[ 卜凡濤 ]——(2009-6-7) / 已閱15660次
論行政復(fù)議中的釋明權(quán)
卜凡濤
摘要
行政復(fù)議中的釋明權(quán)是指行政復(fù)議申請人在申請事項、申請對象、復(fù)議請求以及證據(jù)提供等方面存在瑕疵，不符合《行政復(fù)議法》的規(guī)定，以及申請人提出一些與行政復(fù)議機構(gòu)職權(quán)相矛盾的要求時，行政復(fù)議人員做出必要的解釋的權(quán)利。行政復(fù)議機關(guān)既要完成對行政機關(guān)行政行為的監(jiān)督職能，還要維護(hù)公民的合法權(quán)益，在實踐中應(yīng)正確行使復(fù)議權(quán)。
關(guān)鍵詞 行政復(fù)議；釋明權(quán)
一、釋明權(quán)概述
釋明權(quán)是民事訴訟的一個概念，來源于大陸法系，其本意是指在當(dāng)事人的主張不明確、有矛盾，或者不清楚、不充分，而當(dāng)事人認(rèn)為自己提出的證據(jù)已經(jīng)足夠時，法官依據(jù)職權(quán)向當(dāng)事人提出關(guān)于事實及法律上的質(zhì)問或指示，讓當(dāng)事人排除有矛盾的主張，澄清不清楚的主張，補充不充分的證據(jù)的權(quán)能�？梢钥闯觯ü傩惺惯@一權(quán)利，主要是向當(dāng)事人提出關(guān)于主張和證據(jù)兩個方面的問題。我國民事訴訟領(lǐng)域也借鑒了這一大陸法系的傳統(tǒng)，在訴訟活動中，不僅僅是民事訴訟，行政訴訟中也存在著釋明權(quán)的問題，而將釋明權(quán)引入行政復(fù)議，是由復(fù)議的性質(zhì)以及復(fù)議實踐決定的，《復(fù)議法》有些規(guī)定也對復(fù)議人員課以釋明權(quán)。
從復(fù)議性質(zhì)來說，行政復(fù)議雖然不是訴訟活動，但是具有一定的司法性，復(fù)議中的申請人和被申請人類似于訴訟活動中的原告和被告，而復(fù)議機關(guān)則具有司法機關(guān)的某些職能，在對被復(fù)議的具體行政行為的審查方面，以及整個復(fù)議程序中，包括對證據(jù)的認(rèn)定、復(fù)議決定的做出，都與行政訴訟有類似之處。在復(fù)議過程中，會比訴訟過程中更多地面臨著申請人在申請事實、申請對象、復(fù)議請求等方面的模糊不清的問題，當(dāng)然作為被申請人的行政機關(guān)以及其他機關(guān)一方，也存在著一些需要解釋、說明的問題，但是，行使釋明權(quán)主要是針對申請人。正確行使釋明權(quán)是行政復(fù)議人員在行政復(fù)議活動中的一項重要義務(wù)。當(dāng)然，雖然都稱為釋明權(quán)，但是因為行政復(fù)議和訴訟活動有著本質(zhì)的區(qū)別，所以復(fù)議中的釋明權(quán)和訴訟中的釋明權(quán)有差距，復(fù)議中的釋明權(quán)是指行政復(fù)議申請人在申請事項、申請對象、復(fù)議請求以及證據(jù)提供等方面存在瑕疵，不符合《行政復(fù)議法》的規(guī)定時，以及申請人提出一些與行政復(fù)議機構(gòu)職權(quán)相矛盾的要求時，行政復(fù)議人員做出必要的解釋的權(quán)利，這種解釋可以允許存有微小瑕疵的復(fù)議申請順利進(jìn)入復(fù)議程序，也可以拒絕一些與復(fù)議機構(gòu)職權(quán)相背離的行為進(jìn)入復(fù)議程序。復(fù)議中的釋明權(quán)以申請人行為存在瑕疵為前提。
