[ 洪碧華 ]——(2010-5-27) / 已閱16661次
三、完善我市土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策思考
土地流轉(zhuǎn)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，必須符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律,按照市場(chǎng)規(guī)律辦事。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不同于一般的商品交易市場(chǎng)，是一種特殊市場(chǎng)，兩者有著重大區(qū)別。所以必須立足實(shí)際，因地制宜，準(zhǔn)確把握農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的總體要求和基本原則，采取積極措施，進(jìn)一步推進(jìn)和完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。
（一）總體要求。健全農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的總體要求：明確流轉(zhuǎn)主體，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，健全流轉(zhuǎn)機(jī)制，優(yōu)化流轉(zhuǎn)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。明確流轉(zhuǎn)主體的核心是依法明確和充分尊重保障承包農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)主體地位。規(guī)范流轉(zhuǎn)行為的重點(diǎn)是要求流轉(zhuǎn)按照依法自愿有償和“三個(gè)不得”等法律政策規(guī)定進(jìn)行。健全流轉(zhuǎn)機(jī)制的重點(diǎn)是推動(dòng)形成有利于流轉(zhuǎn)的流轉(zhuǎn)信息搜集發(fā)布機(jī)制、流轉(zhuǎn)價(jià)格形成機(jī)制、流轉(zhuǎn)利益協(xié)調(diào)保護(hù)機(jī)制和流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處機(jī)制。優(yōu)化流轉(zhuǎn)環(huán)境的重點(diǎn)是營(yíng)造良好的流轉(zhuǎn)政策環(huán)境、完善流轉(zhuǎn)社會(huì)化服務(wù)和不斷改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件等。
（二）基本原則。黨的十七屆三中全會(huì)指出：完善農(nóng)村土地管理制度必須按照“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”的原則進(jìn)行。由于土地流轉(zhuǎn)是資源的優(yōu)化配置的一種形式，既要按照國(guó)家的政策要求，又要遵循資源配置的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，因此，我們認(rèn)為在推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程中，要把握以下基本原則。
第一，產(chǎn)權(quán)明晰，農(nóng)民自愿的原則。中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)，土地是農(nóng)業(yè)中最基本的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民生產(chǎn)與生活賴以存在的基礎(chǔ)。農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)主體，我們對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)效果和效率的評(píng)價(jià)，關(guān)鍵取決于農(nóng)民是否滿意。因此，實(shí)踐中要進(jìn)一步落實(shí)和保護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)益，依法明確流轉(zhuǎn)主體，強(qiáng)化承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化，堅(jiān)持“農(nóng)民自愿”的原則。絕不可以用強(qiáng)制的辦法迫使農(nóng)民離開土地，要防止不顧農(nóng)民意愿，片面追求土地流轉(zhuǎn)速度的傾向。
第二，節(jié)約集約、積極穩(wěn)妥的原則。就是要堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)程相適應(yīng)的原則。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的地方土地流轉(zhuǎn)的比例較高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較弱的地方土地流轉(zhuǎn)的比例較低。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程同時(shí)也是農(nóng)村城市化的過程，是一個(gè)農(nóng)業(yè)比重不斷減少、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重不斷提高的過程。農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)主要受兩個(gè)方面因素制約，一是要有合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度，二是要有農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的就業(yè)空間。在一定意義上說，即使具備了合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制度，但沒有農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的空間，也無法完成土地的流轉(zhuǎn)；即使以強(qiáng)制方式實(shí)現(xiàn)了流轉(zhuǎn)，也會(huì)以農(nóng)民流離失所和社會(huì)動(dòng)蕩為代價(jià)。推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，必須以經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移為前提。所以，要從當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，按照節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的要求建立合理的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度。
第三，堅(jiān)持用途管制、嚴(yán)格管理的原則。土地、空氣和海洋一樣，都屬于國(guó)家不可再生的戰(zhàn)略資源。我國(guó)是世界上人均耕地資源最少的國(guó)家之一，伴隨著工業(yè)化和城市化的進(jìn)程，耕地?cái)?shù)量不可逆轉(zhuǎn)地要發(fā)生減少的趨勢(shì)。如何控制我國(guó)耕地減少的趨勢(shì)，是保證未來我國(guó)糧食安全的一個(gè)重要問題。十七屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益�！痹趯�(shí)踐中對(duì)流轉(zhuǎn)出來的土地如何確保不改變用途，直接關(guān)系到耕地保護(hù)制度的落實(shí)和能否守住十八億畝耕地底線，這是衡量土地流轉(zhuǎn)工作成敗與否的關(guān)鍵。
（三）具體對(duì)策。根據(jù)中央的精神，結(jié)合我市的實(shí)際，我們建議，從以下六個(gè)方面完善和推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)：
