[ 閆鳳翥 ]——(2009-1-7) / 已閱17009次
解 讀
《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》
----農(nóng)村土地制度改革篇
河北冀港律師事務(wù)所主任 閆鳳翥
2008年10月12日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議在全面分析我國(guó)改革開放三十年以來(lái)的農(nóng)村形勢(shì)和今后的工作任務(wù)后，歷史性的作出了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱改革決定），深刻指出：“農(nóng)業(yè)是安天下、穩(wěn)民心的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就沒有國(guó)家現(xiàn)代化，沒有農(nóng)村繁榮穩(wěn)定就沒有全國(guó)繁榮穩(wěn)定，沒有農(nóng)民全面小康就沒有全國(guó)人民全面小康�！睂�(shí)踐充分證明，只有堅(jiān)持把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題作為全黨工作重中之重，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向，堅(jiān)持走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，堅(jiān)持保障農(nóng)民物質(zhì)利益和民主權(quán)利，才能不斷解放和發(fā)展農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展。為此，十七屆三中全會(huì)在農(nóng)村土地承包權(quán)能；承包土地、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；土地征收保障制度等重大問(wèn)題上創(chuàng)新的作出了改革決定。
一，改革土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，賦予農(nóng)民承包土地新的權(quán)利。
依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第十六條規(guī)定農(nóng)民方享有的承包權(quán)利有三項(xiàng)即土地使用、收益、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)三項(xiàng)權(quán)利。《改革決定》提出：“完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利�！蓖黄屏嗽ǘㄈ�(xiàng)權(quán)利，新增加一項(xiàng)權(quán)能即承包土地占有權(quán)。所謂占有權(quán)是指占有某物或某財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，即在事實(shí)上或法律上控制某物或某財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。占有權(quán)是所有權(quán)最重要的權(quán)能之一，是行使所有權(quán)的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)使用權(quán)和處分權(quán)的前提。在通常情況下，資產(chǎn)一般為所有人占有，即占有權(quán)與所有權(quán)合一。依據(jù)《改革決定》的新思維，將土地實(shí)際控制權(quán)交給農(nóng)民是與所有權(quán)分離的又一法律形態(tài)的創(chuàng)新，形成農(nóng)民獨(dú)立的承包土地權(quán)利。沒有承包土地的占有權(quán)，農(nóng)民的承包土地的使用、收益、流轉(zhuǎn)權(quán)能的行使都會(huì)受到影響。只有真正確實(shí)的擁有占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)權(quán)才會(huì)更好地行使承包權(quán)。黨中央將土地所有權(quán)的占有權(quán)權(quán)能賦予給承包土地的農(nóng)民，是一項(xiàng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能的理論創(chuàng)新，體現(xiàn)賦予農(nóng)民更加充分的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的指導(dǎo)思想，有利于保護(hù)農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)，更有利于保護(hù)18億畝耕地這條不可逾越的“紅線”。正如《改革決定》指出的“農(nóng)業(yè)是安天下、穩(wěn)民心的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)”一樣，將農(nóng)民承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)奉為“安天”之本，治國(guó)之術(shù)。
二、建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，流轉(zhuǎn)主體是農(nóng)民。
提到市場(chǎng)應(yīng)對(duì)我國(guó)農(nóng)村市場(chǎng)有個(gè)簡(jiǎn)單的回顧，80年代初期，在各級(jí)黨和政府的支持下，為了加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品流通各地相繼建立了農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)；90年代初隨著城鄉(xiāng)貿(mào)易的融通建立了城鄉(xiāng)工貿(mào)市場(chǎng)�！陡母餂Q定》要求各地人民政府按照依法自愿有償原則，在堅(jiān)持“三個(gè)不得”即“不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益�！钡那疤嵯陆⒊青l(xiāng)一體化的農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式將依法承包的土地通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，依照市場(chǎng)規(guī)則確定流轉(zhuǎn)價(jià)格、方式、年限等生產(chǎn)要素。
