[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱33239次
從隸屬關(guān)系上看，只有最高行政法院隸屬于最高人民法院，地方各級(jí)行政法院均只隸屬于行政法院系統(tǒng)，地方各級(jí)行政法院的設(shè)置不與現(xiàn)行行政區(qū)劃重疊�？梢愿鶕�(jù)實(shí)際需要，按自然地域劃區(qū)設(shè)置。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和人口分布情況，以及便利訴訟的原則，設(shè)置地方各級(jí)行政法院。高級(jí)行政法院在每個(gè)省、自治區(qū)、直轄市各設(shè)一個(gè)（不包括港、澳、臺(tái)地區(qū)）。中級(jí)行政法院的設(shè)置：我國(guó)東部、南部沿海地區(qū)，按照每千萬(wàn)人設(shè)置一處；西部地區(qū)每300～500萬(wàn)人設(shè)置一處�；鶎有姓ㄔ旱脑O(shè)置：東部、南部沿海地區(qū)，按照每200～300萬(wàn)人設(shè)置一處；西部地區(qū)每50～100萬(wàn)人設(shè)置一處。地方各級(jí)行政法院的名稱，以所在的城市命名。在交通不便的邊遠(yuǎn)地區(qū)，可以采取由基層行政法院設(shè)立派出行政庭的方式，加以解決。當(dāng)然，行政法院的設(shè)置應(yīng)該建立在必要的調(diào)查研究和科學(xué)分析的基礎(chǔ)上。
（二）應(yīng)當(dāng)注意的幾個(gè)問(wèn)題
行政法院的建立，除了要堅(jiān)持其基本原則以外，為了便利執(zhí)行，在具體操作時(shí)，還應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)以下幾個(gè)問(wèn)題。
1.行政法院司法統(tǒng)一。司法統(tǒng)一的原則是現(xiàn)代法治國(guó)家所遵循的一條基本司法準(zhǔn)則。其存在的理念在于：主權(quán)國(guó)家之法制統(tǒng)一的基礎(chǔ)是司法統(tǒng)一。④現(xiàn)代國(guó)家多數(shù)都實(shí)行司法統(tǒng)一的基本司法制度。我國(guó)是一個(gè)單一制國(guó)家，從理論上講，應(yīng)該只有一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家司法系統(tǒng)，而不應(yīng)存在獨(dú)立的地方司法系統(tǒng)，我國(guó)憲法也作了相應(yīng)規(guī)定。但從上文分析的我國(guó)現(xiàn)行司法機(jī)構(gòu)的設(shè)置、隸屬關(guān)系以及司法人員的任免上看，將現(xiàn)行的地方各級(jí)司法機(jī)關(guān)界定為統(tǒng)一的司法機(jī)關(guān)不免有些牽強(qiáng)。從某種意義上講，新中國(guó)建立至今尚未形成一個(gè)統(tǒng)一的司法系統(tǒng)。⑤所以，建立行政法院需要強(qiáng)調(diào)的首要問(wèn)題就是司法統(tǒng)一，打破司法權(quán)行政化、地方化的畸形模式。行政法院的執(zhí)行庭，只服從個(gè)案審判合議庭的裁判和執(zhí)行裁定，不受行政法院內(nèi)外任何其他組織和個(gè)人的非法干涉。只有這樣，行政法院執(zhí)行庭才不會(huì)重蹈人民法院執(zhí)行庭的覆轍。
2.行政法院司法獨(dú)立。司法獨(dú)立作為一項(xiàng)十分重要的司法制度和原則，淵源于18世紀(jì)法國(guó)啟蒙思想家孟德斯鳩的三權(quán)分立學(xué)說(shuō)。在西方，司法獨(dú)立原則主要包括以下內(nèi)容：（1）司法機(jī)關(guān)有其獨(dú)立的組織系統(tǒng)，與其他組織系統(tǒng)相分離，簡(jiǎn)稱"司法權(quán)獨(dú)立"；（2）法官獨(dú)立審判案件，不受任何干涉，簡(jiǎn)稱"審判獨(dú)立"；（3）法律對(duì)法官的地位特設(shè)保障條款，如法官高薪制，法官終身任職，簡(jiǎn)稱"司法人員獨(dú)立"。其核心是法官審判獨(dú)立。⑥司法獨(dú)立原則已被現(xiàn)今世界各國(guó)憲法和法律所普遍承認(rèn)。例如，《聯(lián)邦德國(guó)行政法院法》第1條規(guī)定："行政審判權(quán)由獨(dú)立的、與行政當(dāng)局分離的法院行使。"⑦法國(guó)于1790年8月由制憲會(huì)議制定的關(guān)于司法組織的法律第13條規(guī)定："司法職能和行政職能不同，現(xiàn)在和將來(lái)永遠(yuǎn)分離……"⑧