從實踐方面來看，申請與一些法人、其他組織相比，公民提起行政復(fù)議大多考慮到了復(fù)議不收費，節(jié)約解決糾紛成本的特點，因此，他們很少委托代理人代為提起復(fù)議，而大多是本人申請復(fù)議，由于復(fù)議法律知識的欠缺，他們很少有帶著格式標(biāo)準(zhǔn)、申請內(nèi)容符合《復(fù)議法》規(guī)定的書面申請材料參加復(fù)議申請的，往往是到復(fù)議機構(gòu)就自己需要解決的問題進(jìn)行口頭陳述，而且表述重點并不明顯，有時候沒有被申請人、有時候沒有完整、準(zhǔn)確的復(fù)議請求，有些帶著情緒而來，情緒激動，把復(fù)議機構(gòu)作為發(fā)泄的地方，有些根本不懂復(fù)議機構(gòu)的職能，把復(fù)議機構(gòu)當(dāng)作政府，以為自己的一切問題，這個機構(gòu)都應(yīng)該予以處理。復(fù)議實踐當(dāng)中的這些問題，迫使復(fù)議人員必須行使釋明權(quán)，以應(yīng)對我國當(dāng)下人民群眾法律知識欠缺的問題。
二、《復(fù)議法》中有關(guān)釋明權(quán)的規(guī)定
釋明權(quán)的內(nèi)容主要是復(fù)議機關(guān)人員在復(fù)議過程中就受理條件、復(fù)議被申請人、復(fù)議請求等方面對申請人所做的引導(dǎo)和提示，這些引導(dǎo)和提示是以申請人對這些方面的認(rèn)識不足或者錯誤引起的，是實體方面的內(nèi)容，筆者以為對于復(fù)議程序的提醒，例如，通知申請人到復(fù)議機關(guān)參加聽證，受理申請之后，對申請人所進(jìn)行的程序上的說明，不在釋明權(quán)之列，因為程序上面的規(guī)定是不以申請人的行為存在瑕疵為前提的。按照這個標(biāo)準(zhǔn)我國《復(fù)議法》以及《復(fù)議實施條例》中對釋明權(quán)的規(guī)定有以下幾項：
《復(fù)議法》第十七條規(guī)定：“…….對不符合本法規(guī)定的行政復(fù)議申請，決定不予受理，并書面告知申請人；對符合本法規(guī)定，但是不屬于本機關(guān)受理的行政復(fù)議申請，應(yīng)當(dāng)告知申請人向有關(guān)行政復(fù)議機關(guān)提出�！�
《復(fù)議實施條例》第二十二條規(guī)定：“申請人提出行政復(fù)議申請時錯列被申請人的，行政復(fù)議機構(gòu)應(yīng)當(dāng)告知申請人變更被申請人。”第二十九條規(guī)定：“行政復(fù)議申請材料不齊全或者表述不清楚的，行政復(fù)議機構(gòu)可以自收到該行政復(fù)議申請之日起5日內(nèi)書面通知申請人補正。補正通知應(yīng)當(dāng)載明需要補正的事項和合理的補正期限�！�
三、實踐中需要行使釋明權(quán)的幾種情形
在實踐中，法人、其他組織作為申請人的，往往委托代理人代為辦理，對復(fù)議的流程要求比較清楚，材料的提交較為齊全、準(zhǔn)確，需要復(fù)議機構(gòu)做出釋明的地方并不多。而公民作為申請人的，則存在很多問題，筆者結(jié)合實踐，歸納了以下幾點六種情形，這些情形的一個共同特點是大多以口頭陳述事實為主，以一定數(shù)量的書面材料為輔的申請模式。
1、所口頭陳述的事項以及提交的材料，該事項要么不在復(fù)議范圍，要么超過復(fù)議期限。例如申請人就村委會的行為提出復(fù)議，顯然不在復(fù)議范圍。
2、所口頭陳述的事項以及提交的材料，雜亂無章，含糊不清，不能理出事項的條理。
3、所口頭陳述的事項以及提交的材料，判定屬于具體行政行為，但是沒有被申請人以及復(fù)議請求。
4、所口頭陳述的事實基本清楚，復(fù)議請求正確，但是錯列被申請人或者少列被申請人。
5、所口頭陳述的事實基本清楚，復(fù)議請求正確，被申請人正確，沒有足夠的證據(jù)予以證明。
6、所口頭陳述的事實基本清楚，證據(jù)比較充分，被申請人以及復(fù)議請求正確，但是沒有形成書面文字。
四、復(fù)議釋明權(quán)的行使
行政復(fù)議作為一種行政機關(guān)內(nèi)部糾錯機制和對公民權(quán)利保護(hù)機制相結(jié)合的產(chǎn)物，一要完成對行政機關(guān)行政行為的監(jiān)督職能，二要維護(hù)公民的合法權(quán)益，兩者應(yīng)該平衡發(fā)展，要保證在合法的范圍內(nèi)，公民的權(quán)利得以實現(xiàn)，行政機關(guān)的職能也得以實現(xiàn)。在這種職能認(rèn)知和角色定位的前提下，要正確行使釋明權(quán)，不能因為申請人的復(fù)議行為存在微小瑕疵就將其拒之門外，也不能越俎代庖充當(dāng)了申請人的代理人，針對以上所述的幾種實踐情況，復(fù)議機關(guān)在行使釋明權(quán)中，應(yīng)該把握以下幾點。
