[ 陳迎朝 ]——(2007-9-13) / 已閱13078次
如何開展好律師管理工作
滁州市司法局 陳迎朝
開展好律師管理工作的前提是必須要明確管理的目標(biāo)，而目標(biāo)的確定需要又不得不從律師制度的本身來尋找答案，我認(rèn)為要解決好管理問題，必須要注意的是律師管理的以下兩個(gè)特點(diǎn)：
1、規(guī)范律師執(zhí)業(yè)行為是目的。國家建立律師制度的目的無非是希望通過律師的法律服務(wù)活動(dòng)，預(yù)防和解決不同社會(huì)主體間的各種各樣的糾紛，規(guī)范社會(huì)上不同主體的行為，并借此促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的公平與正義，從而促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建立。為了這個(gè)目的的實(shí)現(xiàn)，國家賦予了司法行政機(jī)關(guān)這種管理權(quán)，并希望通過這種管理來規(guī)范律師執(zhí)業(yè)行為，使律師業(yè)能更好地為社會(huì)服務(wù)。所以，司法行政機(jī)關(guān)的職責(zé)就是規(guī)范律師執(zhí)業(yè)行為。另外，要明確律師制度的建立絕對(duì)不是為了解決律師們的就業(yè)問題、收入問題和社會(huì)地位問題。這些問題的解決只能通過律師提供法律的效果來加以實(shí)現(xiàn)，只能通過由市場(chǎng)來加以解決的，我們司法行政部門對(duì)此是心有余，而力不足。
2、律師利益必須要兼顧。律師雖然是法律服務(wù)的主體，但他們同時(shí)又是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，他們必須要靠自己的業(yè)務(wù)活動(dòng)取得收入，從而滿足自己生存和發(fā)展的需要。如果律師業(yè)無利可圖，那么這個(gè)行業(yè)是沒有發(fā)展前途的，這個(gè)行業(yè)也就無法滿足國家對(duì)它的期望。
由此，管理工作必須要做到以下五點(diǎn)：
1、強(qiáng)化懲罰機(jī)制。目前，國家關(guān)于律師執(zhí)業(yè)的規(guī)定雖然比較多，但在現(xiàn)實(shí)中執(zhí)行的并不是太好，不時(shí)有律師在執(zhí)業(yè)中違法亂紀(jì)，損害國家和當(dāng)事人的利益，造成了不好的社會(huì)影響，影響了律師整體的社會(huì)形象。我認(rèn)為，這主要是因?yàn)槲覀児芾聿块T的懲罰機(jī)制沒有得到有效執(zhí)行，以往我們只注重對(duì)律師的關(guān)心、扶持，想盡辦法來解決律師的收入問題和社會(huì)地位問題，忽視了對(duì)律師的管理，導(dǎo)致律師業(yè)在某種程度上的無序。就現(xiàn)在律師業(yè)的現(xiàn)狀來看，如果再不加以大力整頓，不嚴(yán)格規(guī)范，那么這個(gè)行業(yè)不僅很難實(shí)現(xiàn)國家賦予的期望，而且還會(huì)給國家、社會(huì)及當(dāng)事人制造許多麻煩。所以，加強(qiáng)管理是我們現(xiàn)在的首要任務(wù)。至于如何加強(qiáng)管理，我認(rèn)為：主要靠的是強(qiáng)化懲罰機(jī)制。因?yàn)�，懲罰是辨識(shí)一條規(guī)則是否存在以及在何種程度上存在的結(jié)論性證據(jù)。哪里有規(guī)則，哪里就有懲罰，懲罰是維持規(guī)則存在的現(xiàn)實(shí)力量。沒有強(qiáng)有力的懲罰機(jī)制，律師及律師事務(wù)所是不會(huì)自覺遵守規(guī)則的。要強(qiáng)化懲罰機(jī)制，首先要求我們?cè)谒枷肷险J(rèn)識(shí)它的重要性，并落實(shí)到具體的工作中去；其次，想辦法改變一些不合理的懲罰制度，例如，要賦予市縣兩級(jí)司法局一定的處罰權(quán)，不要將權(quán)力過分集中在省級(jí)司法行政機(jī)關(guān)；律師違反《律師法》的，也應(yīng)當(dāng)處以罰款，而不應(yīng)當(dāng)僅僅是沒收違法所得等。
2、年檢注冊(cè)的審核要規(guī)范。要在法律，至少要在規(guī)章明確審核的內(nèi)容、審核的權(quán)限以及審核的責(zé)任。要?jiǎng)h除一些不必要的內(nèi)容，如在老律師的年檢注冊(cè)中，根本就不需要每年填簡歷，這是簡單重復(fù)勞動(dòng)，無實(shí)際意義；同時(shí)要增加一些內(nèi)容，如增加檔案管理、收案制度、收費(fèi)制度是否規(guī)范等，因?yàn)檫@些增加的內(nèi)容往往是最能體現(xiàn)律師工作的，而且也是最能量化的內(nèi)容。