特別指出的是《改革決定》中明確提出：承包土地流轉(zhuǎn)主體只能是農(nóng)民，也就是說(shuō)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的轉(zhuǎn)包方、出租方、互換方、出讓方、合作方只能是農(nóng)民，將發(fā)包方村委會(huì)或村民小組排除在承包土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)之外，村委會(huì)或村民小組以土地流轉(zhuǎn)為名將農(nóng)民承包的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)、反租、同意征收的行為屬于侵害農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)的行為。土地統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作方向發(fā)展，絕不提倡集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)土地。準(zhǔn)許工商企業(yè)進(jìn)入承包土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，按照服務(wù)農(nóng)民、進(jìn)退自由、權(quán)利平等、管理民主的原則與農(nóng)民建立緊密型合作機(jī)構(gòu)，準(zhǔn)許農(nóng)民自愿組織專業(yè)合作社使之成為引領(lǐng)農(nóng)民參與國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織。
準(zhǔn)許農(nóng)民將承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的目的，不是壯大集體經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)集體對(duì)土地的管理權(quán)，而是調(diào)動(dòng)農(nóng)民發(fā)展多種形式的適度規(guī)模農(nóng)業(yè)，逐步形成專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，根本目的是在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上發(fā)展壯大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這是我國(guó)農(nóng)村進(jìn)入第二次土地經(jīng)營(yíng)改革的重要標(biāo)志，十七屆三中全會(huì)將作為農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)改革的里程碑載入史冊(cè)，將給中國(guó)的全面改革開放再次帶來(lái)勃勃生機(jī)。
三、土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變
《改革決定》在充分肯定農(nóng)村改革三十年來(lái)的巨大變化的基礎(chǔ)上，總結(jié)性提出“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，是黨的農(nóng)村政策的基石，必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持�！鞭r(nóng)村改革率先廢除了人民公社“一大二公”、“政企不分”的農(nóng)村管理體制，極大的調(diào)動(dòng)了農(nóng)民改革的積極性，在尊重農(nóng)民首創(chuàng)的前提下，大膽的確立以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，到83年底在全國(guó)全面實(shí)行了土地承包經(jīng)營(yíng)制度。隨著全面放開農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，取消農(nóng)業(yè)稅，對(duì)農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼的配套政策的實(shí)施，初步形成了適合我國(guó)國(guó)情和社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展要求的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制。使糧食生產(chǎn)不斷躍上新臺(tái)階，農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)日益豐富，農(nóng)民收入大幅增加，依靠八億農(nóng)民的力量穩(wěn)定性的解決了十三億人口吃飯問(wèn)題�？梢娺@一制度的科學(xué)性、合理性、可持續(xù)性的重要所在�！陡母餂Q定》給六億農(nóng)民一個(gè)肯定的回答：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變�！边@是我黨關(guān)于土地承包制度第一次提出的基本國(guó)策。這一基本國(guó)策應(yīng)在憲法中予以確定。
長(zhǎng)久不變是指承包制度即雙層經(jīng)營(yíng)體制長(zhǎng)久不變，并非承包期長(zhǎng)久不變。只有堅(jiān)持承包關(guān)系長(zhǎng)久不變才能推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制、機(jī)制的創(chuàng)新，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變。以家庭承包經(jīng)土地方式營(yíng)隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展，必將向采用先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)承包體制長(zhǎng)久不變有利于農(nóng)業(yè)技術(shù)提高、資本等生產(chǎn)要素的投入，真正達(dá)到提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化水平的目的。土地承包關(guān)系永久不變是《改革決定》確定的到2020年農(nóng)民人均純收入比2008年翻一番的政策保障。
四、依法保障農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)