我國(guó)現(xiàn)行法律也有關(guān)于司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)的規(guī)定,但并沒(méi)有關(guān)于"審判獨(dú)立"的直接規(guī)定。如《中華人民共和國(guó)憲法》第126條規(guī)定："人民法院、人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)、不受行政機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人的干涉。"《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》第4條規(guī)定："人民法院獨(dú)立進(jìn)行審判，只服從法律。"幾乎所有學(xué)者都同意這樣一種觀點(diǎn)，即確保司法獨(dú)立，是實(shí)現(xiàn)司法正義的先決條件，"在法治社會(huì)中，法院處于極為重要的地位，因?yàn)榉ㄔ菏枪秸x所在
，是恢復(fù)社會(huì)秩序的場(chǎng)所。一個(gè)社會(huì)不能沒(méi)有秩序，因而不能沒(méi)有法院；一個(gè)社會(huì)更不能沒(méi)有公平正義，因而就不能沒(méi)有法院的獨(dú)立審判。只要審判獨(dú)立，法院才能真正成為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的場(chǎng)所。"⑨
與18世紀(jì)的法國(guó)為保護(hù)行政權(quán)不受法院審判權(quán)的非法干預(yù)而設(shè)立行政法院不同，我國(guó)是為了保護(hù)司法獨(dú)立而設(shè)立行政法院，兩者可謂是殊途同歸。我國(guó)行政法院應(yīng)采取下列措施保持司法獨(dú)立：首先，行政法院系統(tǒng)與人民法院系統(tǒng)在組織上相"分立"。這里的"分立"，是相對(duì)意義上的"分立"；這里的"人民法院"是狹義的，與行政法院相對(duì)
稱。它包含兩層含義：（1）行政法院系統(tǒng)只有最高行政法院隸屬于最高人民法院，地方行政法院與地方人民法院之間沒(méi)有隸屬關(guān)系：（2）行政法院和人民法院都依法行使國(guó)家審判權(quán)，但行政法院行使行政審判權(quán)，人民法院行使普通（刑事、民事等）審判權(quán)。其次，地方行政法院辦案不受地方黨、政機(jī)關(guān)干預(yù)，司法領(lǐng)域中的地方保護(hù)主義便可得到遏制。第三，從經(jīng)費(fèi)和人事管理制度方面考慮，行政法院的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政直接拔付，行政法院的人、財(cái)、物權(quán)由最高行政法院集中掌握，不再受行政機(jī)關(guān)控制。這樣，行政法院才可能不受行政機(jī)關(guān)干預(yù)而嚴(yán)格依法辦案，特別是涉及到行政機(jī)關(guān)切身利益的案件更是如此。第四，制定法律嚴(yán)格控制行政法院法官的來(lái)源，確保行政法院法官的素質(zhì)，在業(yè)務(wù)能力上保證獨(dú)立。第五，行政法院設(shè)立獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，獨(dú)立執(zhí)行行政法院的判決（當(dāng)然也包括接受行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)執(zhí)行相對(duì)人）。
3.建立、健全行政法院監(jiān)督制約機(jī)制。結(jié)合國(guó)內(nèi)外一些成功的經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn)，除了應(yīng)加強(qiáng)行政法院法官的職業(yè)道德教育和培訓(xùn)以外，還應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行制度建設(shè)：（1）建立行政法官高薪制度。新加坡、香港等地實(shí)行高薪養(yǎng)廉，使法官享有優(yōu)裕的物質(zhì)生活，更加珍惜自己的事業(yè)與地位，不致于去為生計(jì)冒險(xiǎn)。這種制度可以為我們借鑒。（2）限制和避免法官與當(dāng)事人私下接觸，更不能允許法官與當(dāng)事人同住、同吃、同行、對(duì)違反職業(yè)道德的法官，予以堅(jiān)決地懲處，決不姑息。（3）倡導(dǎo)大眾傳媒對(duì)行政法院司法進(jìn)行監(jiān)督和批評(píng)。
