國土資源部

中華人民共和國國土資源部部令第72號



《土地利用總體規(guī)劃管理辦法》已經2017年5月2日國土資源部第1次部務會議審議通過，現(xiàn)予公布，自公布之日起施行。

部長 姜大明

2017年5月8日



土地利用總體規(guī)劃管理辦法
（2017年5月2日國土資源部第1次部務會議通過）

第一章 總 則

第一條 為落實創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，加強和規(guī)范土地利用總體規(guī)劃管理，嚴格保護耕地，促進節(jié)約集約用地，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》，制定本辦法。
第二條 土地利用總體規(guī)劃是國家空間規(guī)劃體系的重要組成部分，是實施土地用途管制，保護土地資源，統(tǒng)籌各項土地利用活動的重要依據(jù)。
城鄉(xiāng)建設、區(qū)域發(fā)展、基礎設施建設、產業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、礦產資源勘查開發(fā)等各類與土地利用相關的規(guī)劃，應當與土地利用總體規(guī)劃相銜接。
第三條 土地利用總體規(guī)劃的編制、審查、實施、修改和監(jiān)督檢查，適用本辦法。
第四條 在土地利用總體規(guī)劃管理及其相關科學研究等方面取得顯著成績的單位和個人，由國土資源主管部門給予表彰和獎勵。


第二章 規(guī)劃編制

第五條 土地利用總體規(guī)劃分為國家、省、市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級。
村土地利用規(guī)劃是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的重要組成部分。
第六條 土地利用總體規(guī)劃依法由各級人民政府組織編制，國土資源主管部門具體承辦。國土資源主管部門會同有關部門編制本級土地利用總體規(guī)劃，審查下級土地利用總體規(guī)劃。
編制土地利用總體規(guī)劃，應當堅持政府組織、專家領銜、部門協(xié)作、公眾參與的工作原則。
第七條 土地利用總體規(guī)劃編制前，國土資源主管部門應當對現(xiàn)行規(guī)劃的實施情況進行評估，開展基礎調查、土地調查成果資料收集、重大問題研究等前期工作。
第八條 國土資源主管部門應當依據(jù)土地利用現(xiàn)狀，按照國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃等要求，以主體功能區(qū)規(guī)劃、國土規(guī)劃、國家發(fā)展戰(zhàn)略為基礎，組織編制土地利用總體規(guī)劃大綱。
土地利用總體規(guī)劃大綱包括：
（一）規(guī)劃背景；
（二）土地利用現(xiàn)狀與評價；
（三）指導思想和原則；
（四）土地利用戰(zhàn)略定位和目標；
（五）土地利用規(guī)模、結構與總體布局；
（六）規(guī)劃實施措施。
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃大綱是否編制，由設區(qū)的市、自治州國土資源主管部門根據(jù)實際情況決定。
第九條 縣級以上地方國土資源主管部門依據(jù)經審核通過的土地利用總體規(guī)劃大綱，編制土地利用總體規(guī)劃。
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以與所在地的縣級土地利用總體規(guī)劃同步編制。
第十條 在土地利用總體規(guī)劃編制過程中，對涉及土地資源保護與可持續(xù)發(fā)展、土地節(jié)約集約利用、土地利用結構布局優(yōu)化、土地生態(tài)環(huán)境保護與建設等重大問題，國土資源主管部門應當組織相關方面的專家進行專題研究和論證。
第十一條 國土資源主管部門應當在本級人民政府的領導下，建立土地利用總體規(guī)劃編制部門協(xié)調機制，聽取各有關部門的意見。
第十二條 對土地利用總體規(guī)劃編制中的重大問題，國土資源主管部門可以根據(jù)實際情況采取多種方式向社會公眾征詢解決方案。
對直接涉及公民、法人和其他組織合法權益的規(guī)劃內容，應當采取公告、聽證或者其他方式，充分聽取公眾的意見。
采取公告方式聽取意見的，公告的時間不得少于三十日。采取聽證方式聽取意見的，按照《國土資源聽證規(guī)定》的程序進行。
征詢、聽取和采納公眾意見情況應當作為規(guī)劃報送審查材料一并上報。
第十三條 國土資源主管部門應當組織相關方面專家對土地利用總體規(guī)劃進行論證，論證情況應當作為規(guī)劃報送審查材料一并上報。
第十四條 土地利用總體規(guī)劃編制應當運用先進的科學技術手段，加強規(guī)劃管理信息化建設，提高土地利用總體規(guī)劃的編制水平。
土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設工作應當與土地利用總體規(guī)劃編制工作同步完成，同步審查確認。

