[ 杜心付 ]——(2002-4-30) / 已閱35950次
論權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督
鄭州大學(xué)法學(xué)院 杜心付 林繼昌
內(nèi)容提要：行政立法是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，制定行政法規(guī)和行政
規(guī)章的活動(dòng)。由于行政立法主體的多層次性和立法內(nèi)容的廣泛多樣性，因而，在實(shí)際生活中出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)所立之法相互矛盾、相互重疊的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)超越自己的立法權(quán)限進(jìn)行立法、所立之法和國(guó)家的憲法、基本法律相抵觸的現(xiàn)象，直接給公民和有關(guān)組織的權(quán)益造成了嚴(yán)重的損害。為了防止行政機(jī)關(guān)濫用立法權(quán)，保護(hù)公民的合法權(quán)益，必須對(duì)行政立法進(jìn)行監(jiān)督。本文著重從權(quán)力機(jī)關(guān)入手，對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法進(jìn)行監(jiān)督從原因、模式、監(jiān)督過(guò)程中存在的問(wèn)題、我國(guó)行政立法監(jiān)督的完善等幾個(gè)方面作了探討。
關(guān)鍵詞：行政立法 行政立法的監(jiān)督 權(quán)力機(jī)關(guān)
一、對(duì)行政立法進(jìn)行監(jiān)督的原因
(一)防止行政機(jī)關(guān)越權(quán)立法和監(jiān)督用立法權(quán)
國(guó)家行政機(jī)關(guān)從屬于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，是受權(quán)機(jī)關(guān)，本身并沒(méi)有固定的立法權(quán)，故所有行
政立法都應(yīng)該是授權(quán)立法、其立法主體只能是我國(guó)憲法、組織法及有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的立
法主體，其立法權(quán)限不能超越授權(quán)機(jī)關(guān)所授予的權(quán)限，其所立法之范圍不能超越授權(quán)機(jī)在所
授予之范圍，否則便屬于越權(quán)立法和濫用立法權(quán)。在我國(guó)，具有行政立法權(quán)的機(jī)關(guān)是國(guó)務(wù)院、
國(guó)務(wù)院各部委、省、自治區(qū)、直轄市人民政府及省、自治區(qū)人民政府所在地的市和國(guó)務(wù)院批
準(zhǔn)的較大的市。除此之外的其他機(jī)關(guān)都不具有行政立法權(quán)，因而不具有行政立法主體資格。
我國(guó)憲法第89條規(guī)定，國(guó)務(wù)院可以根據(jù)憲法和法律規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令�！稇椃ā返�90條第2款規(guī)定：國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章。這一規(guī)定就說(shuō)明，國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院各部委的行政立法權(quán)來(lái)源于憲法和法律，是基于憲法和法律的授權(quán)而產(chǎn)生的，沒(méi)有憲法和法律根據(jù)就不能進(jìn)行立法活動(dòng)。然而，在行政立法的實(shí)踐中，由于立法主體繁多，如國(guó)務(wù)院有近30個(gè)部委，全國(guó)有32個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人民政府，28個(gè)省、自治區(qū)人民政府所在地的市和18個(gè)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市都具有行政立法權(quán)。這些立法主體處于不同部門、不同地域、不同級(jí)別，在進(jìn)行行政立法的過(guò)程中必然從本部門、本地域范圍內(nèi)利益來(lái)考慮如何進(jìn)行立法，缺少縱向與橫向的協(xié)調(diào)性。如果不對(duì)其立法活動(dòng)進(jìn)行有效的監(jiān)督，其結(jié)果可能會(huì)出現(xiàn)如下情況：一是超越了自己的立法權(quán)限進(jìn)行立法；二是所立之法與憲法或法律相抵觸；三是出現(xiàn)部門之間所立之法，不同地區(qū)之間所立之法相互矛盾、相互沖突現(xiàn)象；四是所立之法規(guī)范的對(duì)象超出了本部門所管轄之范圍。前兩種情況必然導(dǎo)致所立之法無(wú)效和被撤銷，后兩種情況會(huì)導(dǎo)致立法、執(zhí)法的混亂。這正如孟德斯鳩所說(shuō)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方為止”。因而只有對(duì)行政立法進(jìn)行監(jiān)督，包括以整個(gè)立法過(guò)程的監(jiān)督，才能防止行政機(jī)關(guān)越權(quán)立法和濫用立法權(quán)。
