[ 洪碧華 ]——(2010-5-27) / 已閱16659次
加快農村土地承包經營權流轉的法律思考——以福建省漳州市為例
洪碧華 方賜德 黃志堅
解決三農問題，保障農民利益，必須保障農民對土地的權利。土地承包經營權是農民在土地權利上的主要表現形式，如何完善土地承包經營權的流轉制度，是當前深化農村土地制度改革的重要內容，是強化土地承包經營權的物權化、保障農民利益的重要體現。漳州農村土地承包經營權流轉率高達15.82%，是沿海地區(qū)土地流轉率較高的地方，一些村鎮(zhèn)創(chuàng)新了流轉方式，形成可供借鑒的模式。但是隨著流轉的承包農戶增多，流轉形式多樣化，流轉主體的多元化，流轉利益關系的復雜化，土地流轉中暴露出一些有等待解決的問題，迫切需要探索建立符合漳州實際和市場經濟規(guī)律要求的土地承包經營權的流轉制度，以確保土地流轉不改變土地集體所有性質、不改變土地用途、不損害農民土地承包權益。如何依法正確引導農村土地經營權的流轉，優(yōu)化土地資源配置，已成為當前農村工作一項重大課題。為此，我們走訪調查了漳州市一些重點縣(市、區(qū))及村鎮(zhèn)，就土地經營權流轉的情況進行深入調查研究，分析土地流轉中存在的主要問題，探索完善體制的具體對策。首先要界定土地產權。即虛化土地所有權，強化經營權，使土地承包經營權物權化；其次是在產權界定清晰的基礎上，加快培育土地流轉市場；第三是創(chuàng)新土地流轉機制；第四是發(fā)揮政府的的作用，加大農業(yè)設施的投入，規(guī)劃和引導土地流轉的科學化，重點扶持和鼓勵適合當地的流轉形式。
一、農村土地承包經營權流轉的客觀必然性
從國內外的工業(yè)化、城市化和農業(yè)現代化的過程看，農村土地的流轉是現代化進程中的必然趨勢。從我們調研的情況看，漳州農村土地流轉的客觀必然主要體現在：
（一）土地流轉是工業(yè)化和城市化發(fā)展的必然
隨著我國工業(yè)化和城市化進程的加快，第二、三產業(yè)的迅速發(fā)展，為社會創(chuàng)造了大量就業(yè)機會，急需大量勞動力，為農村勞動力轉移到二、三產業(yè)創(chuàng)造了條件。外出打工成為農民增收的重要途徑，據統(tǒng)計顯示，2008年漳州農民人均純6506純元，其中工資性收入2606元，非農收入1031元，兩項合計占農民收入的56%。由于農業(yè)的比較效益低，農村勞動力流向效益高的二、三產業(yè)不斷增加，由此造成農村中大批青壯年勞動力外出打工，留守農村的勞動力是婦女、老人，甚至是兒童，只能維持農業(yè)一般性的生產，從事傳統(tǒng)的種植業(yè)生產，這必然導致農業(yè)經營效益日趨下降，農業(yè)生產的積極性受到打擊，以至一些村鎮(zhèn)出現了“有田無人種”、“門口趴著一只狗，家中剩下老兩口”的現象。這種現象為土地的流轉提供了可能；由于規(guī)�；牧鬓D為農戶帶來更多收入，必然有效地推動流轉。據我們調查顯示：外出打工已成為土地轉讓、轉包、出租的主要原因之一。
（二）土地流轉是現代農業(yè)產業(yè)發(fā)展的必然
所謂現代農業(yè)，實質是以現代科學技術及其應用水平、現代工業(yè)技術及其裝備水平、現代管理技術及其管理水平、現代農產品加工技術及其加工水平、現代農產品流通技術及其營銷水平為基礎、產供銷相結合、貿工農一體化、高效率和高效益相統(tǒng)一的新型農業(yè)，其中機械化和集約化是現代農業(yè)的基本特征。
現代農業(yè)的機械化和集約化是以土地的集中規(guī)模經營為前提的，而小規(guī)模經營對于現代農業(yè)則是一種障礙。建立在小規(guī)模經營基礎上的農業(yè)，其技術進步的速度是非常緩慢，難以適應現代農業(yè)發(fā)展的要求。此外，分散經營的小生產與大市場的矛盾日趨加劇，成為農業(yè)增產農民增收的障礙，要破解這一難題，只有通過提高生產的集約化程度，引導農村中的專業(yè)大戶，培育壯大農民專業(yè)組織，發(fā)展現代農業(yè)，實施產業(yè)化經營，從而實現從傳統(tǒng)農業(yè)向現代農業(yè)轉變。這從客觀上迫切需要推動土地經營權的流轉。
