[ 馬懷德 ]——(2000-9-1) / 已閱33237次
行政訴訟案件執(zhí)行難的現狀及對策
馬懷德 解志勇
兼論建立行政法院的必要性與可行性
行政訴訟的執(zhí)行，是指執(zhí)行組織對已生效的行政案件的法律文書，在義務人逾期拒不履行時，依法采取強制措施，從而使生效法律文書得以實現的活動。行政訴訟執(zhí)行問題是當前法院面對的一個難題，對于原告敗訴時的執(zhí)行問題，有關法律另有規(guī)定，不是本文所要討論的內容。以下提到的執(zhí)行問題，均指被告敗訴時的執(zhí)行。雖然我國《行政訴訟法》第65條明確規(guī)定，在行政機關不履行判決的義務的情況下，人民法院可以對其采取強制執(zhí)行措施，但實際上，法院往往難以采取強制，即使采取強制措施，也很難奏效。原因何在呢？針對這種狀況應采取什么對策呢？這正是本文試圖研究的問題。
一、行政機關敗訴案件執(zhí)行難的成因分析
我們認為，形成行政機關敗訴案件執(zhí)行難的原因是多方面的，有被執(zhí)行行政機關的原因，也有執(zhí)行機關的原因。但主要是司法體制的原因�？偨Y起來，主要有以下四個方面。
第一，被執(zhí)行組織沒有履行能力。全國范圍內各級各類行政機關不下十幾萬個，他們的經濟狀況千差萬別，在一些"老少邊窮"地區(qū)，行政機關的經濟條件比較差。在這些地方，敗訴行政機關拒不執(zhí)行判決的主要原因固然與某些工作人員的法律意識不強有關，更重要的是這些部門"囊中羞澀"，有的行政機關連辦公用的房屋都是借來的。對于這一類執(zhí)行對象，是屬于"履行不能"，對司法公正的負面影響相對有限，似乎情有可原。
第二，行政機關無視法院的權威。目前，我國實行的是黨委領導、人大和上級司法機關監(jiān)督指導、政府管理人財物的司法體制。司法機關實際上為各方面非司法力量所控制。從法院的角度講，由于行政機關掌握財權，縱然敗訴后不執(zhí)行判決，法院也奈何不得。從行政機關的角度講，行政本位思想惡性膨脹，行事肆無忌憚，根本不把法院放在眼里。久而久之，不但助長了行政機關輕視法律判決的不良風氣，也損害了司法機關的權威，尤其讓人們失去了對司法公正和法律、正義信仰，對我國的法治進程構成很大威脅。
第三，法院司法不公正。法院司法不公也是影響法院判決執(zhí)行的一個重要原因。從宏觀上看，司法不公正的原因主要在于：（1）法官來源復雜且素質低。我國現行司法隊伍中非專業(yè)化的傾向是相當嚴重的。（2）司法機關系統(tǒng)內的監(jiān)督機制疲軟，法院自我約束能力差。目前，我國司法系統(tǒng)內的監(jiān)督主要有檢察機關對審判機關的檢察監(jiān)督和上級審判機關對下級審判機關的審級監(jiān)督。就檢察監(jiān)督而言，根據我國憲法和法律的規(guī)定，人民檢察院有權對國家審判機關的審判活動是否合法進行監(jiān)督。但是在實踐中，檢察監(jiān)督的權威性和有效性并沒有真正確立和實現。從我國現行法律規(guī)定的情況看，檢察機關對審判機關的審判行為所進行的監(jiān)督只是一種事后監(jiān)督，在實踐中檢察機關發(fā)現審判機關的審判行為違法時，只能以抗訴的形式要求審判機關糾正。對于法院不執(zhí)行或拖延執(zhí)行行政訴訟判決的行為，檢察機關監(jiān)督的權限和手段就更加受限制，長此以往，必將嚴重損害檢察監(jiān)督的權威性和有效性。
根據憲法和法律的規(guī)定，上級審判機關有權對下級審判機關的審判行為實行審級監(jiān)督。在實踐中，上級審判機關通過審級監(jiān)督的形式對下級審判機關的違法行為確也進行了有效糾正，但是，審級監(jiān)督是審判機關系統(tǒng)內部的監(jiān)督，由于我國實行二審終審制，再加上審判機關的審判行為受地方保護主義的困擾，因此，在有些地方，上級審判機關對下級審判機關進行審級監(jiān)督的著眼點已不再是司法公正，即法制的統(tǒng)一和國家法律的有效實施，而是地方利益是否受到充分的保護。加之對于法院不執(zhí)行或拖延執(zhí)行判決的行為缺乏有效的層級監(jiān)督，因此，通過上級法院督促下級法院及時執(zhí)行判決，也很難奏效。