(二)有利于規(guī)范立法程序，使行政機(jī)關(guān)立法規(guī)范化。
行政立法程序是行政立法主體依法定權(quán)限制定行政法規(guī)和行政規(guī)章所應(yīng)遵循步驟、方式
和順序，是行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定，制定、修改、廢止行政法規(guī)利規(guī)章的活動(dòng)程序。在行政
立法實(shí)踐中，行政立法程序一般包括規(guī)劃、起草、征求意見(jiàn)、審查、通過(guò)、發(fā)布與備案等幾
個(gè)步驟。但是由于立法主體繁多，各立法機(jī)關(guān)立法人員的素質(zhì)也不一樣，機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)立法活
動(dòng)的重視程度也有所不同，在實(shí)踐立法過(guò)程中，不遵循立法程序，所立之法不規(guī)范，質(zhì)量不
高的現(xiàn)象很普遍。例如，在規(guī)劃階段一些地方政府不從整國(guó)民經(jīng)濟(jì)和發(fā)展計(jì)劃考慮，而只考慮本地區(qū)的利益；在起草中缺少有關(guān)業(yè)務(wù)專家和法律工作者的參與；在征求意見(jiàn)階段只征求主管領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)而忽視公民、社會(huì)組織甚至專家意見(jiàn)等等。這樣制定出的法必然是不健全、不完善、質(zhì)量不高，缺少可操作性。鑒于此，國(guó)務(wù)院于2001年底頒布了《行政法規(guī)制定程序條例》自2002年1月1日施行。它專門規(guī)定了行政法規(guī)制定程序的有關(guān)事項(xiàng)。該《條例》第一條規(guī)定：為了規(guī)范行政法規(guī)制定程序，保證行政法規(guī)質(zhì)量，根據(jù)憲法、立法法、國(guó)務(wù)院組織法的有關(guān)規(guī)定，制定本條例。這就明確規(guī)定了該條例的目的。該《條例》第五條對(duì)行政立法的語(yǔ)言規(guī)范作了規(guī)定。第五條規(guī)定，行政立法應(yīng)當(dāng)備而不繁，邏輯嚴(yán)密、條文明確、具體，用語(yǔ)準(zhǔn)確、簡(jiǎn)潔、具有可操作性。該《條例》第十七條對(duì)審查事項(xiàng)作了規(guī)定。第十七條規(guī)定，國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)主要從以下方面對(duì)行政法規(guī)送審稿進(jìn)行審查：(1)是否符合憲法、法律的規(guī)定和國(guó)家的方針政策；(2)是否符合本條例第十一條的規(guī)定；(3)是否與有關(guān)行政法規(guī)協(xié)調(diào)、銜接；(4)是否正確處理有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民對(duì)送審稿主要問(wèn)題的意見(jiàn)；(5)其他主要審查的內(nèi)容。《行政法規(guī)制定程序條例》明確規(guī)定了權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法審查監(jiān)督的有關(guān)事項(xiàng)使我國(guó)行政機(jī)關(guān)的立法程序進(jìn)一步走向了規(guī)范化。
(三)有利于保護(hù)公民和有關(guān)組織的合法權(quán)益
由于行政機(jī)關(guān)所立之法是國(guó)家行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定的人和不特定的事制定的具有普遍約束力的行為規(guī)則，具有普遍約束力和強(qiáng)制執(zhí)行力，如國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院各部委制定的行政規(guī)章在全國(guó)范圍內(nèi)具有普遍的效力，省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)制定的地方性法規(guī)在本行政區(qū)內(nèi)具有普遍效力，故一旦它們違法或不適當(dāng)，將會(huì)對(duì)公民和有關(guān)組織的權(quán)益造成廣泛的和嚴(yán)重的損害。