（三）土地流轉是解決“三農” 問題的必然
土地是農民賴以生存的最基本的生活保障來源，也是農村經濟發(fā)展的最基本的條件，是決定“三農”問題的基礎性因素。“三農”問題的關鍵在于促進農民增收，目前農民增收的途徑主要是：一是依靠發(fā)展生產實現規(guī)模經營，提高效益、增加收入；二是依靠農民從事非農生產和就業(yè)，創(chuàng)造兼業(yè)收入和工資性收入；三是通過土地增值帶來的收入。這三種增收的途徑都有賴于土地的流轉，居于目前的狀況，通過土地經營權的流轉，把勞動力從有限的耕地上解放出來從事非農生產，帶來工資性收入，從而增加農民收入。土地流轉不僅帶來農業(yè)生產的規(guī)模效益，也為當地的農業(yè)生產帶來先進的技術和管理，為農村經濟的發(fā)展起到帶頭促進的作用。通過流轉，農民按照市場價格讓出經營權，真實體現土地資源的價格，從而實現土地增值帶來的實際效果，并得到實實在此的效益。這也是一些地方政府采取比較積極的態(tài)度，支持和鼓勵土地流轉的原因。
二、漳州市土地流轉的過程、現狀和模式
（一）漳州市土地流轉的過程
1、自發(fā)流轉階段（1982—1998年）。上世紀八十年代初，漳州農村基層沖破重重阻力，實行家庭承包為主的責任制。至1982年，除漳州城區(qū)的前鋒村實行大隊核算，2萬多個生產隊都實行包干到戶的生產責任制。隨后，又開展穩(wěn)定山林權、劃定自留山、和落實自留灘、責任灘政策。當時，很多群眾不愿流轉、不敢流轉。隨著時間的推移，農村相繼出現了個別的、隱蔽的、暫時性和自發(fā)性的土地流轉，主要存在勞動力缺失的家庭，個別舉家外出的家庭。這期間缺少政策導向和條件，剛開始流轉顯得少量零散。而隨著農產品加工業(yè)的興起和部分農民進城打工，土地流轉慢慢浮出水面。而基層為了解決農業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”難征收的問題，當時出現的“雙田制”也可說是土地流轉的特例。據1997年底的調查，當時的“責任田”達35.74萬畝，占應延包耕地面積248.55的14.4%。這些“責任田”，按勞力、人口承包的占72%，以招標或協議承包的占28%。換名話說，有10萬畝的“責任田”是以招標或協議方式實現了“隱性”流轉。
2、探索引導階段（1998—2003年）。在第一輪承包到期后，我市在1999年底基本完成土地延包工作，1.81萬個村民小組、197.96萬畝耕地完成延包發(fā)證，分別占應發(fā)證數的95.11%和95.51%。這大大增強了農民的土地穩(wěn)定感，土地流轉有了制度性的基礎更加。隨著非農產業(yè)、農業(yè)專業(yè)化和產業(yè)化經營的快速發(fā)展，土地流轉的條件日趨成熟。針對這種情況，為了適應農業(yè)、農村生產力發(fā)展的需要，適時適度發(fā)展農業(yè)規(guī)模經營，在調查研究的基礎上，1999年，原漳州農經委出臺了《農村集體耕地使用權流轉規(guī)則》和《漳州市農村集體耕地使用權轉包合同》（示范格式），積極指導土地流轉，并強調土地流轉要按“依法、自愿、有償”的原則，要經原發(fā)包方同意。2000年，經市委主要領導同意，市委辦以漳委辦[2000]8號轉發(fā)了農經委的《農村集體耕地使用權流轉規(guī)則》，要求通過試點，認真總結經驗，積極穩(wěn)妥地加以引導。截止2000年底，我們就觀察點的后坂、南書、梅西、仙嶺、彭林5個村作了了解，這5個村的耕地使用權流轉面積1115畝，占總面積的16.49%。從時間上看，季節(jié)性的480畝，占流轉面積43%；一年以上的635畝，占流轉面積57%。從流轉方式上看，轉包的554畝, 占50%；公司（企業(yè)）統(tǒng)包的160畝，占14%；公司統(tǒng)一經營、原承包戶原地原種的401畝, 占36%。由于觀察點分別代表平原、沿海、山區(qū)農村，由此也可大略印證全市的流轉情況。
