民政部

民政部關(guān)于全面推進民政法治建設的意見

民發(fā)〔2014〕263號

各省、自治區(qū)、直轄市民政廳（局），各計劃單列市民政局，新疆生產(chǎn)建設兵團民政局：

　　黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對全面推進依法治國進行了總體部署，鮮明提出建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家的總目標，為全面推進民政法治建設提供了基本遵循和行動指南。為深入貫徹黨的十八屆四中全會精神，更好發(fā)揮法治在推動民政事業(yè)發(fā)展中的引領(lǐng)和規(guī)范作用，現(xiàn)提出以下意見：

　　一、全面推進民政法治建設的重要性緊迫性和總體要求

　�。ㄒ唬┤�面推進民政法治建設的重要性緊迫性。構(gòu)建完備的民政法律制度體系，深入推進民政依法行政，嚴格規(guī)范民政部門權(quán)力運行，依法保障民政對象合法權(quán)益，全面提高民政工作法治化水平，是民政事業(yè)從理念到方式的重大轉(zhuǎn)變，具有重要意義。2010年，《民政部關(guān)于進一步加強民政法制建設的意見》下發(fā)以來，在黨中央、國務院的正確領(lǐng)導下，經(jīng)過各方不懈努力，民政立法創(chuàng)制工作取得重要進展。以法律為核心、以行政法規(guī)和地方性法規(guī)為主干、以部門規(guī)章和地方政府規(guī)章為基礎(chǔ)、以一大批規(guī)范性文件為補充的民政法律制度體系已經(jīng)形成，民政工作總體實現(xiàn)了有法可依、有章可循。同時，民政法治實施體系和法治監(jiān)督體系加快完善。各級民政部門依法全面履行民政職能，嚴格按照法定權(quán)限和程序辦事，深入開展法治宣傳教育，切實保障了民政法律制度有效實施，不斷推動民政事業(yè)健康發(fā)展。但必須看到，同全面推進依法治國要求相比、同廣大人民群眾期待相比，民政法治建設還存在許多不適應、不符合的問題，主要表現(xiàn)為：有些民政重點領(lǐng)域和重大制度，法律法規(guī)上有缺項。有些法律制度沒有根據(jù)客觀形勢的變化及時修改，不同位階的民政法律制度之間銜接配套不夠緊密；一些地方存在象征性執(zhí)法、選擇性執(zhí)法問題，一些機關(guān)工作人員存在不作為、亂作為現(xiàn)象，一些領(lǐng)導干部依法辦事觀念不強、能力不足；基層民政部門法制力量薄弱、法制機構(gòu)不夠健全等問題突出。這些問題，影響民政職能發(fā)揮，損害政府公信力。解決這些突出問題，要求全面深化民政事業(yè)改革，全面推進民政法治建設。各級民政部門及其領(lǐng)導干部要深刻認識全面推進民政法治建設的重要性和緊迫性，切實增強責任感和使命感，以高度負責的精神和務實有效的舉措，把民政法治建設作為一項長期性、基礎(chǔ)性、全局性工作抓緊抓好，依靠加強法治建設開創(chuàng)民政工作新局面。

　�。ǘ�）全面推進民政法治建設的總體要求。當前和今后一個時期，要貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神和習近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞全面推進依法治國的總目標，立足服務民政事業(yè)發(fā)展全局，堅持深化改革和法治建設共同推進，堅持立法、執(zhí)法、守法、普法一體建設，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，以問題為導向，以體制機制創(chuàng)新為突破口，以構(gòu)建完備的民政法律制度體系、推動民政法律制度嚴格實施、確保民政權(quán)力規(guī)范高效運行、提高民政部門依法行政能力為著力點，全面推進民政法治建設，為加快法治政府建設、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)揮更大的作用。