1、加強(qiáng)宣傳，提高思想認(rèn)識(shí)。要充分利用報(bào)刊、電視、廣播等各種新聞媒體,通過會(huì)議、宣傳告示、發(fā)放小冊(cè)子和政策問答及咨詢等多種形式，廣泛宣傳《農(nóng)村土地承包法》、《合同法》以及中共中央《關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》等法律與政策，提高群眾思想認(rèn)識(shí)和法制觀念，做到家喻戶曉，使大家知法、懂法、用法。要讓群眾真正了解農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，流轉(zhuǎn)的方式，流轉(zhuǎn)期限及流轉(zhuǎn)費(fèi)用等內(nèi)容，知曉土地流轉(zhuǎn)程序及操作規(guī)程，依法流轉(zhuǎn)、合理流轉(zhuǎn)，確保自身利益不受損害，盡量減少不必要的麻煩。要以政策服務(wù)為中心，營(yíng)造良好流轉(zhuǎn)氛圍，解除群眾思想疑慮，轉(zhuǎn)變觀念，認(rèn)識(shí)土地流轉(zhuǎn)的重要意義。樹立土地流轉(zhuǎn)的典型, 用身邊的事教育身邊的人，使農(nóng)民看到實(shí)實(shí)在在的效果，從而放心流轉(zhuǎn)。要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，組織對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和農(nóng)村有關(guān)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高其政策法律水平、業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力，更加有利于依法處理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題，協(xié)調(diào)解決流轉(zhuǎn)中的矛盾和糾紛。
2、增加投入，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。實(shí)施農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不但可以增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，同時(shí)，也是推進(jìn)農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)前提條件。因此，必須以實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整理項(xiàng)目為重點(diǎn)，加快中低產(chǎn)田改造、大型商品糧基地建設(shè)、重點(diǎn)水庫(kù)建設(shè)、低洼易澇地治理、骨干河道治理、灌區(qū)建設(shè)、植保工程、農(nóng)業(yè)機(jī)械化、農(nóng)村道路等項(xiàng)目建設(shè)，創(chuàng)造條件，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)。
3、構(gòu)建平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)供需對(duì)接。探索建立以村級(jí)組織為主體的縣、鎮(zhèn)、村三級(jí)土地流轉(zhuǎn)綜合服務(wù)平臺(tái)，并形成長(zhǎng)效機(jī)制。縣級(jí)建立土地流轉(zhuǎn)信息庫(kù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，開展土地流轉(zhuǎn)供求登記、信息發(fā)布、土地評(píng)估、政策咨詢等服務(wù)工作。引導(dǎo)村級(jí)成立土地流轉(zhuǎn)合作社，接收農(nóng)戶申請(qǐng)托管的土地，合理利用撂荒地，由合作社進(jìn)行規(guī)模種植或通過縣鄉(xiāng)調(diào)劑和網(wǎng)上招租等形式，把土地流轉(zhuǎn)出去，解決“我想轉(zhuǎn)包，誰要”和“我想承包，誰有”的土地使用供求矛盾問題，使土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入有序的市場(chǎng)化軌道。
4、培育主體，規(guī)范流轉(zhuǎn)服務(wù)。首先，在扶持一批典型合作社和經(jīng)營(yíng)大戶，提高他們?cè)谕恋亓鬓D(zhuǎn)上的積極性和主動(dòng)性的基礎(chǔ)上。其次，加快中介組織培育，建立一批服務(wù)規(guī)范的流轉(zhuǎn)中介組織，支持他們從事與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的信息收集、整理、推介、政策咨詢和信用擔(dān)保，開展土地資產(chǎn)評(píng)估、物資供應(yīng)服務(wù)等。再次，出臺(tái)土地流轉(zhuǎn)中介組織管理辦法，加強(qiáng)監(jiān)管，規(guī)范土地中介服務(wù)，維護(hù)公開、公平、公正的競(jìng)爭(zhēng)秩序，促進(jìn)土地有有序流轉(zhuǎn)。
5、健全機(jī)制，逐步規(guī)范管理。要按照“流轉(zhuǎn)形式多樣化、運(yùn)作方式市場(chǎng)化、實(shí)施程序合法化、流轉(zhuǎn)合同規(guī)范化”的要求，逐步建立健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。一方面，要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。土地流轉(zhuǎn)必須簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同, 以轉(zhuǎn)包、出租、入股形式流轉(zhuǎn)土地的實(shí)行備案制度；以轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)土地的實(shí)行登記制度。土地流轉(zhuǎn)合同文本由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管機(jī)構(gòu)免費(fèi)向農(nóng)民提供。另一方面，要強(qiáng)化管理服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)。健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化縣（市、區(qū)）土地承包仲裁機(jī)構(gòu)職能，妥善解決人員編制、工作經(jīng)費(fèi)等具體問題，使其切實(shí)負(fù)起土地承包、土地流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)查處理以及檔案管理的職能。
6、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，完善農(nóng)村社保體系。加大財(cái)政對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的投入力度，探索建立以農(nóng)村最低生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等為主的農(nóng)村社會(huì)保障體系，重點(diǎn)解決60歲以上和已經(jīng)喪失勞動(dòng)能力人員的社會(huì)保障問題。創(chuàng)造城鄉(xiāng)公平的就業(yè)環(huán)境，加大農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)，解決好進(jìn)城農(nóng)民子女的就學(xué)、就業(yè)等難題，解除他們的后顧之憂。逐步弱化土地的社會(huì)保障功能，讓農(nóng)民放心地流轉(zhuǎn)土地，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。
總之，要進(jìn)一步完善農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)政策，加快經(jīng)營(yíng)機(jī)制創(chuàng)新，探索切合實(shí)際的流轉(zhuǎn)模式，提高集約化水平，增加各級(jí)財(cái)力對(duì)土地流轉(zhuǎn)的投入支持，構(gòu)筑服務(wù)平臺(tái)，注重維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)我市的土地流轉(zhuǎn)，建設(shè)又好又快的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。
（課題指導(dǎo)：王耀泉，課題負(fù)責(zé)人：洪亞勇，課題組成員：福建漳州市委黨校洪碧華、方賜德；漳州市農(nóng)辦黃志堅(jiān)、蔡文盛、陳永貴、陳盧亮）
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