第三章 規(guī)劃內容

第十五條 土地利用總體規(guī)劃應當包括下列內容：
（一）現(xiàn)行規(guī)劃實施情況評估；
（二）規(guī)劃背景；
（三）土地利用現(xiàn)狀與評價；
（四）土地供需形勢分析；
（五）土地利用戰(zhàn)略；
（六）規(guī)劃主要目標，包括耕地保有量、基本農田保護面積、建設用地規(guī)模和土地整治安排等；
（七）土地利用結構、布局、時序安排和節(jié)約集約用地的優(yōu)化方案；
（八）土地利用的差別化政策；
（九）規(guī)劃實施的責任與保障措施；
（十）規(guī)劃圖件和圖則；
（十一）規(guī)劃說明以及與相關規(guī)劃協(xié)調銜接情況。
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以根據(jù)實際情況，適當簡化前款規(guī)定的內容。
第十六條 省級土地利用總體規(guī)劃，應當重點突出下列內容：
（一）國家級土地利用任務的落實情況；
（二）重大土地利用問題的解決方案；
（三）各區(qū)域土地利用的主要方向；
（四）對市級土地利用的調控；
（五）土地利用重大專項安排；
（六）規(guī)劃實施的機制創(chuàng)新。
其中直轄市的土地利用總體規(guī)劃，綜合前款規(guī)定和本辦法第十七條規(guī)定的內容編制。
第十七條 市級土地利用總體規(guī)劃，應當重點突出下列內容：
（一）省級土地利用任務的落實；
（二）土地利用規(guī)模、結構、布局和時序安排；
（三）土地利用功能分區(qū)及其分區(qū)管制規(guī)則；
（四）中心城區(qū)土地利用控制；
（五）對縣級土地利用的調控；
（六）基本農田集中劃定區(qū)域；
（七）重點工程安排；
（八）規(guī)劃實施的責任落實。
前款第四項規(guī)定的中心城區(qū)，包括城市主城區(qū)及其相關聯(lián)的功能組團，其土地利用控制的重點是按照土地用途管制的要求，確定規(guī)劃期內新增建設用地的規(guī)模與布局安排，劃定中心城區(qū)建設用地的擴展邊界。
第十八條 縣級土地利用總體規(guī)劃，應當重點突出下列內容：
（一）市級土地利用任務的落實；
（二）土地利用規(guī)模、結構、布局和時序安排；
（三）土地用途管制分區(qū)及其管制規(guī)則；
（四）中心城區(qū)土地利用控制；
（五）對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用的調控；
（六）基本農田保護區(qū)的劃定；
（七）城鎮(zhèn)村用地擴展邊界的劃定；
（八）土地整治的規(guī)模、范圍和重點區(qū)域的確定。
第十九條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，應當重點突出下列內容：
（一）耕地、基本農田地塊的落實；
（二）縣級規(guī)劃中土地用途分區(qū)、布局與邊界的落實；
（三）地塊土地用途的確定；
（四）鎮(zhèn)和農村居民點用地擴展邊界的劃定；
（五）土地整治項目的安排。
第二十條 村土地利用規(guī)劃，應當重點突出下列內容：
（一）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）規(guī)劃中土地用途分區(qū)、布局與邊界的落實；
（二）農村集體建設用地的安排，農村宅基地、公益性設施用地等的范圍；
（三）不同用途土地的使用規(guī)則。
第二十一條 編制土地利用總體規(guī)劃，應當綜合考慮資源環(huán)境承載能力，統(tǒng)籌利用地上地下空間資源，按照下列布局次序、原則和要求，科學合理安排各類用地空間布局：
（一）優(yōu)先布局國土安全和生態(tài)屏障用地；
（二）協(xié)調安排耕地、基本農田和基礎設施用地；
（三）優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地結構和布局；
（四）維護和擴大城鄉(xiāng)綠色空間；
（五）穩(wěn)定自然和人文景觀用地；
（六）發(fā)揮農地多重功能，拓展生態(tài)空間；
（七）防范污染區(qū)域環(huán)境風險，因地制宜整治利用；
（八）盡量避免地質災害易發(fā)區(qū)和壓覆國家重要礦產資源。
第二十二條 編制市級、縣級、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，國土資源主管部門應當會同環(huán)境保護、住房城鄉(xiāng)建設等部門，充分考慮生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，因地制宜劃定下列城鄉(xiāng)建設用地管制邊界和管制區(qū)域：
（一）城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模邊界；
（二）城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界；
（三）城鄉(xiāng)建設用地禁建邊界；
（四）允許建設區(qū)；
（五）有條件建設區(qū)；
（六）限制建設區(qū)；
（七）禁止建設區(qū)。
第二十三條 土地利用總體規(guī)劃圖件是土地利用總體規(guī)劃的重要組成部分，與土地利用總體規(guī)劃文本具有同等法律效力。
土地利用總體規(guī)劃圖件包括：
（一）土地利用總體規(guī)劃圖；
（二）土地利用總體規(guī)劃附圖。
前款第二項規(guī)定的土地利用總體規(guī)劃附圖，包括規(guī)劃現(xiàn)狀圖、專題規(guī)劃圖和其他圖件等。