　　二、構(gòu)建完備的民政法律制度體系

　�。ㄈ�）突出立法重點。要按照更好發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用的要求，加快保障和改善民生、推進社會治理體制創(chuàng)新法律制度建設。重點完善社會福利、慈善事業(yè)、社會救助、社會組織、減災救災、社會工作、志愿服務、優(yōu)撫安置、殯葬管理、婚姻收養(yǎng)登記、行政區(qū)劃、基層民主政治建設、老齡事業(yè)等方面的法律法規(guī)。民政法律制度的立改廢釋要主動與深化民政改革相銜接，將群眾期待、實踐急需、條件成熟的立法項目列入國家和地方的立法規(guī)劃和年度計劃，更加注重部門規(guī)章特別是部門聯(lián)合規(guī)章的制定，及時修改或者廢止不適應民政事業(yè)發(fā)展的法律制度，特別是一些冠名“暫行”的部門規(guī)章和制定年代較早、已經(jīng)明顯不適應當前工作實際的規(guī)范性文件，積極做好法律制度的解釋工作，促進民政法律制度優(yōu)化升級。

　　（四）加快立法步伐。要主動適應人民群眾的期盼和民政事業(yè)發(fā)展的要求，加快推進民政立法進程。對已經(jīng)列入國家和地方立法規(guī)劃和年度計劃的立法項目，要加大協(xié)調(diào)溝通力度，協(xié)助立法機關(guān)按時完成任務。對有法律、行政法規(guī)或國家層面政策依據(jù)的，有立法權(quán)的地方，民政部門要協(xié)調(diào)制定實施性的地方性法規(guī)和政府規(guī)章；沒有立法權(quán)的地方，民政部門要提請同級黨委、政府制定規(guī)范性文件。對立法條件尚不成熟、實際工作又亟需規(guī)范的，各級民政部門要爭取以黨委、政府名義或者部門聯(lián)合發(fā)文等方式制定規(guī)范性文件。要加強對地方民政立法工作的指導，發(fā)揮部�。ㄊ校┖献鳈C制在推動地方民政立法方面的牽引作用。凡是簽訂部�。ㄊ校┖献鲄f(xié)議或制發(fā)專門文件，要把協(xié)調(diào)制定先行性、創(chuàng)制性民政立法項目作為重要內(nèi)容。

　　（五）提高立法質(zhì)量。要完善科學立法、民主立法機制，努力使每一項民政立法反映人民意志、增進人民福祉。部和省級政府民政部門要科學編制2015-2020年立法規(guī)劃和年度計劃，做好重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的制度設計，形成協(xié)調(diào)推進民政立法工作格局。要完善公眾參與民政立法機制，建立民政立法項目征集和論證制度，健全民政立法項目草案公開征求意見和公眾意見采納情況反饋機制。除依法需要保密的外，所有部門規(guī)章和重要規(guī)范性文件的草案都要公開征求意見。完善民政立法后評估制度。健全規(guī)范性文件清理制度。對經(jīng)過評估認定不符合上位法或不再符合工作實際的規(guī)范性文件，采取即時清理和定期清理的方式，及時修改或者廢止，并向社會公布。2015年，各級民政部門要對現(xiàn)行有效規(guī)范性文件進行一次清理。落實民政法治建設聯(lián)系點制度，將其作為問法于民的基地。

　　（六）做到改革于法有據(jù)。各級民政部門要按照改革決策和立法決策相銜接的要求，運用法治思維和法治方式推進民政事業(yè)改革，認真貫徹執(zhí)行現(xiàn)行民政法律制度，對實踐證明行之有效的重大經(jīng)驗和做法，及時推動上升為法律制度。要充分利用法律法規(guī)提供的制度空間和條件，大膽探索、勇于創(chuàng)新。同時，要針對民政法治建設和深化改革存在的不相適應問題，做好法律制度立改廢釋工作。對立改廢釋條件不成熟而改革實踐又迫切需要的，要按照法定程序先取得授權(quán)，再先行先試，確保民政事業(yè)各項改革在法治軌道上穩(wěn)步推進。

　　三、推動民政法律制度嚴格實施

　�。ㄆ撸┙�立職權(quán)法定工作機制。各級民政部門要根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，全面推進民政權(quán)力依法設置和公開透明運行機制建設，優(yōu)化機構(gòu)設置和職能配置，做到職能明晰、業(yè)務銜接、運轉(zhuǎn)有效，決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)。要按照法定職責必須為、法無授權(quán)不可為的要求，依法全面履行民政部門職能，切實做好保障和改善民生、創(chuàng)新社會治理體制機制等方面工作，解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，堅決糾正行政不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政。要嚴守權(quán)力邊界，按照法定權(quán)限行使權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)，規(guī)范性文件不得設定行政許可、行政處罰、行政強制等事項，不得違法增加公民、法人和其他組織的義務。要強化程序意識，加強行政程序制度建設，對違反行政程序損害群眾利益、造成嚴重后果的，依法追究責任。要繼續(xù)簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，加強事中事后監(jiān)管，創(chuàng)新管理服務，提升治理能力。