由于行政主體和行政相對(duì)方處于不對(duì)等地位，即行政主體處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，而行政相對(duì)方處于弱勢(shì)地位，因此行政立法一旦存在缺陷，將直接損害行政相對(duì)方的權(quán)益。故必須對(duì)行政機(jī)關(guān)所立之法進(jìn)行監(jiān)督和審查。對(duì)行政立法進(jìn)行監(jiān)督的過(guò)程，既是維護(hù)行政主體權(quán)威和尊嚴(yán)的過(guò)程，又是保護(hù)行政相對(duì)方的合法權(quán)益的過(guò)程。事前的監(jiān)督可防止公民和有關(guān)組織的合法權(quán)益受到損害，事后的監(jiān)督可以使受到損害的公民和有關(guān)組織的合法權(quán)益得到救濟(jì)。
二、權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督
由于行政立法是基于授權(quán)而產(chǎn)生的，因而制定嚴(yán)格的授權(quán)法必定是對(duì)行政立法進(jìn)行監(jiān)督的最有效的形式。 我國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的授權(quán)法，但《立法法》的出臺(tái)在某方面彌補(bǔ)了這方面的不足。在國(guó)外，為了有效地控制行政立法，多數(shù)國(guó)家的立法機(jī)關(guān)還規(guī)定了嚴(yán)格的監(jiān)督控制方式來(lái)達(dá)到對(duì)行政立法進(jìn)行監(jiān)督的目的。 下面分別論述：
(一)國(guó)外權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法監(jiān)督的概況
在國(guó)外，有權(quán)對(duì)行政立法進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)關(guān)主要是議會(huì)或國(guó)會(huì)。其主要方式主要是將有關(guān)文件提交議會(huì)或國(guó)會(huì)來(lái)達(dá)到監(jiān)督授權(quán)立法的目的。在美國(guó)，美國(guó)憲法及其后的修正案或其他聯(lián)邦法律，并沒(méi)有直接規(guī)定國(guó)會(huì)如何監(jiān)督行政機(jī)關(guān)所發(fā)布的命令。美國(guó)國(guó)會(huì)最初采用“立法否決”方式來(lái)監(jiān)督行政命令。所謂立法否決指行政機(jī)關(guān)制定的行政命令根據(jù)國(guó)會(huì)的授權(quán)，它必須在一定期限內(nèi)沒(méi)有被國(guó)會(huì)的任何一院或兩院否決，該行政命令才具有效力。 這就是說(shuō)國(guó)會(huì)在授予行政機(jī)關(guān)制定命令的同時(shí)保留了批準(zhǔn)或否決行政機(jī)關(guān)根據(jù)行使授權(quán)的行為的權(quán)力。但是美國(guó)最高法院在1983年的一案件中，推翻了立法否決方式的合憲性。法院認(rèn)為，國(guó)會(huì)保留立法否決權(quán)是違反憲法的，因而是無(wú)效的�，F(xiàn)在美國(guó)國(guó)會(huì)主要是利用直接調(diào)查權(quán)，以明確行政命令是否侵犯立法權(quán)。在英國(guó)，議會(huì)制定的法律對(duì)授權(quán)立法可能作出的規(guī)定有三種： 第一，母法可能規(guī)定，法律文件一旦制定，就應(yīng)當(dāng)提交議會(huì)兩院或者提交下院。第二，母法可能會(huì)規(guī)定，法定文件應(yīng)不發(fā)服從議會(huì)的批準(zhǔn)決定程序。英國(guó)議會(huì)對(duì)法定文件有兩種批準(zhǔn)程序，按照第一種批準(zhǔn)程序，法定文件立即生效，但它是否繼續(xù)有效，要靠議會(huì)兩院的后來(lái)批準(zhǔn)決定。按照第二種批準(zhǔn)程序，法定文件以草案形式提交給議會(huì)，在議會(huì)沒(méi)有作出批準(zhǔn)決定前不得生效。第三，法定文件可能根據(jù)議會(huì)的消極決定程序而得到制定。這種程序也有兩種形式：第一種程序是法定文件在提交議會(huì)時(shí)即具有效力，但要受議會(huì)兩院撤銷程序控制，第二種程序是法定文件以草案形式提交議會(huì)，如果議會(huì)在一定期限內(nèi)沒(méi)有撤銷提交的法定文件，則法定文件生效。在德國(guó)，議會(huì)監(jiān)督授權(quán)立法的方式都規(guī)定在授權(quán)母法中，其主要審查方式有四種：第一，提交議會(huì)。德國(guó)的某些法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)有義務(wù)將依本法授權(quán)制定的行政法規(guī)送交議會(huì)；第二，聽(tīng)證權(quán)之保留。