第一、立足于我國法治現(xiàn)狀，特別是市縣政府法治現(xiàn)狀，認(rèn)真對待口頭申請復(fù)議。
我國市縣政府法治工作還存在很多問題，這些問題的一個很大因素就是人民群眾的法律意識較低，法律知識欠缺，經(jīng)濟(jì)還不算寬裕，選擇行政復(fù)議，很多是考慮到了復(fù)議不收取費用這一因素。至于復(fù)議申請的合法程度，則不可苛求，據(jù)筆者觀察，統(tǒng)計，在公民申請行政復(fù)議的情形中，幾乎沒有一個是完全按照復(fù)議法的規(guī)定，完整、準(zhǔn)確地提供申請復(fù)議的材料的，大多是口頭陳述復(fù)議事項。所以，針對以口頭陳述申請復(fù)議的情況，應(yīng)該結(jié)合我國的國情，將其作為一種申請復(fù)議的常態(tài)。我國復(fù)議法第十一條也規(guī)定了口頭申請的情況，行政復(fù)議機關(guān)的義務(wù)。對于那些愿意口頭陳述的，一定要聽其陳述，對于陳述的不同情形，要區(qū)別對待，正確行使釋明權(quán)。
第二、做好角色定位，正確行使釋明權(quán)。
在行政復(fù)議過程中，要做好角色定位，行政復(fù)議人員的角色就是監(jiān)督權(quán)力與維護(hù)權(quán)利，兩方面不可偏廢，要像法官一樣中立。行使必要的釋明權(quán)，正確行使釋明權(quán)。
1、對于在口頭陳述中發(fā)現(xiàn)，行政復(fù)議申請不在復(fù)議范圍的，要明確告知不予受理，并解釋理由，做到有依據(jù)，使申請人明白不予受理的原因。
2、在口頭陳述中，初步斷定所述事項屬于受案范圍的，但是申請人未提出具體的被申請人以及復(fù)議請求的，應(yīng)該提醒其提出被申請人和復(fù)議申請。申請人如果不能提出，但是要求服役人員幫其提出的，復(fù)議人員應(yīng)該予以拒絕，這種情況下復(fù)議人員如果代為提出，那么就與代理人的角色毫無二致，背離了角色定位，違背了法律，這種情況下，復(fù)議人員需要告知申請人委托代理人代為提出申請。
3、在口頭陳述中（或者書面），申請人錯列被申請人的，行政復(fù)議機構(gòu)應(yīng)當(dāng)告知申請人變更被申請人，這種情況下，復(fù)議機構(gòu)也不宜明確告知正確的被申請人。僅告知其變更。
申請人的復(fù)議請求存在問題的，行政復(fù)議機構(gòu)應(yīng)該以沒有明確的復(fù)議請求為由，不予受理。申請人錯列被申請人與申請人復(fù)議請求瑕疵是兩種不同的情形，個人作為自己利益的最大維護(hù)者，能最真切地感受到自己利益受損，也最能提出符合自己利益訴求的復(fù)議請求，別人不得干涉之，即使其提出存在錯誤。而對于錯列被申請人的情形，要求復(fù)議機構(gòu)行使告知權(quán)，則是復(fù)議機構(gòu)行使監(jiān)督權(quán)應(yīng)有之義。
行政復(fù)議機關(guān)作為行政復(fù)議程序的重要推動者，釋明權(quán)的行使在其中起到了不可或缺的作用。如果機械地照搬法律條文，而不考慮法律運行的環(huán)境，行使必要的復(fù)議釋明權(quán)，那么這個程序就難以運作下去，而如果濫用釋明權(quán)，就會喪失行政復(fù)議的權(quán)威性，使復(fù)議機構(gòu)成為法律服務(wù)機構(gòu)，改變了機構(gòu)的性質(zhì)，也是不可取的。所以，在準(zhǔn)確定位的基礎(chǔ)上，結(jié)合法治現(xiàn)狀，充分有效地行使釋明權(quán)，是做好行政復(fù)議的監(jiān)督與救濟(jì)職能結(jié)合所必需的。
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