　　（八）健全重大行政決策機制。認真執(zhí)行民政部立法工作規(guī)定和規(guī)范性文件制定與審查辦法。制定民政部門重大行政決策程序規(guī)定，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定作為重大行政決策必經(jīng)程序。凡是關(guān)系民政事業(yè)發(fā)展全局、社會涉及面廣、與人民群眾利益密切相關(guān)的重大行政決策事項，包括重大專項規(guī)劃、重大資金安排、重大工程項目建設、重大國有資產(chǎn)處置、重大設施設備采購、重大法規(guī)政策制定等，作出決策前都要履行規(guī)定程序。建立重大行政決策合法性審查機制，未經(jīng)法制機構(gòu)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交決策程序討論，不得發(fā)布規(guī)范性文件。建立重大行政決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對違反決策程序、出現(xiàn)重大行政決策失誤、造成重大損失的，要按照誰決策、誰負責的原則嚴格追究責任。除依法應當保密的外，重大行政決策的事項、依據(jù)和結(jié)果應當依法公開。

　　（九）完善行政執(zhí)法體制機制。繼續(xù)推進民政執(zhí)法體制改革，整合民政部門內(nèi)部執(zhí)法職能和執(zhí)法資源，相對集中民政行政檢查權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強制權(quán)，推進民政綜合執(zhí)法。建立民政部門與有關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)法機制，提高執(zhí)法效能和服務水平。制定民政部門行政處罰程序規(guī)定，全面規(guī)范各項民政行政處罰程序。建立民政執(zhí)法全過程記錄制度，強化對立案審批、調(diào)查取證、處罰決定等執(zhí)法活動全過程的監(jiān)察。建立健全行政裁量權(quán)基準制度，細化、量化裁量標準，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度，避免執(zhí)法的隨意性。健全民政部門與其他部門執(zhí)法溝通協(xié)作機制，規(guī)范并暢通案件移送渠道。建立民政執(zhí)法案卷評查和通報制度。各級民政部門要定期組織對行政處罰、行政許可、行政強制等行政執(zhí)法行為進行案卷評查，并將案卷評查情況進行通報。實行民政執(zhí)法案例指導制度。民政部要定期匯編印發(fā)具有典型性或者指導意義的案例，加強對各類法律文書、自由裁量權(quán)基準、法律法規(guī)實體適用等指導。建立重大案件監(jiān)督制度。對執(zhí)法監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的普遍性問題或者區(qū)域性風險，及時制發(fā)《執(zhí)法監(jiān)督建議書》，提出改進工作的意見和建議。嚴格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度，未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出決定。對審核中發(fā)現(xiàn)的問題，要責令有關(guān)部門及時糾正。全面落實行政執(zhí)法責任制，堅決排除對執(zhí)法活動的干預。

　　四、確保民政權(quán)力規(guī)范高效運行

　�。ㄊ�）推進權(quán)力清單制度建設。各級民政部門要按照職權(quán)法定和精簡效能的要求，認真核實民政權(quán)力是否有法律法規(guī)依據(jù)，是否符合改革精神和法治精神，真正做到依法確權(quán)。對存在部門職責交叉的事項，要加強銜接協(xié)調(diào)，明確權(quán)限責任。要按照規(guī)范運行和高效透明的要求，減少內(nèi)部運轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，優(yōu)化權(quán)力運行流程，明確和強化工作責任。部和省級政府民政部門要率先推行權(quán)力清單制度，明確民政部門權(quán)力的法律依據(jù)、實施主體、職責權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等，并向社會公布。市縣政府民政部門要依法建立相應權(quán)力清單制度，保證民政權(quán)力在陽光下運行。