4.行政機(jī)關(guān)被執(zhí)行財(cái)產(chǎn)的來(lái)源。對(duì)于自身沒(méi)有履行能力的情況，大多發(fā)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)行政機(jī)關(guān)。目前，我國(guó)部分地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)行政機(jī)關(guān)并沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)政預(yù)算，實(shí)行的仍然是全縣財(cái)政統(tǒng)一的制度。從這種意義上講，雖然這類鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)是民法意義上的機(jī)關(guān)法人，但它并不是完全意義上的"獨(dú)立機(jī)關(guān)法人"，而是與其上級(jí)縣政府有天然聯(lián)系（也可以說(shuō)"沒(méi)有分家"）。依筆者之見(jiàn)，縣政府應(yīng)當(dāng)對(duì)其下屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)負(fù)有無(wú)限連帶責(zé)任。也就是說(shuō)，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身沒(méi)有履行能力時(shí)，法院可以將其上級(jí)政府的財(cái)產(chǎn)作為執(zhí)行對(duì)象。
參照法國(guó)、德國(guó)的做法，行政機(jī)關(guān)敗訴時(shí)，供行政法院執(zhí)行庭執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)，來(lái)源于義務(wù)行政主體專門(mén)的財(cái)政預(yù)算。各行政主體每年預(yù)留部分財(cái)政預(yù)算專供賠償執(zhí)行之用。遇有行政機(jī)關(guān)拒不履行的情況，對(duì)行政主體的主要負(fù)責(zé)人處以一定數(shù)額的罰款，并可反復(fù)進(jìn)行和實(shí)施這種處罰，直至該行政機(jī)關(guān)執(zhí)行行政法院的判決。目前，我國(guó)尚沒(méi)有關(guān)于行政機(jī)關(guān)建立用于執(zhí)行判決的專門(mén)預(yù)算的法律，應(yīng)該在預(yù)算法中有所規(guī)定。
（三）在行政法院建立嚴(yán)格的執(zhí)行制度
執(zhí)行程序是行政訴訟的最后程序，行政法院的判決一旦作出，即具有法律效力，案件當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)無(wú)條件地執(zhí)行。從權(quán)利的角度講，當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利與其申請(qǐng)執(zhí)行權(quán)（程序權(quán)利）密切相關(guān)，如果當(dāng)事人的申請(qǐng)執(zhí)行權(quán)得不到充分有效的保護(hù)，當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利就不可能實(shí)現(xiàn)，行政訴訟法關(guān)于相對(duì)人訴權(quán)的規(guī)定就是一紙空文。在建立健全執(zhí)行保障制度方面，法國(guó)和德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。法國(guó)從60年代以來(lái)，采取了一系列法律措施，來(lái)保障行政判決的執(zhí)行。（1）法國(guó)〈行政機(jī)關(guān)遲延罰款和判決執(zhí)行法〉，規(guī)定行政機(jī)關(guān)被判決賠償時(shí)，必須在4個(gè)月內(nèi)簽發(fā)支付令。逾期
不支付的，會(huì)計(jì)員有義務(wù)根據(jù)判決書(shū)正本付款。（2）行政機(jī)關(guān)不積極履行賠償義務(wù)，當(dāng)事人可在6個(gè)月后向最高行政法院申訴，最高行政法院可對(duì)行政機(jī)關(guān)宣布遲延罰款。（3）對(duì)于引起遲延罰款的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，行政法院可以判處高達(dá)相當(dāng)于其全年工資罰款。（4）1976年的調(diào)解專員法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不按照調(diào)解專員的命令執(zhí)行時(shí)，調(diào)解專員可以寫(xiě)出特別報(bào)告，公開(kāi)發(fā)表，利用輿論對(duì)行政機(jī)關(guān)施加壓力。（5）行政法院可以通過(guò)宣布行政機(jī)關(guān)的行為違法來(lái)撤銷其決定。德國(guó)行政法院的執(zhí)行程序除適用普通法院程序外，還可依法對(duì)行政主體處以高達(dá)2000馬克的罰款，并可反復(fù)進(jìn)行和實(shí)施這種處罰。⑩
我們認(rèn)為，應(yīng)采取以下幾項(xiàng)措施，來(lái)保障行政法院執(zhí)行判決的執(zhí)行效果。