要突出律師事務(wù)所和縣級(jí)司法局的權(quán)力，因?yàn)槁蓭熓聞?wù)所和縣級(jí)司法局直接接觸律師，對(duì)律師合不合格，它們最有發(fā)言權(quán)。但是在目前的年檢注冊(cè)中，它們的作用根本得不到相應(yīng)的體現(xiàn)，只是在表格上署名而已。我認(rèn)為一定要在法律（至少是規(guī)章）中賦予它們的初審權(quán)，經(jīng)初審不合格的律師和律師事務(wù)所不得參加年檢注冊(cè)。同時(shí)為明確它們的責(zé)任，還應(yīng)規(guī)定：對(duì)經(jīng)過初審，送交上級(jí)司法行政機(jī)關(guān)的年檢注冊(cè)材料，如仍有虛假，則它們應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。我認(rèn)為，通過這種責(zé)權(quán)一致的規(guī)定，不僅能確保申報(bào)材料的真實(shí)性，把好律師及律師事務(wù)所的入口關(guān)，而且還能調(diào)動(dòng)縣級(jí)司法局的工作積極性。
另外，還要把“律師與律師事務(wù)所年檢注冊(cè)的條件”也在刊登在每年《年檢注冊(cè)公告》中，并公布舉報(bào)途徑，防止一些虛假注冊(cè)的情形發(fā)生。
3、協(xié)調(diào)好司法行政管理與律師協(xié)會(huì)管理的關(guān)系。司法行政機(jī)關(guān)的管理是一種行政管理，體現(xiàn)國家的強(qiáng)制力；律師協(xié)會(huì)的管理是一種行業(yè)管理，是民主管理，體現(xiàn)大多數(shù)人的意志。但在目前，由于歷史上的關(guān)系，律師協(xié)會(huì)的工作人員往往由司法行政機(jī)關(guān)委派，也有的地方，律協(xié)與律管科是一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子，這就造成了職責(zé)不分，管理上有些混亂。對(duì)此，我認(rèn)為，在明確它們的不同定位以后，就應(yīng)當(dāng)依法賦予它們相應(yīng)的不同職責(zé)，如司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)享有：行政處罰權(quán)、行政許可權(quán)（包括律師和律師事務(wù)所的年檢注冊(cè)權(quán)等）和相應(yīng)的行政收費(fèi)權(quán)。這些權(quán)力只能由司法行政機(jī)關(guān)來行使。律師協(xié)會(huì)則主要負(fù)責(zé)律師的培訓(xùn)、交流，制定《執(zhí)業(yè)紀(jì)律》、《職業(yè)道德》和一些參考性的《執(zhí)業(yè)規(guī)范》，并且對(duì)一些不遵守《執(zhí)業(yè)紀(jì)律》、《職業(yè)道德》的律師及律師事務(wù)所進(jìn)行相應(yīng)的懲戒等，律師協(xié)會(huì)所享有的最重的懲戒權(quán)只能是：開除會(huì)員資格。同時(shí)，由于律師業(yè)務(wù)具有一定的專業(yè)性，司法行政機(jī)關(guān)的工作人員不一定通曉，所以，可以考慮建立在對(duì)律師進(jìn)行行政處罰前，聽取律師協(xié)會(huì)意見的制度。
另外，為了突出律師協(xié)會(huì)的作用，應(yīng)依法賦予律協(xié)兩個(gè)權(quán)力，第一，沒有通過律協(xié)培訓(xùn)的，不得參加年檢注冊(cè)；第二，被律協(xié)開除會(huì)員資格的，不得參加年檢注冊(cè)。
4、規(guī)范執(zhí)業(yè)環(huán)境。對(duì)內(nèi)要規(guī)范律師的執(zhí)業(yè)行為，防止不不當(dāng)競(jìng)爭。對(duì)外要嚴(yán)厲打擊冒充律師從事法律服務(wù)和未取得律師執(zhí)業(yè)證而從事有償法律服務(wù)的行為，即嚴(yán)厲懲治所謂的“黑律師”。這些“黑律師”們不僅擾亂了法律服務(wù)市場(chǎng)，敗壞了律師的形象，損壞了當(dāng)事人的合法權(quán)益，更嚴(yán)重的是他們?cè)跇I(yè)務(wù)能力不足的情況下，往往通過拉關(guān)系、走后門和行賄等拉攏腐蝕政法干警的手段來打贏官司，加劇了司法腐敗。對(duì)這些人的打擊不足，除了司法行政機(jī)關(guān)的注意力不足以外，最重要的是立法上有缺陷，例如，公安機(jī)關(guān)僅處理冒充律師從事法律服務(wù)的人員，對(duì)未取得律師執(zhí)業(yè)證而從事有償法律服務(wù)的人員，則由司法行政機(jī)關(guān)處理。但司法行政機(jī)關(guān)的力量又十分薄弱，沒有力量來處理，這就導(dǎo)致了這些“黑律師”屢禁不止。為解決這個(gè)問題，我認(rèn)為在《律師法》未有相應(yīng)改動(dòng)的情況下，首先要想辦法加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)的聯(lián)系，利用公安機(jī)關(guān)的力量來凈化這個(gè)市場(chǎng)。其次，加強(qiáng)與公、檢、法等機(jī)關(guān)的信息共享，及時(shí)掌握這些“黑律師”的動(dòng)向。再次，還應(yīng)當(dāng)把已處理過的“黑律師”名單在報(bào)紙等公共媒體上公示，防止群眾受騙上當(dāng)，并公布舉報(bào)電話及處罰辦法，打壓這些人的市場(chǎng)，使其處于無利可圖的境地。最后，司法行政機(jī)關(guān)還要從自身抓起，嚴(yán)厲打擊法援律師和司法所工作人員收費(fèi)辦案的行為，符合開除條件就開除，絕不能姑息遷就。