　�。ㄊ�一）建立執(zhí)法檢查和綜合評估制度。各級民政法制機構(gòu)要根據(jù)民政法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的實施情況，制定民政執(zhí)法檢查計劃和工作方案。部和省級政府民政部門每年對2-3件民政法律、法規(guī)、規(guī)章的實施情況進行執(zhí)法檢查，每年對2-3件新制定的民政法律、法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件實施情況進行專項督查。執(zhí)法檢查由法制機構(gòu)單獨或者會同有關(guān)業(yè)務部門組織實施，專項督查納入部和省級政府民政部門年度工作計劃，由業(yè)務部門單獨或者會同法制機構(gòu)組織實施。執(zhí)法檢查和專項督查可以采取書面匯報、調(diào)研座談、抽樣調(diào)查、調(diào)閱案卷、查看文件等形式進行，并將有關(guān)情況進行通報。市縣政府民政部門要建立相應執(zhí)法檢查和專項督查制度。建立民政法治建設綜合評估制度。部和省級政府民政部門每年要部署開展法治建設綜合評估工作，對本機關(guān)和下級民政部門法治建設情況進行檢查和評價，并將評估結(jié)果納入目標考核指標體系。探索建立科學規(guī)范、標準統(tǒng)一、簡便易行的法治建設評估指標體系和考核標準。

　�。ㄊ�二）完善信息公開制度。認真貫徹實施政府信息公開條例，堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務公開、結(jié)果公開。要重點做好預決算和“三公”經(jīng)費的信息公開，加大行政許可、行政處罰等信息公開力度，加大城鄉(xiāng)低保、優(yōu)待撫恤、社會福利、慈善事業(yè)、社會組織管理等重點民生項目和公益事業(yè)、社會治理領(lǐng)域的信息公開。加強信息公開機制建設，將各級民政部門門戶網(wǎng)站作為信息公開的第一平臺。民政法律制度和重要政策出臺后，要針對公眾關(guān)切，及時進行解讀和宣傳。對涉及民政部門的敏感性事件、社會關(guān)注度高的負面輿情信息，要及時研判處理。認真做好政府信息依申請公開工作。

　�。ㄊ�三）健全復議應訴工作制度。嚴格執(zhí)行行政復議法和行政訴訟法的規(guī)定，尊重并嚴格執(zhí)行生效的行政復議決定和法院裁決。建立和完善行政復議答復、行政訴訟答辯集體討論研究制度，民政部門負責人要聽取案情匯報，確定答復、答辯總體方向，審核答復、答辯法律文書。建立民政部門負責人出庭應訴制度，逐步提高民政部門負責人應訴案件比例。加強案件分析研判，建立民政行政復議和行政應訴典型案例通報制度，以案析法、以案學法，充分發(fā)揮行政復議和行政訴訟案件在規(guī)范行政行為、推動依法行政中的重要作用。建立健全責任追究制度，對案件背后暴露出的工作人員失職、瀆職問題，要依法追究相關(guān)人員責任。要完善民政行政復議和行政應訴工作機制，民政業(yè)務部門和法制機構(gòu)共同承辦相關(guān)案件。建立民政行政復議和行政訴訟案件統(tǒng)計和檔案管理制度。對于可以通過訴訟、仲裁、行政復議等法定程序解決的信訪事項，要引導當事人通過法定途徑解決糾紛和爭議。加大行政復議和行政應訴案件辦理工作保障力度，確保辦案條件完備。

　　五、提高民政部門依法行政能力

　　（十四）提高領(lǐng)導干部法治思維和依法辦事能力。領(lǐng)導干部在全面推進民政法治建設方面肩負著重要責任，要自覺養(yǎng)成遇事找法、辦事依法、解決問題靠法的行為習慣。繼續(xù)完善和落實領(lǐng)導干部帶頭學法用法制度，把依法行政知識和新頒布基本法律、民政法律制度列入各級民政部門黨組（黨委）理論學習中心組學習內(nèi)容。要拓寬領(lǐng)導干部學法用法渠道。堅持自學為主，結(jié)合領(lǐng)導干部自身的工作職能和特點，聯(lián)系實際，確定學習內(nèi)容。要推進領(lǐng)導干部學法用法方式方法創(chuàng)新。通過立法調(diào)研、執(zhí)法監(jiān)督檢查、案例討論、工作研討等形式，把學習法律與運用法律解決實際問題緊密結(jié)合起來。民政部把法治建設成效納入政績考核指標體系、作為衡量機關(guān)司局領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部工作實績重要內(nèi)容、作為省級民政工作綜合評估主要構(gòu)成。探索建立各級領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部述職述廉述法三位一體的考核制度。結(jié)合述職述廉的要求，重點考評單位及個人學法守法、重大事項依法決策以及依法行政等方面的情況。

