào)解組織、人事爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)或人民法院可以對(duì)哪些人事爭(zhēng)議行使調(diào)解權(quán)、仲裁權(quán)、或司法審查權(quán)。受案范圍標(biāo)志著調(diào)解權(quán)、仲裁權(quán)地司法權(quán)的界限和關(guān)系，也反映著公民（事業(yè)單位工作人員）、事業(yè)單位（含民辦非企業(yè)單位）的權(quán)利受法律保護(hù)的范圍。
而人事爭(zhēng)議的調(diào)解申請(qǐng)與仲裁申訴的管轄，則是對(duì)符合人事爭(zhēng)議受案范圍的申請(qǐng)、申訴按地域（一般是行政區(qū)劃）和受理機(jī)構(gòu)進(jìn)行受理的劃分。人事爭(zhēng)議至始在管轄問題上，就延續(xù)了勞動(dòng)爭(zhēng)議管轄的模式，即以地域管轄與級(jí)別管轄為主，兩者相結(jié)合的模式。
以最新的福建、江蘇兩省的規(guī)定看，福建省規(guī)定為：
第十四條 人事爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)按照下列規(guī)定受理人事爭(zhēng)議案件，法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定：
�。ㄒ唬┦∪耸聽�(zhēng)議仲裁委員會(huì)受理省屬在榕事業(yè)單位以及中央屬在榕事業(yè)單位的人事爭(zhēng)議案件；
�。ǘ┰O(shè)區(qū)的市人事爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)受理市屬事業(yè)單位，以及在設(shè)區(qū)的市（福州市除外）行政區(qū)域內(nèi)的中央屬事業(yè)單位、省屬事業(yè)單位的人事爭(zhēng)議案件；
�。ㄈ┛h（市、區(qū)）人事爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)受理縣（市、區(qū)）屬事業(yè)單位的人事爭(zhēng)議案件。
福建省對(duì)于管轄的規(guī)定適用級(jí)別管轄與地域管轄。
江蘇省規(guī)定為：
第六條 省、市、縣（區(qū)）設(shè)立人事爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱仲裁委員會(huì)），分別負(fù)責(zé)處理管轄范圍內(nèi)的人事爭(zhēng)議。
上級(jí)仲裁委員會(huì)對(duì)下級(jí)仲裁委員會(huì)負(fù)有業(yè)務(wù)指導(dǎo)的責(zé)任。
第七條 省人事爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)受理下列人事爭(zhēng)議案件：
�。ㄒ唬┦≌趯幹睂偈聵I(yè)單位以及省政府各部門、直屬機(jī)構(gòu)在寧事業(yè)單位發(fā)生的人事爭(zhēng)議；
�。ǘ┤耸玛P(guān)系由省人事廳代管的中央、國(guó)家有關(guān)部門所屬駐寧事業(yè)單位發(fā)生的人事爭(zhēng)議；
�。ㄈ┰谌∮兄卮笥绊懙娜耸聽�(zhēng)議。
第八條 設(shè)區(qū)的市人事爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)受理下列人事爭(zhēng)議案件：
�。ㄒ唬┢漭爡^(qū)內(nèi)的人事爭(zhēng)議案件；
�。ǘ┦∪耸聫d委托的國(guó)家、省有關(guān)部門所屬的在其轄區(qū)內(nèi)的事業(yè)單位發(fā)生的人事爭(zhēng)議案件。
跨設(shè)區(qū)的市的人事爭(zhēng)議仲裁案件，由被申請(qǐng)人住所地的市人事爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)處理。
第九條 仲裁委員會(huì)之間因受理權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，由雙方協(xié)商解決；協(xié)商不成時(shí)，由共同的上級(jí)政府人事部門指定受理。
江蘇省除規(guī)定適用級(jí)別管轄與地域管轄外，還有仲裁機(jī)構(gòu)之間協(xié)商的協(xié)議管轄與上級(jí)人事部門的指定管轄。