即立法機(jī)關(guān)在母法中規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依本授權(quán)法授權(quán)所制定的行政法規(guī)，在沒(méi)有經(jīng)過(guò)議會(huì)聽(tīng)證程序前，不得公布：第三，廢棄請(qǐng)求權(quán)之保留，即立法機(jī)關(guān)關(guān)于母法中的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)將依據(jù)本法之授權(quán)所制定的行政法規(guī)，于公布后送交議會(huì)審查，議會(huì)保留事后請(qǐng)示行政機(jī)關(guān)廢棄命令的權(quán)力：第四，同意權(quán)之保留，即立法機(jī)關(guān)在母法中規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依據(jù)本法制定的行政法規(guī)應(yīng)先送交議會(huì)，在議會(huì)同意后才能生效。
(二)我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督
在我國(guó)，中央一級(jí)的權(quán)力機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，在地方主要指地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)。我國(guó)憲法規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。就行政立法而言，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)監(jiān)督國(guó)務(wù)院及國(guó)務(wù)院各部委的立法過(guò)程，同時(shí)也有權(quán)監(jiān)督省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府及國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府的立法過(guò)程。省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)有權(quán)監(jiān)督省、自治區(qū)、直轄市人民政府的立法過(guò)程。省、自治區(qū)人民政府所在地的市人大有權(quán)監(jiān)督該市人民政府的立法過(guò)程。
權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督形式有兩種：
1、事前監(jiān)督。指權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)在所立之法效力之前所進(jìn)行的監(jiān)督。這是最主要的立法監(jiān)督形式，主要針對(duì)授權(quán)立法而言的。可以從以卜幾個(gè)方面考慮：①行政機(jī)關(guān)是否具備行政立法主體資格。只有具備行政立法主體資格，才能進(jìn)行相應(yīng)的行政立法活動(dòng)。我國(guó)具備行政立法主體資格的有國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院各部委，省、自治區(qū)、直轄市人民政府。省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府及國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府。②是否在立法權(quán)限范圍內(nèi)行使立法權(quán)。行政機(jī)關(guān)行使行政立法權(quán)，必須是在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行，不能超越法律所規(guī)定的權(quán)限范圍。同時(shí)授權(quán)應(yīng)是有嚴(yán)格的限制，不能無(wú)限制的授權(quán)，否則造成行政權(quán)力的極度擴(kuò)張，最終導(dǎo)致行政專橫。⑧是否遵循相應(yīng)的立法程序。嚴(yán)格的立法程序是正確進(jìn)行行政立法的有效保障。按照立法程序進(jìn)行立法，既能防止受領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人意志的影響，又可使立法程序規(guī)范化。一般而言，如果遵循程序正義，則其結(jié)果也是止義的。國(guó)務(wù)院2001年底頒布的“亍政法規(guī)制定程序條例》專門對(duì)立法程序問(wèn)題作了規(guī)定。④內(nèi)容是否違背憲法和法律。行政立法屬授權(quán)立法，以憲法和法律為依據(jù)，因而其內(nèi)容不得有與憲法和法律相抵觸之處，否則無(wú)效。這是行政立法過(guò)程中最易出現(xiàn)問(wèn)題的地方，特別是地方政府在立法過(guò)程中易出現(xiàn)此類情況，一旦出現(xiàn)則屬實(shí)質(zhì)違法，因而無(wú)效。⑤上下級(jí)行政機(jī)關(guān)所立之法是否矛盾和沖突。在我國(guó)，地方國(guó)家行政所立之法不得與國(guó)務(wù)院所立之法相抵觸，否則無(wú)效。