1.健全和完善法律規(guī)定。針對(duì)行政機(jī)關(guān)不執(zhí)行判決或法官拖延執(zhí)行判決的違法行為，應(yīng)健全立法。使行政機(jī)關(guān)和執(zhí)行法官面對(duì)法律的規(guī)定，不敢、不能、不愿、不必對(duì)抗或拖延執(zhí)行判決。目前的法律規(guī)定僅僅局限于"向行政機(jī)關(guān)提出司法建議"或"法院內(nèi)部監(jiān)督規(guī)定"是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。我國(guó)行政法院應(yīng)該在堅(jiān)持現(xiàn)行監(jiān)督體制的基礎(chǔ)上，通過(guò)設(shè)立執(zhí)行監(jiān)督的專門(mén)委員會(huì)和制定〈執(zhí)行法〉,構(gòu)建適合中國(guó)國(guó)情的、具有實(shí)效的執(zhí)行監(jiān)督體制。
就司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督來(lái)說(shuō)，不單單是法院對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的合法性進(jìn)行司法審查，更重要的是，將司法審查的判決落實(shí)到實(shí)際中去---當(dāng)行政機(jī)關(guān)企圖對(duì)抗判決時(shí)，毫猶豫地予以強(qiáng)制執(zhí)行。否則，所謂法制制度只能是一紙空文。
就行政法院內(nèi)部的監(jiān)督而言，執(zhí)行監(jiān)督委員會(huì)是行政法院內(nèi)部一人相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，專門(mén)就執(zhí)行問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督。它由人民檢察院的派駐人員和行政法院工作人員組成，接受人民檢察院和行政法院的雙重領(lǐng)導(dǎo)。該機(jī)構(gòu)的主要設(shè)置依據(jù)和工作依據(jù)就是〈執(zhí)行法〉。這個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)之所以需要人民檢察的直接參與，主要是基于"自己不能為自己法官"的考慮。這就是英國(guó)最古老的自然公正原則，(11)它是克服"內(nèi)部監(jiān)督流于形式"弊病的有效方法。
2.提高行政案件的審級(jí)。在我國(guó)，行政權(quán)力本位思想，存在于一些人尤其是行政機(jī)關(guān)干部的頭腦中，行政法院需要采取新的案件受理方式。為了防止行政機(jī)關(guān)不應(yīng)訴或行政首長(zhǎng)拒絕到庭，可以把這類案件的審級(jí)提高。即由基層行政法院受理與縣級(jí)以下行政機(jī)關(guān)有關(guān)的案件，涉及縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)的案件，則由相應(yīng)一級(jí)的行政法院受理，以增強(qiáng)權(quán)威性和威懾力。在個(gè)案執(zhí)行時(shí)，一律由高于被執(zhí)行行政機(jī)關(guān)級(jí)別的行政法院執(zhí)行庭派出專人監(jiān)督執(zhí)行，或者完全由較高級(jí)別的行政法院執(zhí)行。
3.最高行政法院派出巡回法庭。我們認(rèn)為，應(yīng)該在行政法院實(shí)行"巡回法庭"制度。"巡回法庭"制度是行政法院的一項(xiàng)重要制度。它旨在發(fā)揮其"特效性"和"及時(shí)性"的優(yōu)勢(shì)，解決實(shí)際當(dāng)中相對(duì)人訴訟不便、地方行政法院拒絕受理應(yīng)當(dāng)受理的行政案件、執(zhí)行機(jī)關(guān)拖延執(zhí)行判決和行政機(jī)關(guān)抗執(zhí)行的案件。從它所起的作用
上不難看出，"巡回法庭"的性質(zhì)具有兩重屬性。其一，它是最高行政法院設(shè)立的一個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。這是巡回法庭最主地的功能。它不但有權(quán)對(duì)地方行政法院系統(tǒng)內(nèi)部案件受理、審判和執(zhí)行程序進(jìn)行全程式的監(jiān)督，而且有權(quán)對(duì)被判決履行義務(wù)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。它可以代表最高行政法院就個(gè)案向有關(guān)行政法院發(fā)出受理命令、重新審理命令和執(zhí)行命令。并可以應(yīng)原告人的申請(qǐng)，直接參與對(duì)某些行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行活動(dòng)。其二，在必要的時(shí)候，它有權(quán)決定直接受理某些一審案件，此時(shí)，最高行政法院是一審法院，它作出的判決或裁定為終局判決或裁定。這是巡回法庭次要的功能。