3、機制創(chuàng)新階段（2003年至今）。群眾的法律意識逐漸增強，一些地方開始用協議或合同來規(guī)范流轉關系，維護農民的利益，但總體來講還是公司和大戶居主導，一家一戶的農民仍處弱勢地位，也難以分享到土地增值而實現的超額利潤。《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》、《農民專業(yè)合作社法》等及有關法法規(guī)的出臺，為培育土地流轉主體，規(guī)范農村土地承包經營權流轉行為，維護流轉雙方當事人合法權益，促進農業(yè)和農村經濟發(fā)展，營造良好的法律環(huán)境。一些大的食品加工企業(yè)如東方食品公司等，積極引導農村能人建立相關的專業(yè)合作社，建設示范基地，實現品種、技術、質量、價格等方面的統(tǒng)一，建立更加緊密的協作關系進行流轉的制度創(chuàng)新。一些有實力的農民專業(yè)合作社，也發(fā)揮自己市場優(yōu)勢，通過異地擴張，實現土地的大規(guī)模流轉，如龍海農鑫的經營規(guī)模達到5000多畝。近年來，國家加大對“三農”工作的支持力度，社會化服務迅速興起，非農產業(yè)發(fā)展也較快，土地流轉的外部環(huán)境趨好，條件更加成熟。
(二)漳州市農村土地承包經營權的現狀
目前全市土地流轉面積為35.7萬畝，占農戶承包耕地總面積的15.8%，詳見統(tǒng)計表。
漳州市農村土地流轉情況表
縣（市、區(qū)） 耕地面積
（萬畝） 流轉耕地面積（萬畝） 流轉率（%）
薌城區(qū) 6.46 0．83 12.8
龍文區(qū) 4.07 0．14 2.67
龍海市 25.86 11.46 44.32
漳浦縣 41.44 5．72 13.8
云霄縣 16.03 2.05 12.8
詔安縣 32.4 5.35 16.5
東山縣 5.8 0．61 10.6
南靖縣 33 0．56 1．68
平和縣 31.2 3.80 12．18
華安縣 14.27 2.50 17.5
長泰縣 15．1 2．69 17．8
全市合計 225.63 35．7 15．82
調查中發(fā)現，全市土地流轉呈現出以下幾個特點：一是流轉進展不平衡。沿海地區(qū)二、三產業(yè)比較發(fā)達，農民外出務工、經商較多農村土地流轉快；交通便利，農業(yè)基礎設施較完善的地方農村土地流轉快。如龍海市的農村土地流轉最為活躍，流轉率達到44.32%。二是土地流轉形式多種多樣。有轉包、轉讓、互換、出租、入股等，流轉方式以轉包和出租為主，約占總流轉面積的70%。三是流轉期限有長有短。流轉期限的長短與流轉土地的用途、作物的生產周期有密切關系。用于種植蔬菜的，流轉期限大都較短，一般只有一年，如龍海市東園現代農業(yè)示范園區(qū)；用于種植花卉、水果、茶葉的，流轉期限大都較長，如南靖的花卉用地、平和的水果用地。
（三）漳州市土地流轉的主要模式
1、農戶與農戶流轉型。這種模式以民間的口頭約定為主，流轉的對象一般是本地的種田能手和親人，多依賴于彼此間的信任或是親屬關系，對流轉的費用和期限沒有具體的合同規(guī)定和約束，遇到國家開發(fā)利用土地，青苗補償歸經營者，土地安置費歸承包方。這一類型在龍海比例占到3/4。在薌城區(qū)，這類流轉的面積有4353畝，約占農村土地流轉面積的52.61%。在農戶與農戶流轉型里, 其中的農戶與大戶的流轉值得提倡。種植大戶、營銷大戶對市場敏感，承受風險能力較強，在經營管理上有一套，與小戶之間比較親近，他們是連片規(guī)模經營的主要力量。如詔安縣，20多個種植專業(yè)大戶通過流轉經營土地3000多畝，戶均達到150畝。