由于人事爭(zhēng)議仲裁沒有第二次裁決制度，故一般也沒有管轄異議的制度，而福建省沒有預(yù)設(shè)管轄權(quán)異議，故出現(xiàn)多個(gè)機(jī)構(gòu)可以受理的情形，其申訴人就應(yīng)當(dāng)具有選擇權(quán)，申訴人選擇誰，被選擇的仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)受理，而不得拒絕。勞動(dòng)仲裁管轄這類情形就比較多，如一工人選擇××市勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員提出申訴，該市勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)受理，在受理之初，用人單位向該仲裁委提出我單位屬于省級(jí)單位，請(qǐng)求移送省勞動(dòng)仲裁委員會(huì)，后該移送，最終××省勞動(dòng)仲裁委員會(huì)裁決申訴人（工人）獲勝。由此可見，如果當(dāng)事人沒有選擇權(quán)，其申請(qǐng)權(quán)、申訴權(quán)將遭遇障礙，甚至因無法行使而被剝奪。對(duì)此江蘇省規(guī)定得較細(xì)，考慮相對(duì)充分，也許這類情形在那里發(fā)生較多。但美中不足的是，如果兩個(gè)以上的仲裁機(jī)構(gòu)均有管轄權(quán)，應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人異議權(quán)或選擇權(quán)規(guī)定為協(xié)議管轄，而不能簡(jiǎn)單只由仲裁機(jī)構(gòu)之間協(xié)商，這樣的做法有剝奪申訴當(dāng)事人選擇權(quán)之嫌，有失公允。
對(duì)于一般人事爭(zhēng)議調(diào)解組織，這些問題將更加突出，對(duì)申請(qǐng)人更加重要。如果說將調(diào)解組織放在爭(zhēng)議雙方的事業(yè)單位，這樣的調(diào)解在制度科學(xué)上根本沒有公平可言，當(dāng)然，調(diào)解者具有充分的人格魅力、影響力與號(hào)召力的另當(dāng)別論，但這時(shí)的調(diào)解組織可能連擺設(shè)都算不上了，所謂的調(diào)解實(shí)為個(gè)人居間行為。
五、人事爭(zhēng)議處理的法律適用
(一)、適用：
地方規(guī)章、規(guī)范性文件對(duì)人事爭(zhēng)議處理的法律適用大體概括為"處理人事爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)遵循及時(shí)、公平、合理的原則，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩"，這樣的作法，是由于當(dāng)時(shí)司法解釋沒有出臺(tái)，也沒有人事爭(zhēng)議方面專門的法律規(guī)定的特定歷史條件下的產(chǎn)物，以及人事管理所具有的特殊性所決定的。至目前說沒有"人事法律"也不絕對(duì)，我國(guó)人大公布的《公務(wù)員法》可謂第一個(gè)人事法律，但它是針對(duì)、調(diào)整國(guó)家干部，即公務(wù)員的人事關(guān)系的法律，而人事爭(zhēng)議目前僅限于事業(yè)單位以及工作人員，而不包括國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員，因此，目前截止2005年12月31日，現(xiàn)行的人事爭(zhēng)議制度下仍沒有人事爭(zhēng)議方面的專門的基本法律規(guī)范，而只有一個(gè)"人事爭(zhēng)議訴訟程序性"司法解釋。
而各地省高院所作的司法文件，是在最高人民法院司法解釋以及后面發(fā)布的司法文件之后所制定的，因此在適用法律方面，法院系統(tǒng)的規(guī)定要明確得多。其次，苦于人事方面沒有法律規(guī)定，也充分考慮了人事制度方面多以政策文件形式執(zhí)行的現(xiàn)狀。
法律適用依效力從高到低大致有三個(gè)層次：
1、法律適用：應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)的法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)辦理，這符合我國(guó)審判機(jī)關(guān)在審理案件時(shí)適用法律的基本原則規(guī)定。
如果有關(guān)規(guī)章沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確，且糾紛性質(zhì)與勞動(dòng)爭(zhēng)議相近似的，適用《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》的規(guī)定處理。這項(xiàng)規(guī)定是考慮到人事爭(zhēng)議與勞動(dòng)爭(zhēng)議的共性方面以及法律基本精神，以及適用勞動(dòng)法可以將企業(yè)職工與事業(yè)單位在某些相同問題上適用統(tǒng)一的法律尺度。以及人事爭(zhēng)議案件審理由審理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的法官們承辦，這些法官對(duì)勞動(dòng)法律法規(guī)早已熟悉掌握，可在一定程序上保證正確適用法律。
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