2、事后監(jiān)督。事后監(jiān)督是指對(duì)已經(jīng)生效的行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)在適用過(guò)程中，對(duì)其合憲性和合法性產(chǎn)生懷疑而進(jìn)行審查監(jiān)督的過(guò)程。權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法事后監(jiān)督的主要
形式是審查行政立法行為，撤銷與憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)或規(guī)章。這里應(yīng)考慮幾個(gè)問(wèn)
題：一是如果行政法規(guī)或規(guī)章出現(xiàn)了與憲法或法律相抵觸的情況，由誰(shuí)先提出的問(wèn)題。筆者
認(rèn)為，第一，權(quán)力機(jī)關(guān)可依職權(quán)主動(dòng)提出。例如全國(guó)人大常委會(huì)如果發(fā)現(xiàn)國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院各部委所制定的行政法規(guī)、部門規(guī)章如果有與憲法或法律相抵觸或違背的情況，可依職權(quán)主動(dòng)撤銷，地方各級(jí)人大常委會(huì)如發(fā)現(xiàn)地方各級(jí)政府發(fā)布的地方性法規(guī)有與憲法和法律相抵觸時(shí)，也可依職權(quán)主動(dòng)撤銷。第二，行政相對(duì)方如果發(fā)現(xiàn)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章與憲法、法律相抵觸的情況，可提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)、地方人人常委會(huì)進(jìn)行審查。第二，國(guó)務(wù)院如果發(fā)現(xiàn)國(guó)務(wù)院各部委的部門規(guī)章與法律相抵觸，可依職權(quán)主動(dòng)撤銷。二，針對(duì)已被撤銷的與憲法、法律相抵觸的法規(guī)、規(guī)章，已經(jīng)依照該法規(guī)、規(guī)章作出的生效裁決，該如何處理。有兩種意見(jiàn)，一是該裁決繼續(xù)有效，二是撤銷原裁決，重新作出裁決。筆者認(rèn)為，如果該裁決已經(jīng)執(zhí)行，應(yīng)作出繼續(xù)有效的決定，如果還未執(zhí)行，則應(yīng)撤銷原裁決，重新處理。
三、目前我國(guó)行政立法監(jiān)督中存在的問(wèn)題
1、缺少具體的監(jiān)督形式
我國(guó)目前還沒(méi)有統(tǒng)一的授權(quán)法，故而沒(méi)有建立起真正的完善的法律監(jiān)督體系，有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法進(jìn)行監(jiān)督的法律規(guī)定只存在于少量的法條之中。如在向國(guó)務(wù)院各部委的授權(quán)中，規(guī)定了需要經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)，在向地方的授權(quán)中，規(guī)定向全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案：在向國(guó)務(wù)院授權(quán)時(shí)，規(guī)定國(guó)務(wù)院根據(jù)授權(quán)制定的行政法規(guī)向全國(guó)人大常委會(huì)備案。對(duì)于這些法條授權(quán)， 由于沒(méi)有具體而詳細(xì)的規(guī)定細(xì)則，缺乏可操作性，因而在實(shí)際中很難起到監(jiān)督作用。
2、權(quán)力機(jī)關(guān)在行政立法監(jiān)督中處于消極地位。
依據(jù)憲法，全國(guó)人人常委會(huì)有權(quán)對(duì)行政立法的整個(gè)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督， 可依職權(quán)主動(dòng)撤銷憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、規(guī)章。然而在實(shí)踐中，全國(guó)人人常委會(huì)很少積極主動(dòng)地履行監(jiān)督職責(zé)，即使是我國(guó)目前僅有的監(jiān)督形式，全國(guó)人大常委會(huì)也沒(méi)有很好地利用。例如在備案制度中，要求對(duì)授權(quán)立法進(jìn)行必要的審查，審查其是否有與憲法、法律相抵觸之處。但從實(shí)踐來(lái)看，全國(guó)人人常委會(huì)并未進(jìn)行有效監(jiān)督，事實(shí)上全國(guó)人大常委會(huì)根本沒(méi)有行使過(guò)自己的監(jiān)督權(quán)利。