第四章 審查和報批

第二十四條 省、市、縣級土地利用總體規(guī)劃大綱經本級人民政府同意后，逐級上報規(guī)劃審批機關同級的國土資源主管部門審核。
土地利用總體規(guī)劃大綱未通過審核的，有關國土資源主管部門應當根據(jù)審核意見修改土地利用總體規(guī)劃大綱，按照規(guī)定程序重新上報審核。
第二十五條 土地利用總體規(guī)劃大綱是土地利用總體規(guī)劃編制的重要依據(jù)，有關國土資源主管部門應當依據(jù)審核通過的土地利用總體規(guī)劃大綱編制土地利用總體規(guī)劃。
第二十六條 土地利用總體規(guī)劃按照下級規(guī)劃服從上級規(guī)劃的原則，依法自上而下審查報批。
跨行政區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃由共同的上級人民政府國土資源主管部門會同發(fā)展改革等有關部門編制，依照法定權限報批。
第二十七條 土地利用總體規(guī)劃審查報批，應當提交下列材料：
（一）規(guī)劃文本及說明；
（二）規(guī)劃圖件；
（三）專題研究報告；
（四）規(guī)劃數(shù)據(jù)庫；
（五）征求意見及論證情況、土地利用總體規(guī)劃大綱審核意見及修改落實情況等其他材料。
第二十八條 有關國土資源主管部門應當自收到人民政府轉來的下級土地利用總體規(guī)劃之日起五個工作日內，送其他有關部門和單位征求意見；自收到其他有關部門和單位的意見之日起三十日內，完成規(guī)劃審查工作。
對土地利用總體規(guī)劃有較大分歧時，有關國土資源主管部門應當組織其他有關部門和單位進行協(xié)調。因特殊情況，確需延長規(guī)劃審查期限的，經本部門主要負責人批準，可以延長三十日。
第二十九條 土地利用總體規(guī)劃的審查依據(jù)包括：
（一）現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章及相關規(guī)范；
（二）國家有關土地利用和管理的方針、政策；
（三）上級土地利用總體規(guī)劃；
（四）土地利用相關規(guī)劃；
（五）其他可以依據(jù)的基礎調查資料等。
第三十條 土地利用總體規(guī)劃的審查內容包括：
（一）現(xiàn)行規(guī)劃實施評價；
（二）土地利用現(xiàn)狀與評價；
（三）規(guī)劃目標；
（四）土地利用規(guī)模、結構、布局和時序；
（五）土地利用主要指標分解情況；
（六）規(guī)劃銜接協(xié)調論證情況和公眾參與情況；
（七）規(guī)劃實施保障措施；
（八）規(guī)劃圖件、數(shù)據(jù)庫成果。
第三十一條 土地利用總體規(guī)劃經依法批準后，規(guī)劃編制機關應當自規(guī)劃批準之日起二十個工作日內，在本級人民政府或者國土資源主管部門門戶網(wǎng)站向社會公布，接受公眾查詢和監(jiān)督。其中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃應當在本行政區(qū)域各村民委員會村務公開欄或者其他公共場所公布。但法律、行政法規(guī)規(guī)定不得公開的內容除外。