我國(guó)《物權(quán)法》第一百五十二條規(guī)定：“ 宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施�！痹摋l沒有規(guī)定宅基地的收益權(quán)。用益物權(quán)是他物權(quán)的一種，是指非所有人對(duì)他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性的權(quán)利。 可見《物權(quán)法》只規(guī)定了宅基地的占有和使用權(quán) 而未規(guī)定收益權(quán)�！陡母餂Q定》提出農(nóng)民宅基地依法享有用益物權(quán)，更大限度的保護(hù)農(nóng)民使用的宅基地具有排他性的被非法拆除、征用的權(quán)利，這是《物權(quán)法》實(shí)施以來(lái)又一新的立法創(chuàng)新，應(yīng)在物權(quán)法修改時(shí)給予修訂。
《改革決定》指出的：“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)�！北貙⒊蔀樾聲r(shí)期保護(hù)農(nóng)民宅基地權(quán)益的法律淵源。《改革決定》同時(shí)指出：“農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地，首先要復(fù)墾為耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的必須符合土地利用規(guī)劃、納入年度建設(shè)用地計(jì)劃，并優(yōu)先滿足集體建設(shè)用地�！睂⒄卣砗笞鳛榻ㄔO(shè)用地使用必須符合土地利用總體規(guī)劃，并且農(nóng)民有優(yōu)先使用權(quán)，農(nóng)民不使用或放棄優(yōu)先權(quán)才可以被征收。從而從根本上解決了集體建設(shè)用地?zé)o條件被征收的歷史，極大地維護(hù)了農(nóng)民的土地權(quán)益。
五、確立永久基本農(nóng)田保護(hù)制度
依據(jù)《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第二條規(guī)定基本農(nóng)田是指按照一定時(shí)期人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地�；巨r(nóng)田保護(hù)區(qū)，是指為對(duì)基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)而依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和依照法定程序確定的特定保護(hù)區(qū)域�！锻恋毓芾矸ā返谌臈l確立了國(guó)家實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度，規(guī)定基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)嚴(yán)格管理保護(hù)。以省級(jí)行政區(qū)為單位將基本農(nóng)田總量控制在占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的百分之八十以上。以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單位劃區(qū)定界，由縣級(jí)人民政府土地行政主管部門會(huì)同同級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門組織實(shí)施。《農(nóng)業(yè)法》第三十一條也規(guī)定國(guó)家建立耕地保護(hù)制度，對(duì)基本農(nóng)田依法實(shí)行特殊保護(hù)�！锻恋毓芾矸ā返谒氖鍡l從征收土地權(quán)限的角度保護(hù)基本農(nóng)田，規(guī)定了征收基本農(nóng)田的由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的中央級(jí)嚴(yán)格審批制度。法律規(guī)定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)經(jīng)依法劃定后，任何單位和個(gè)人不得改變或者占用，但是，隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，新建工業(yè)、房地產(chǎn)項(xiàng)目等占地需求的不斷增加。各地政府為了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和土地效益的驅(qū)動(dòng)，不斷地通過(guò)修改土地利用總體規(guī)劃的方式將已經(jīng)劃定的基本農(nóng)田改為一般耕地列入城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地之內(nèi)，采取分批次方式降低征收土地批準(zhǔn)權(quán)限規(guī)格由地方政府批準(zhǔn)征收進(jìn)行城市及工業(yè)建設(shè)。到2004年4月國(guó)務(wù)院緊急通知凍結(jié)了全國(guó)對(duì)農(nóng)用地的征收審批工作，全面進(jìn)行整頓。截止到10月21日做出了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，該決定第十一項(xiàng)規(guī)定嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，強(qiáng)調(diào)基本農(nóng)田是確保國(guó)家糧食安全的基礎(chǔ)。但在準(zhǔn)許土地利用總體規(guī)劃修編的同時(shí)，必須保證現(xiàn)有基本農(nóng)田總量不減少，質(zhì)量不降低。對(duì)于從根本上控制基本農(nóng)田總量仍沒有限制性的突破。只規(guī)定一經(jīng)劃定不得擅自占用或改變用途，沒有確立不得修改規(guī)劃，在實(shí)踐中仍然無(wú)法控制這條不可逾越的"紅線"。雖然再次強(qiáng)調(diào)“符合法定條件，確需改變和占用基本農(nóng)田的，必須報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；經(jīng)批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田的，征地補(bǔ)償按法定最高標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，對(duì)以繳納耕地開墾費(fèi)方式補(bǔ)充耕地的，繳納標(biāo)準(zhǔn)按當(dāng)?shù)刈罡邩?biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。禁止占用基本農(nóng)田挖魚塘、種樹和其他破壞耕作層的活動(dòng)，禁止以建設(shè)"現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)"或者"設(shè)施農(nóng)業(yè)"等任何名義，占用基本農(nóng)田變相從事房地產(chǎn)開發(fā)�！比圆荒芸刂朴萦业恼嫉仫L(fēng)潮。如何保住18億畝耕地，關(guān)系到中國(guó)改革開放的成敗，關(guān)系到十三億人口的吃飯問(wèn)題 。《改革決定》提出了建立永久基本農(nóng)田制度，就是將劃定為基本農(nóng)田的耕地排除在土地利用總體規(guī)劃修訂之外，或土地利用總體規(guī)劃的修訂不得修改基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃，使基本農(nóng)田永久化，基本農(nóng)田一旦被占用、規(guī)劃被修改應(yīng)建立追究法律責(zé)任，直至追究刑事責(zé)任的制度。