2、農戶與公司流轉型。這種模式主要是農產品和食品加工企業(yè)，出于質量和安全的需要，通過與農戶的土地流轉，以此建立生產基地。主要有三種方式：一是農戶與公司直接流轉。如東山縣的丹東農業(yè)開發(fā)有限公司，以每畝年租金250-305元不等的價格，在澳角村和陳城村租用400多畝土地發(fā)展大蔥、蘿卜等訂單蔬菜的種植。公司投資了200多萬元對土地進行統(tǒng)一平整，建設節(jié)水排灌設施，改善了耕作條件，提高了土地經濟效益。同時，也吸納了周邊地區(qū)的農民近100人到此打工。二是農戶通過大戶（或經紀方）與公司的間接流轉。如上海亞太國際蔬菜有限公司通過龍海東園鎮(zhèn)農業(yè)科所向該鎮(zhèn)港邊、東寶村的770戶農民承包1200多畝土地種植結球生菜，生產出的低農殘無公害蔬菜符合出口標準，銷路很好。在龍海市，龍頭企業(yè)的紫山集團、綠寶集團、同發(fā)食品、東海冷凍食品、振發(fā)食品、亞細亞食品、格林食品、綠興果蔬等企業(yè)通過流通大戶直接建立農業(yè)生產基地。三是農戶與臺商企業(yè)的流轉。臺資農業(yè)企業(yè)通過租賃農戶的承包地，發(fā)展水果、茶葉、花卉等高優(yōu)和休閑農業(yè)。臺灣天仁集團總裁、世界茶王李瑞河先生的天福集團在漳浦縣盤陀鎮(zhèn)流轉土地300多畝建設茶葉種植示范基地，又在赤土鄉(xiāng)建設了占地數百畝的觀光茶園，開展集中連片生產和規(guī)�；洜I，有效地帶動了周邊地區(qū)茶產業(yè)的發(fā)展。臺商黃文廣先生投資500萬美元建設的南靖南坑咖啡種植觀光園，向農戶流轉400余畝的土地，引進在臺灣已馴化種植生產成熟的咖啡品種，同時配套建設咖啡觀光休閑中心、咖啡加工廠等項目。
3、農戶與合作組織流轉型。農戶與合作組織流轉型，主要有以下兩種方式：一是農戶與合作社。龍海市農鑫果蔬專業(yè)合作社實行產、供、銷一條龍的模式，目前擁有股東社員156戶，帶動農民1100多戶。該合作社相繼在龍海、漳浦、詔安甚至遠到海南流轉承包土地6000多畝，種植馬鈴薯、土豆。該合作社創(chuàng)辦人黃小明還被農業(yè)部授“全國糧食生產大戶十大標兵”光榮稱號。詔安縣“太生蔬菜專業(yè)合作社”陸續(xù)向周邊農戶承租土地，不斷擴大種植規(guī)范，現種植面積已達1000畝。如東廈鎮(zhèn)村民方武輝，組織69個農戶，每個農戶以10畝土地入股，建立興農農業(yè)專業(yè)合作社，規(guī)模經營土地近700畝，實行企業(yè)化管理，大大提高經營效益。二是農戶與協會。如長泰縣巖溪鎮(zhèn)珪后村通過創(chuàng)辦蔬菜協會，幫助種植戶與農戶間的土地流轉，全村從2001年流轉面積200多畝發(fā)展到目前900多畝。
4、農戶與農貿市場流轉型。如龍文區(qū)龍門蔬菜批發(fā)市場，其蔬菜年銷售量56萬噸，銷售額3.4億元，市場輻射全國10多個省市，為了保障蔬菜的季節(jié)性需要，它急需建立自已的生產供貨基地。而汐浦村有一塊土地約360畝，瀕臨九龍江北溪，地勢低洼，常年內澇，使用權零星分散在150多戶農戶手中。村民只能種植甘蔗，產量產值都不盡人意。要改變這塊土地的現狀，必須對土地進行整合、平整，完善農田基礎設施。據初步測算，需要投入100多萬元。分散的農戶根本就無力完成如此繁雜的工作量。這塊土地就象雞肋一樣一直困擾著汐浦村民。在這種情況下，龍門蔬菜批發(fā)市場的經營戶經與汐浦村村委會協商，最終龍門蔬菜批發(fā)市場以每畝年租500元的價格租用汐浦村該地塊360畝，租期30年涉及150多戶農戶，同時投入100多萬元對該片土地進行平整，完善機耕道、排灌等農田基礎設施，進行蔬菜規(guī)模化種植。