第五章 規(guī)劃實施

第三十二條 土地利用總體規(guī)劃是實施土地用途管制的重要依據(jù)。任何土地利用活動，必須符合土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途，不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的用地規(guī)模和總體布局安排。
國土資源主管部門開展建設用地預審、編制土地利用計劃、開展建設用地審查報批、劃定基本農田等工作，應當以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，確保規(guī)劃目標的落實。
第三十三條 土地利用總體規(guī)劃劃定的城鄉(xiāng)建設用地管制邊界和管制區(qū)域，必須嚴格執(zhí)行，未經依法批準，不得擅自突破。
需要使用土地的城、鎮(zhèn)、村和工礦建設項目，應當在允許建設區(qū)內安排建設用地。
嚴禁在限制建設區(qū)和禁止建設區(qū)內安排城鎮(zhèn)建設項目。交通、能源、水利、軍事、國家安全、礦山和其他因生態(tài)環(huán)境保護要求確需在限制建設區(qū)和禁止建設區(qū)內單獨選址的建設項目，必須經依法批準。
第三十四條 為實施土地利用總體規(guī)劃，國土資源主管部門可以會同發(fā)展改革等有關部門，按照國家有關規(guī)定編制和實施土地整治規(guī)劃等專項規(guī)劃，規(guī)范有序推進高標準農田建設、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用和城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)等各項土地整治活動。
軍隊土地主管部門可以依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，編制和實施軍用土地資源利用和管理的專項規(guī)劃。
第三十五條 依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃實施土地整治項目，應當優(yōu)先在土地利用總體規(guī)劃確定的重點區(qū)域、重大工程和基本農田保護區(qū)內安排，確保規(guī)劃項目有效實施。
第三十六條 土地利用總體規(guī)劃經批準實施后，縣級以上國土資源主管部門應當定期組織對規(guī)劃實施情況進行全面評估，分析規(guī)劃實施取得的成效、存在的問題及原因，提出促進規(guī)劃有效實施的建議和措施。
國家、省、市和縣級土地利用總體規(guī)劃可以每年開展一次評估。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以根據(jù)需要適時開展評估。
第三十七條 土地利用總體規(guī)劃實施評估應當包括下列內容：
（一）耕地和基本農田保護落實情況；
（二）節(jié)約集約用地落實情況；
（三）建設用地規(guī)模、結構及空間布局實施情況；
（四）生態(tài)用地保護落實情況；
（五）土地利用重大工程與重點建設項目實施情況；
（六）規(guī)劃實施措施執(zhí)行情況；
（七）規(guī)劃背景重大變化情況；
（八）評估結論。
第三十八條 城、鎮(zhèn)、村和工礦建設發(fā)展空間應當限定在土地利用總體規(guī)劃確定的允許建設區(qū)內。
市、縣在不改變允許建設區(qū)規(guī)模、不突破城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界和有條件建設區(qū)的前提下，可以制定城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模邊界調整方案，經土地利用總體規(guī)劃審批機關同級的國土資源主管部門同意后，調整允許建設區(qū)和有條件建設區(qū)的空間布局。
城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界不得調整。確需調整的，依照本辦法規(guī)定報規(guī)劃原審批機關批準。