第四，我國現行司法權力難以有效制約行政權。不可否認，在目前的國家各機關中，行政機關實際上占據著十分重要的位置。行政權力的擴張和膨脹，是世界上所有國家普遍感到棘手的難題。由于各級行政機關掌管著國家最活躍、最全面、最具體的行政執(zhí)法權。與此相反，在我國現行的權力分配體制下，司法機關實際上處于行政機關的從屬地位，無論在級別、取權和執(zhí)法手段上都比行政機關低，與其業(yè)務相關的人、財、物權，都由行政機關來掌管。毫無疑問，這樣做的結果只會導致權力分配和制約上的失衡，具體表現在三個方面。
1.法院自身權威不夠。當前，各種權力主體為局部利益干擾司法的情況比較普遍，其中尤以行政機關為甚。各行政主體受利益驅動的影響，在各自的管轄范圍內或明或暗地干擾司法的現象頻仍發(fā)生，形成了比較普遍的地方保護主義、部門保護主義、行業(yè)保護主義。使司法機關在運用法律手段處理糾紛、調整社會關系時受到來自地方行政主體的壓力。有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現象時常發(fā)生，法律至高無上的權威受到削弱。
2.法院的獨立性不夠。自1980年以來，我國實行"分灶吃飯"的財政體制，各級法院的經費必須由同級政府確定，法院的財政與地方財政融為一體。因此，地方法院更多地傾向于從發(fā)展地方經濟的角度去執(zhí)行法律和行使司法權，而不是著眼于國家法制的統(tǒng)一性和嚴肅性。①除此以外，在人事制度等方面，法院的司法行政職務和人員均由地方各級權力機關選舉、委任、罷免或任免。在實踐中，地方黨委、政府的組織人事部門"實際享有"對相應各級法院主要領導干部的推薦權和指派權。正是這種權力結構上的隸屬和依附關系，使得地方法院無力抗衡地方行政的干預。
3.法官的獨立性不夠。中國的司法獨立原則并未實現，這是造成執(zhí)行行政機關難的重要原因。表現在：（1）在法院中，執(zhí)行庭法官始終是以法院工作人員而不是以法官個人身份出現在執(zhí)行程序中，他們對外代表法院履行職權，但卻要受院方的控制，院方又常常受到行政機關的影響。顯然，哪一個執(zhí)行法官也不愿意冒"砸掉飯碗"的風險，去執(zhí)行行政機關。（2）法院內部運作機制存在的問題，直接導致了執(zhí)行法官不獨立。由于案件層層審批，大量案件的執(zhí)行由庭長、院長或審判委員會決定，案件
執(zhí)行的好壞不能與執(zhí)行法官個人的責任聯(lián)系，即使不能執(zhí)行，也往往找不到負責任者。目前，隨著人們對"執(zhí)行難"不滿的呼聲越來越高，法院執(zhí)行工作的效率和成果越來越成為影響法院形象的障礙，而法院系統(tǒng)內現行的管理方式又加劇了法官責任心不強和執(zhí)行工作的低效率，產生了整個社會對審判機關的"信任危機"。
以上，我們分析了行政機關敗訴案件執(zhí)行難的成因，關鍵是司法體制造成的"執(zhí)行難"。下面我們重點討論解決這一問題的對策。
二、克服現行體制弊端，建立全新的行政審判和執(zhí)行體制
江澤民同志在黨的十五大上指出：要"推進司法改革，從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權，建立冤案、錯案追究制度。加強執(zhí)法和司隊伍建設。"我國審判體制改革，應當在堅持司法主權原則的前提下，找準問題，選準突破口，"攻其一點，兼及其余"，采取得力措施各個擊破。改革的著眼點定位在對行政機關執(zhí)行難的問題上，突破口是建立我國行政法院，即把行政法院的建立作為我國司法制度改革的先遣隊，為司法體制的全面改革探索經驗，最后實現我國司法制度的健全和完善。
（一）行政法院的模式