（四）我市農村土地流轉存在的主要問題
1．農民對土地流轉顧慮較多，影響土地流轉。農村土地流轉組織形式還是以自發(fā)流轉為主。流轉緩慢，既有轉出方面的原因，又有轉入方面的原因。轉出戶積極性不高，擔心土地流轉后喪失土地經營權，缺少就業(yè)門路。認為務工經商雖然收入高，但有風險，明知種田效益低，但覺得飯碗有保障。有的雖然外出務工但仍不放棄土地，擔心失業(yè)后沒地，生活沒著落。盡管外出打工，寧愿土地荒蕪也不愿轉包出去。加上農民的戀土深情、小農經濟等意識較嚴重，還有極少數的農民甚至還存在金不調銀不換的思想，寧愿粗放經營，也不愿將土地流轉出去。近年來，國家不僅取消了農業(yè)稅，而且還實行了惠農政策，有些農戶認為種田不但不交農業(yè)稅，還可以獲得一定數量的農業(yè)補貼，覺得棄之可惜。轉入者需要連片規(guī)模經營，而人多地少，涉及農戶多，工作量大，協調難度大。
2．農業(yè)產業(yè)風險大，開發(fā)業(yè)主難引進。由于農業(yè)是受自然和市場雙重影響的弱勢產業(yè)，收入低風險大，業(yè)主對投資農業(yè)開發(fā)極為慎重，真正有實力的民營企業(yè)或業(yè)主參與土地流轉、規(guī)模經營農業(yè)的比較少。有些地方缺少農業(yè)經營大戶，難以推進適度規(guī)模經營，影響了土地流轉。有些地方因為沒有農業(yè)企業(yè)，缺乏租入土地和吸納農村富裕勞動力的能力，因此有些農戶雖然想把承包田轉出，但找不到合適對象。
農業(yè)基礎設施較薄弱，土地零星分散，把這些土地從分散的農戶手中集中成片后由業(yè)主開發(fā)，沒有較高的利益吸引或新的政策規(guī)定，一些業(yè)主不愿承擔昂貴的土地開發(fā)費用，導致土地集中開發(fā)較難，影響了土地流轉和規(guī)模經營。
3．流轉機制不完善，服務管理難跟上。不能建立起較為完善的土地流轉市場，在農用地流轉價格上還沒有形成能反映市場規(guī)律的基本價格，區(qū)域、宗地之間差價懸殊，違反市場經濟規(guī)律制約了流轉，絕大多數土地流轉價格低于常規(guī)種植畝收益這一標準�；鶎又匾暢潭炔粔颍⻊展芾黼y跟上。有些鄉(xiāng)村缺乏對農村土地承包經營權流轉的服務和管理，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革后，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本沒有專人負責農村承包合同管理工作，對農村土地承包經營權流轉放任自流，流轉行為無人監(jiān)管，無人受理，從而留下許多弊病和隱患，有的已成為農村不穩(wěn)定的因素。
4．操作不規(guī)范，出現糾紛難解決。這種情況主要表現在：一是大多數農戶之間的土地流轉，只有口頭約定，沒有書面合同。二是土地流轉有的不按規(guī)范簽訂合同，合同內容不完整，條款、標的不明確，在某些方面不具有法律效力，甚至與現行法規(guī)相沖突，如租用土地的時間超過了二輪承包期規(guī)定的時間等。有的曲線炒作地皮，實行耕地“農轉非”。三是有的合同未經管理機構審查、簽證或公證機關公證，當事人雙方出現糾紛難以解決。
5．農村社會保障跟不上，影響流轉。由于農村的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助等社會保障體系不健全，農民除外出務工取得一部分收入外，主要還是依靠土地收入解決口糧、看病、上學等問題，特別是年齡較大的農民，對土地的依賴程度更高，對于流轉土地存在后顧之憂。
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