"巡回法庭"在最高行政法院內(nèi)部是常設(shè)機(jī)構(gòu)，但其工作人員組成是不固定的，主要在最高行政法院內(nèi)部臨時(shí)抽調(diào)有關(guān)方面的法官組成。"巡回法庭"每巡回一次，它的主要組成人員就更換一次。
4.強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)行政首長(zhǎng)的法律責(zé)任�！缎姓V訟法》第65條第3款、第4款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定的，一審法院可以"向該行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察、人事機(jī)關(guān)提出司法建議"，"拒不履行判決、裁定。情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依法追究主管人員和直接責(zé)任人員的刑事責(zé)任。"我國(guó)行政機(jī)關(guān)實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，從理論上講，他應(yīng)該對(duì)行政機(jī)關(guān)的全部行為負(fù)責(zé)任。就"刑事責(zé)任"來(lái)說(shuō)，指《刑法》第313條規(guī)定的"拒不執(zhí)行判決、裁定罪"。對(duì)這一條規(guī)定的落實(shí)，重點(diǎn)應(yīng)放在追究行政首長(zhǎng)的責(zé)任上。
就"提出司法建議"來(lái)說(shuō)，是建議其上一級(jí)行政機(jī)關(guān)、人事或監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)抗拒執(zhí)行的行為依權(quán)限進(jìn)行處理。這一規(guī)定過(guò)于原則化。法律既沒(méi)有對(duì)"司法建議"的基本內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，也沒(méi)有說(shuō)明接受"司法建議"的"上一級(jí)"行政機(jī)關(guān)的法律責(zé)任。從法理上講，任何法律規(guī)范都應(yīng)具備三個(gè)要素：假定、處理（或叫指示）、制裁。也有人概括為：條件、行為模式和法律后果。(12)但是，行政訴訟法的這一條規(guī)定，并不具備這些基本要素。因此，它在法理上沒(méi)有法律意義的規(guī)范。這與立法原意顯然是不符的。我們認(rèn)為，雖然行政訴訟法在形式上稱其為"司法建議"，但它的實(shí)質(zhì)卻是一個(gè)羈束性法律規(guī)范，是對(duì)"行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部行政監(jiān)督"的司法監(jiān)督規(guī)范，理應(yīng)對(duì)該行政監(jiān)督的法律后果作出明確的規(guī)定。
① 參見(jiàn)馬駿駒、聶德宗：《當(dāng)前我國(guó)司法制度存在的問(wèn)題與改進(jìn)對(duì)策》，《法學(xué)評(píng)論》1998年第6期。
②德國(guó)的"普通法院"是相對(duì)于"憲法法院"而言。與法國(guó)的普通法院相對(duì)于行政法院而言涵義不同。
③參見(jiàn)胡建淼：《比較行政法---20國(guó)行政法評(píng)述》，法律出版社1998年版，第300～306頁(yè)。
④參見(jiàn)馬駿駒、聶德宗：《當(dāng)前我國(guó)司法制度存在的問(wèn)題與改進(jìn)對(duì)策》，《法學(xué)評(píng)論》1998年第6期。
⑤參見(jiàn)馬駿駒、聶德宗：《當(dāng)前我國(guó)司法制度存在的問(wèn)題與改進(jìn)對(duì)策》，《法學(xué)評(píng)論》1998年第6期。
⑥參見(jiàn)張德森、周佑勇：〈論當(dāng)前我國(guó)實(shí)現(xiàn)司法正義的條件和途徑〉，〈法學(xué)評(píng)論〉1999年第1期。
⑦[德 ]平特納：〈德國(guó)普通行政法〉，朱林譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第259頁(yè)。
⑧王名揚(yáng)：〈法國(guó)行政法〉，中國(guó)政法大學(xué)出版社1989年版，第535頁(yè)。
⑨皮純協(xié)等：〈行政審判的困境與改革思路〉,〈法學(xué)家〉1998年第2期。
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