世界上許多國家都設立了行政法院。如法國行政法院，盡管它屬于行政機關系統(tǒng)，但具有明顯的獨立性。而德國、瑞士、瑞典、比利時、意大利、芬蘭、墨西哥等國的行政法院都屬于司法系統(tǒng)。這些國家的行政法院設置，有許多地方值得我們借鑒。
法國是世界上最早設立行政法院的國家之一。法國的行政審判體制具有十分明顯的特點，與英美國家的"單軌制"不同，它屬于"雙軌制"。即在法院設置上存在各自獨立、互不隸屬的行政法院和普通法院兩大系統(tǒng)，行政法院審理行政案件，普通法院審理普通案件（民事和刑事案件）兩者涇渭分明。在法律適用上，行政法院審理行政案件，優(yōu)先適用特別法，無特別法才適用普通法。最高行政法院內設4個行政廳和1個司法廳。行政廳負責行政立法和立法咨詢工作，司法廳（也叫訴訟廳）負責審理行政案件。它直接隸屬于總理府，院長名義上由總理擔任。它享有初審、上訴審和復核審管轄權。它的主要職能表現在4個方面：（1）為政府提供咨詢：（2）審理行政案件；（3）裁決行政系統(tǒng)內部管轄權事務；（3）指導下級行政法院的工作。法國行政法院組織體系包括最高行政法院、5個上訴行政法院、33個地方行政法院、行政爭議庭和權限爭議法庭。
德國行政法院制度的形成晚于法國。德國的行政法院屬于普通法院②中的5種法院（一般法院、行政法院、勞動法院、財政法院和社會法院）類別之一。但它獨立于一般法院（刑事、民事法院），與法國相同。德國行政法院組織分三級：初等行政法院、高等行政法院和聯(lián)邦行政法院。初等行政法院設在各邦，數目因州的大小而異。初等行政法院共有33個，高等行政法院10個。行政法院的組成是由院長、主審法官和相應數額的普通法官組成。德國行政訴訟在程序上表現為審問式公開審理，并設置公益代表人參加訴訟，聯(lián)邦最高檢察官、州高等檢察官和地方檢察官分別作為聯(lián)邦、州和地方的公益代表人參加行政訴訟。③
比利時也實行法國式的雙軌制行政審判體制，但行政法院屬于司法機關而不是行政機關系統(tǒng)，它沒有普通法院那么完整的體系，行政訴訟一般直接訴至最高行政法院。瑞士聯(lián)邦行政法院除受理一般行政訴訟案件外，還具有一般行政法院所沒有的懲戒公務員的權力。其他一些建立行政法院的大陸法系國家，也都有一些與法國、德國大同小異的規(guī)定。
我國似可制定《行政法院組織法》，建立行政法院。
1.行政法院的性質、任務、組成和任期。建立我國行政法院，在堅持適合我國國情的前提下，應該借鑒外國的先進經驗和好的做法。為此，筆者認為，行政法院在性質上應該是最高人民法院屬下的國家審判機關，原來由人民法院行使的行政審判職能，全部轉由行政法院行使。行政法院通過行使行政和與行政有關的案件的審判權，參與行使國家審判權力，不受除最高人民法院以外的其他國家機關、組織和個人的干涉。行政法院的任務是按照法院程序正確地適用法律，審理和判決行政案件，以及行政機關內部行政行為、制定行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件引發(fā)的爭議案件。相應地，各級人民法院行政庭取消，其他業(yè)務庭的與行政機關有關的案件審判職能取消。各級行政法院只接受上級行政法院的業(yè)務指導，完全獨立于地方各級人民法院和地方各級權力機關。
行政法院的組成可以參照德國行政法院的做法：由院長、主審法官和相應數額的普通法官組成。最高行政法院院長可以由最高人民法院院長兼任，也可由其他人擔任，由全國人民代表大會選舉或罷免。最高行政法院的工作受全國人民代表大會常務委員會和最高人民法院的監(jiān)督。它的副院長、審判員由全國人大常委會根據最高行政法院院長的提請任免。高級行政法院、中級行政法院和基層行政法院的院長、副院長、庭長、副庭長、審判員均由上級行政法院任命。
2.組織系統(tǒng)和審級制度。行政法院的組織系統(tǒng)可以是最高行政法院和地方各級行政法院。地方各級行政法院分為基層行政法院、中級行政法院和高級行政法院。
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