5、減少不必要的檢查和評(píng)先、評(píng)優(yōu)以及表彰活動(dòng)。因?yàn)�，律師及律師事�?wù)所作為市場(chǎng)主體，必須要養(yǎng)活自己，這就決定了他們的精力主要都放在為社會(huì)提供法律服務(wù)上，并通過這種服務(wù)來取得收入。過多檢查和評(píng)先、評(píng)優(yōu)以及表彰活動(dòng)必定會(huì)浪費(fèi)律師的精力，使其不能專心于法律服務(wù)這個(gè)本職工作。對(duì)此，國家也曾三令五申地禁止對(duì)企業(yè)進(jìn)行不必要的檢查和評(píng)比活動(dòng)，律師事務(wù)所作為合伙企業(yè)、合作企業(yè)或國有法人企業(yè)，也應(yīng)當(dāng)屬于這個(gè)不得任意檢查與評(píng)比的范疇。同時(shí)，從這些活動(dòng)的實(shí)際效果來看，并沒有因此而擴(kuò)大律師的影響和樹立律師的正面形象，被評(píng)為先進(jìn)的律師及律師事務(wù)所也沒有因此而擴(kuò)大自己的業(yè)務(wù)并受到社會(huì)的尊重。所以，我認(rèn)為，必須改變過去這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)式的評(píng)比活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)象交警管交通秩序一樣對(duì)律師進(jìn)行管理，即只要你不違反規(guī)則，你自由地從事你的業(yè)務(wù)，如果你違反規(guī)則，我就處罰你，以此來讓你遵守規(guī)則，從來沒有聽說交警對(duì)駕駛員進(jìn)行檢查和評(píng)先、評(píng)優(yōu)以及表彰活動(dòng)的，但交通秩序卻并不混亂。
此外，這些評(píng)比活動(dòng)也浪費(fèi)了律師管理部門的大量精力，使其不能集中精力進(jìn)行律師管理的本職工作，影響了律師管理工作的正常開展。
要做好這五點(diǎn)，我的建議是：
1、提高立法層次。過去由于《律師法》的內(nèi)容比較簡單，許多關(guān)于律師的管理規(guī)定，主要來源于司法部的規(guī)章或規(guī)范性文件中。這不僅不能滿足管理的需要，甚至有違法的嫌疑。例如，《律師法》沒有專職律師不得從事其他職業(yè)的規(guī)定，相反根據(jù)《律師法》第13條的規(guī)定，除了國家機(jī)關(guān)的現(xiàn)職工作人員和人大常委會(huì)組成人員外的所有人都可以成為執(zhí)業(yè)律師。這是法律賦予的權(quán)利。這種執(zhí)業(yè)資格的授予屬于行政許可的范疇，同時(shí)受到《行政許可法》的調(diào)整，而《行政許可法》取消了部門規(guī)章（更別說是部門的其他規(guī)范性文件）的行政許可設(shè)立權(quán)�？梢�，司法部根本沒有權(quán)力創(chuàng)設(shè)關(guān)于專職、兼職律師的區(qū)分及不同的資格授予條件，它的這種行為不僅違反了《律師法》，而且也違反了《行政許可法》。所以，必須借著這次《律師法》修改的春風(fēng)，把過去一些行之有效的、實(shí)用的律師管理方面的規(guī)定上升到法律的層次。
2、合理權(quán)限劃分。在《律師法》中必須明確縣級(jí)司法局對(duì)律師的管理權(quán)，并根據(jù)實(shí)際情況授予相應(yīng)的處罰權(quán)，絕不能使縣級(jí)司法局在律師管理方面成為 一個(gè)花瓶。同時(shí)，要明確司法行政機(jī)關(guān)與律師協(xié)會(huì)的權(quán)力劃分，將行政權(quán)（行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)和行政收費(fèi)權(quán)）收歸機(jī)關(guān)，將培訓(xùn)權(quán)及行業(yè)懲戒權(quán)等放在律協(xié)。
3、通過培訓(xùn)，提高司法行政中從事律師管理工作人員的素質(zhì)。人是一切活動(dòng)的基礎(chǔ)，只有提高這些人員的素質(zhì)，規(guī)范律師業(yè)的管理才有可能。目前，這些人員缺點(diǎn)主要是不熟悉相關(guān)規(guī)定及缺乏處理相關(guān)行政處罰案件的能力，尤其對(duì)違法律師及律師事務(wù)所調(diào)查取證的能力明顯不足。對(duì)此，省廳可采取請(qǐng)省法制辦及省高級(jí)人民法院的專家給這些人員集中授課的方式來加以提高。