建立永久基本農(nóng)田制度，必須與建立保護(hù)基本農(nóng)田補(bǔ)償制度相銜接形成固定的補(bǔ)償機(jī)制，國(guó)家應(yīng)建立基本農(nóng)田質(zhì)量評(píng)審制度，對(duì)于積極落實(shí)保護(hù)措施顯著、積極投入不斷提高基本農(nóng)田質(zhì)量，確�；巨r(nóng)田總量每年沒減少、用途沒改變的承包權(quán)人給予相應(yīng)的補(bǔ)償，與糧食直補(bǔ)制度銜接，對(duì)于產(chǎn)量逐年提高的承包戶給予獎(jiǎng)勵(lì)。
建立永久基本農(nóng)田制度是守住18億畝耕地紅線的最有效的制度，取消修改基本農(nóng)田規(guī)劃、國(guó)務(wù)院有權(quán)審批征收的原制度，重新確立基本農(nóng)田保護(hù)制度，永久基本農(nóng)田保護(hù)制度是基本農(nóng)田保護(hù)制度的又一創(chuàng)新。
六、界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用農(nóng)民是受益主體
《憲法》第十條以及《土地管理法》第二條均規(guī)定，為了公共利益的需要可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用�！锻恋毓芾矸ā返谒氖臈l同時(shí)還規(guī)定“為實(shí)施該規(guī)劃”在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)分批次由原批準(zhǔn)土地利用總體規(guī)劃的機(jī)關(guān)批準(zhǔn)將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，具體建設(shè)項(xiàng)目用地由市、縣人民政府批準(zhǔn)。這一規(guī)定打破了為“為了公共利益”實(shí)施征收土地的范圍，市縣人民政府為了城市經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目大量征收農(nóng)民的土地，按照為公共利益征收土地所采用的“前三年產(chǎn)值”的補(bǔ)償制度實(shí)施補(bǔ)償，使大量農(nóng)民失去賴以生存的土地，成為城市邊緣上的無(wú)地農(nóng)民。失地農(nóng)民因獲得的土地補(bǔ)償太低，眼睜睜看著市縣人民政府將征收的土地出讓給經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，從而獲得超過(guò)補(bǔ)償價(jià)值幾十倍的土地收益。農(nóng)民開始覺醒，他們不再為征收土地奉獻(xiàn)自己賴以生存的土地，采取拒絕在同意征地材料上簽字、拒絕領(lǐng)取補(bǔ)償費(fèi)、拒絕交出土地、阻止開發(fā)商施工、拆除強(qiáng)制施工工程等極端措施來(lái)保護(hù)自己的土地權(quán)益。為此，引發(fā)了二十世紀(jì)以來(lái)最為突出的群體性農(nóng)民進(jìn)京上訪運(yùn)動(dòng)，給社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)、政治穩(wěn)定、社會(huì)治安帶來(lái)前所未有的壓力，成為農(nóng)村工作改革的焦點(diǎn)和難題。為了解決這一社會(huì)化的問(wèn)題，國(guó)務(wù)院修改了信訪條例，強(qiáng)化了地方信訪責(zé)任，盡量減輕中央信訪壓力，但是只能是治標(biāo)不治本的權(quán)宜之計(jì)。2004年國(guó)務(wù)院開始深入改革土地征收突出問(wèn)題，賦予了農(nóng)民征收土地知情權(quán)、確認(rèn)權(quán)、獲得同地同價(jià)的補(bǔ)償權(quán)、拒絕交出土地權(quán)、阻止施工等權(quán)利。為了十七屆三中全會(huì)提出的到二○二○年建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化體制；農(nóng)民人均純收入比二○○八年翻一番，健全農(nóng)村基本生活保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生制度的目標(biāo)。中央以全會(huì)決定的形式再次提出改革征地制度具有歷史意義，是第二次農(nóng)村改革的動(dòng)力所在，依法嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，有利于逐步縮小征地范圍，區(qū)分公益性用地和經(jīng)營(yíng)性用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式，最大限度的保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。通過(guò)立法完善征地補(bǔ)償機(jī)制，依法按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，在征地前首先解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會(huì)保障等權(quán)益問(wèn)題。特別強(qiáng)調(diào)：“被征地農(nóng)民社會(huì)保障，做到先保后征，使被征地農(nóng)民基本生活長(zhǎng)期有保障�！薄陡母餂Q定》從根本上解決了征地補(bǔ)償?shù)投l(fā)的農(nóng)民群體性上訪的社會(huì)問(wèn)題，將極大地調(diào)動(dòng)農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、投入的積極性，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村改革目標(biāo)提供了動(dòng)力基礎(chǔ)。
七、農(nóng)民成為土地開發(fā)的新主體
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