　�。ㄊ�五）提升機關(guān)工作人員依法行政意識和能力。深入貫徹民政系統(tǒng)開展法制宣傳教育第六個五年規(guī)劃，認真落實國家機關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”的普法責任制，編制并實施好“七五”民政普法規(guī)劃。要創(chuàng)新普法宣傳教育形式，加強與新聞媒體的合作，通過各級民政部門門戶網(wǎng)站和各級各類新聞媒體，第一時間發(fā)布民政法律制度和重要政策，第一時間圍繞公眾關(guān)切解疑釋惑，多渠道、多形式進行法制宣傳教育，增進社會各界對民政法律制度和重要政策的了解。要健全完善法制培訓制度。民政部要對機關(guān)公務員、直屬單位領(lǐng)導班子成員、省級政府民政部門主要領(lǐng)導以及法制機構(gòu)工作人員進行全員培訓，集中學習民政法律制度和重要政策。民政法律制度和重要政策出臺后，民政部要及時組織本機關(guān)和省級民政部門相關(guān)人員進行專題培訓。省級政府民政部門要相應制定法制培訓計劃，定期組織本級和下級民政部門干部參加通用法律知識培訓、專門法律知識輪訓和新頒布法律制度專題培訓。各級民政部門要把法制培訓作為初任公務員和初任領(lǐng)導崗位培訓必備內(nèi)容。把依法行政情況作為干部工作實績考核的重要內(nèi)容。把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容，在同等條件下，優(yōu)先提拔使用法治素養(yǎng)好、依法辦事能力強的干部。注重引入法律專業(yè)人才，充實到民政干部隊伍。對立法創(chuàng)制工作成績突出的有立法權(quán)地方的民政部門及其有關(guān)人員，民政部予以立功獎勵。

　�。ㄊ�六）加強民政法制機構(gòu)隊伍履職能力。要高度重視民政法制機構(gòu)和行政執(zhí)法隊伍建設，民政部要加強本級執(zhí)法工作，加強對全國民政執(zhí)法工作的督查指導。推動省級政府民政部門全部獨立設置法制機構(gòu)，推動有立法權(quán)地方的民政部門普遍設置法制機構(gòu)，配備專職工作人員。各級民政部門要普遍建立專家和律師參加的法律顧問隊伍，將法律服務列入政府采購計劃，發(fā)揮法律顧問在民政立法創(chuàng)制、行政決策、復議應訴等方面的積極作用。建立民政法制干部準入制度。各級民政法制機構(gòu)新錄用人員，原則上需要具備法律專業(yè)知識。嚴格實行民政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未取得執(zhí)法資格的，不得從事執(zhí)法活動。加快推進民政法制隊伍專業(yè)化建設，使法制機構(gòu)的人員配備、經(jīng)費保障等與其承擔的職責任務相適應。要切實發(fā)揮法制機構(gòu)在民政依法行政中的參謀、助手和顧問作用，重大決策和重要會議要有法制機構(gòu)參與，重要文件要由法制機構(gòu)審核把關(guān)，重點執(zhí)法環(huán)節(jié)要由法制機構(gòu)實施監(jiān)督。

　�。ㄊ�七）推進民政執(zhí)法監(jiān)督信息化建設。各級民政部門要加強行政執(zhí)法信息化建設，確保權(quán)力運行合法、有序、高效。要加強網(wǎng)上執(zhí)法辦案系統(tǒng)建設，逐步實現(xiàn)民政執(zhí)法信息網(wǎng)上錄入、執(zhí)法程序網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、執(zhí)法活動網(wǎng)上監(jiān)督。要完善民政執(zhí)法信息共享機制，在確保信息安全的前提下，積極推進跨地區(qū)、跨部門執(zhí)法信息共享、互聯(lián)互通。要健全民政執(zhí)法辦案信息查詢系統(tǒng)，推行行政服務網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上辦公，為廣大人民群眾提供方便、快捷、優(yōu)質(zhì)的服務。

民政部
2014年12月24日