第六章 規(guī)劃修改

第三十九條 有下列情形之一，確需修改土地利用總體規(guī)劃的，規(guī)劃編制機關可以依法組織修改規(guī)劃，報原規(guī)劃審批機關批準：
（一）國家或者省級重大戰(zhàn)略實施、重大政策調整、經濟社會發(fā)展條件發(fā)生重大變化；
（二）經國務院或者省級人民政府及其投資主管部門批準的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目；
（三）重大自然災害搶險避災、災后恢復重建；
（四）行政區(qū)劃調整；
（五）重要民生項目建設；
（六）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。
經規(guī)劃實施評估，確需修改土地利用總體規(guī)劃的，依照前款規(guī)定執(zhí)行。
規(guī)劃修改報批程序依照本辦法規(guī)定的規(guī)劃編制報批程序執(zhí)行。
第四十條 申請修改土地利用總體規(guī)劃，應當報送下列材料：
（一）規(guī)劃修改方案主要內容，包括規(guī)劃修改的原因、依據(jù)、主要內容、方案評價和措施建議；
（二）規(guī)劃修改方案主要表格，包括土地利用結構調整情況表、規(guī)劃指標調整情況表、建設用地空間管制分區(qū)變化情況表；
（三）規(guī)劃修改方案主要圖件，包括土地利用總體規(guī)劃修改圖、土地利用總體規(guī)劃修改前后對比圖、土地利用分區(qū)調整圖、建設用地空間管制分區(qū)調整圖；
（四）規(guī)劃修改方案數(shù)據(jù)庫成果；
（五）規(guī)劃修改征求意見情況、修改說明等其他材料。屬于評估后修改的，還需要同時報送規(guī)劃實施評估報告。
第四十一條 土地利用總體規(guī)劃修改，應當重點審查下列內容：
（一）是否必要；
（二）是否符合法律、法規(guī)和本辦法規(guī)定的適用范圍；
（三）是否符合國家戰(zhàn)略和土地利用管理政策，是否符合保護耕地、節(jié)約集約用地和改善生態(tài)環(huán)境的要求；
（四）主要指標安排是否合理、可行，與上級規(guī)劃是否銜接，涉及增加規(guī)劃指標的，增加的途徑是否落實；
（五）是否與相關規(guī)劃相協(xié)調；
（六）實施措施是否落實了土地用途管制的要求。

第七章 監(jiān)督檢查

第四十二條 國土資源主管部門應當結合土地利用年度變更調查，加強對土地利用總體規(guī)劃編制和實施情況的監(jiān)督，健全完善隨機抽查機制，及時發(fā)現(xiàn)、制止和糾正違反土地利用總體規(guī)劃的行為。
第四十三條 派駐地方的國家土地督察機構按照國務院規(guī)定，對土地利用總體規(guī)劃的編制和實施情況進行監(jiān)督檢查。
第四十四條 國土資源主管部門應當加強信息化建設，充分應用衛(wèi)星遙感、信息化等技術手段，開展土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設、更新及規(guī)劃應用管理系統(tǒng)建設，建立健全土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫動態(tài)更新機制，納入國土資源綜合信息監(jiān)管平臺統(tǒng)一管理。
縣級以上地方國土資源主管部門應當執(zhí)行國土資源部制定的全國統(tǒng)一的土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設、更新的標準規(guī)范及數(shù)據(jù)質量檢查規(guī)則，實現(xiàn)規(guī)劃信息的集成管理和互通共享。

第八章 罰 則

第四十五條 國土資源主管部門及其工作人員違反本辦法規(guī)定，有下列情形之一的，依法給予處分：
（一）違反本辦法第三十二條規(guī)定，擅自突破土地利用總體規(guī)劃確定的用地規(guī)模和總體布局安排的；
（二）違反本辦法第三十三條規(guī)定，未經批準擅自突破土地利用總體規(guī)劃劃定的城鄉(xiāng)建設用地管制邊界和管制區(qū)域，在限制建設區(qū)和禁止建設區(qū)內安排城鎮(zhèn)建設項目用地的；
（三）違反本辦法第三十八條規(guī)定，未經批準擅自調整城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界的；
（四）違反本辦法第三十九條規(guī)定，未經批準擅自修改土地利用總體規(guī)劃的。

第九章 附 則

第四十六條 本辦法自公布之日起施行。2009年2月4日國土資源部發(fā)布的《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》同時廢止。