四、我國(guó)行政立法監(jiān)督的完善
針對(duì)目前我國(guó)行政立法監(jiān)督中存在的問(wèn)題，筆者認(rèn)為可考慮以下措施：
1、制定切實(shí)可行的授權(quán)法。通過(guò)立法的形式，把權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的監(jiān)督固定下來(lái)。在該法中，應(yīng)對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院、地方人大及常委會(huì)對(duì)地方政府，國(guó)務(wù)院對(duì)國(guó)務(wù)院各部委的授權(quán)，從授權(quán)的時(shí)間，授權(quán)的范圍，授權(quán)的方法及授權(quán)應(yīng)注意的事項(xiàng)等方面作山明確而具體的規(guī)定。
2、完善備案制度。行政機(jī)關(guān)依據(jù)所授權(quán)限制定山行政法規(guī)斤，要在一定時(shí)間內(nèi)報(bào)送授權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行備案。國(guó)務(wù)院制定出行政法規(guī)，要報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案：國(guó)務(wù)院各部委制定出部門規(guī)章，應(yīng)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案：地方各級(jí)政府制定的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)報(bào)地方各級(jí)人大常委會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)備案。通過(guò)備案制度，權(quán)力機(jī)關(guān)可以有效地對(duì)行政立法中山現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督。如果權(quán)力機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)備案有瑕疵，應(yīng)當(dāng)立即進(jìn)行糾正。這里應(yīng)注意的是必須明確規(guī)定備案期限，才能有效地起到監(jiān)督作用。
3、完善批準(zhǔn)制度。批準(zhǔn)制是一種非常有效的監(jiān)督方式，在我國(guó)立法過(guò)程中得到廣泛的應(yīng)用。國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)：國(guó)務(wù)院各部委制定規(guī)章應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；地方政府制定地方性法規(guī)應(yīng)經(jīng)地方人大常委會(huì)批準(zhǔn)。但在實(shí)踐中出現(xiàn)了不經(jīng)審查就批準(zhǔn)，使審查流于形式，監(jiān)督制度形同虛設(shè)。因此目前應(yīng)完善批準(zhǔn)制度，使之真正起到監(jiān)督作用。
4、設(shè)立委員會(huì)制度。目前世界上許多國(guó)家都設(shè)有該制度。在我國(guó)，全國(guó)人大常委會(huì)行使對(duì)行政立法的審查監(jiān)督權(quán)。但由于各種原因，導(dǎo)致全國(guó)人大常委會(huì)在實(shí)踐中并未行使這一權(quán)力。因此可考慮在全國(guó)人大之下設(shè)立一個(gè)專門委員會(huì)，對(duì)行政立法進(jìn)行具體監(jiān)督。委員會(huì)的成員應(yīng)專職化，具體負(fù)責(zé)從立法主體、立法程序、立法權(quán)限、立法范圍等各方面進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)行政法規(guī)和地方性法規(guī)，如果出現(xiàn)同憲法、法律相抵觸的情況，可提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)撤銷：對(duì)部門規(guī)章，可提請(qǐng)國(guó)務(wù)院撤銷。
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