[ 鐘黎明 ]——(2007-8-20) / 已閱15607次
法院處理拖欠農(nóng)民工工資案件的難點與對策
鐘黎明
隨著我國勞動用工制度的不斷深化和落實，各級黨政的重視，拖欠農(nóng)民工工資的問題得到了遏制。但是，因建筑工程層層轉(zhuǎn)包而發(fā)生的拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象卻屢禁不止，在有些地方仍較突出。當(dāng)農(nóng)民工采用各種（甚至過激行為的）討薪方式無果后，向人民法院提起勞動爭議訴訟，用法律手段維護(hù)自己的勞動報酬權(quán)，也就成了無奈的最后手段，以至近年來人民法院受理此類案件呈上升趨勢。
問題與難點
拖欠農(nóng)民工工資的案件，一般都具有群體性、復(fù)雜性、對立情緒大、矛盾易激化、社會廣泛關(guān)注等特點。為及時妥善解決拖欠農(nóng)民工工資的勞動爭議案件，構(gòu)建和諧穩(wěn)定的勞動關(guān)系，成了各級各地法院司法為民的重頭戲。在現(xiàn)行法律框架下，紛紛采取各種措施，開辟“綠色通道”，優(yōu)先立案，優(yōu)先審理，優(yōu)先執(zhí)行。但是法院審理和執(zhí)行此類案件有五難：
一是確定用工主體難。由于現(xiàn)在建筑工程層層轉(zhuǎn)包，大量的不具備勞動法和建筑法規(guī)定，不具資質(zhì)的用工主體進(jìn)入了建筑市場，魚龍混雜，且用工主體變化大。最常見的就是有資質(zhì)的建筑承包企業(yè)把工程全部或部分轉(zhuǎn)包給所謂的“項目經(jīng)理”，“項目經(jīng)理”又將工程轉(zhuǎn)包或分包給其他包工頭來做。有的甚至專門實行勞務(wù)分包，讓包工頭或匠人自己去找工人。農(nóng)民工一旦討要工資，各路承包人紛紛拿出轉(zhuǎn)（承）包合同來，一個推一個，誰也不愿負(fù)責(zé)。法院審理此類案件時，要花費大量時間來查找確定用工主體，有時一個案件就要追加、變更訴訟主體好幾次。
二是選擇裁判依據(jù)難。法院審理勞動爭議案件中，既涉及民事、行政法律規(guī)定，又涉及行政規(guī)章、部門規(guī)章，行政規(guī)范性文件等法律效力層次不同的規(guī)定。由于涉及勞動爭議的法律、法規(guī)不完善不配套，有的甚至相互沖突，給法院裁判案件增加了難度，以至同一類型的案件，在不同的法院因適用不同的法律依據(jù)，案件裁判結(jié)果大相徑庭。按現(xiàn)行法律規(guī)定，拖欠工資應(yīng)屬一般債權(quán)，民法通則規(guī)定的一般債權(quán)的訴訟時效期間是兩年。勞動法對勞動爭議（包括農(nóng)民工工資債權(quán)）提起的仲裁時效期間是60日。如果農(nóng)民工因工資不能兌現(xiàn)與用工單位發(fā)生勞動爭議，超過60日向勞動仲裁委員會申請仲裁，仲裁委員會一般情況下不會受理，或者受理后以超過仲裁時效為由裁決駁回其仲裁請求。農(nóng)民工在法定15日之內(nèi)又向人民法院提起勞動爭議訴訟，法院受理后，對案件的處理就有了兩個現(xiàn)行的法律依據(jù)：一個是勞動法的按60日工資債權(quán)仲裁時效，二個是民法通則的兩年的一般債權(quán)訴訟時效。目前，農(nóng)民工的工資債權(quán)在法律上屬一般債權(quán)，法院擇一而判都符合法律規(guī)定，但判決結(jié)果肯定是不同的。按60日的仲裁時效，如無法定理由，法院就要駁回農(nóng)民工的訴訟請求；按兩年一般債權(quán)訴訟時效，法院就要支持農(nóng)民工的訴訟請求。
現(xiàn)行的行政規(guī)章與行政規(guī)范性文件，有的規(guī)定不相一致，甚至出現(xiàn)相互“打架”的情況，也給法院審理案件帶來了難度。如建設(shè)部2004年9月6日發(fā)布的《建筑領(lǐng)域農(nóng)民工工資支付管理暫行辦法》中規(guī)定，“工程總承包企業(yè)將工程分包給不具備用工主體資格的組織和個人，應(yīng)承擔(dān)清償拖欠工資連帶責(zé)任”。而勞動社會保障部2005年5月25日發(fā)布的《關(guān)于確定勞動關(guān)系有關(guān)事項的通知》中規(guī)定，“建筑企業(yè)將工程（業(yè)務(wù)）或經(jīng)營權(quán)發(fā)包給不具備用工主體資格的組織和自然人，對該組織和自然人招用的勞動者，由具備用工主體資格的發(fā)包方承擔(dān)用工主體責(zé)任”，也就是要負(fù)清償拖欠工資的直接責(zé)任。由于規(guī)定的不統(tǒng)一，法院的判決“五花八門”：有的判決用工單位（發(fā)包方）承擔(dān)給付工資的直接責(zé)任，轉(zhuǎn)包方承擔(dān)連帶責(zé)任；有的判決轉(zhuǎn)包方承擔(dān)給付工資直接責(zé)任，發(fā)包方承擔(dān)連帶責(zé)任；有的干脆依據(jù)轉(zhuǎn)包合同的約定，判決不具備用工資格的組織或個人承擔(dān)給付工資的責(zé)任；有的甚至把勞動爭議糾紛按雇傭合同糾紛進(jìn)行判決（雇傭合同的工資糾紛適用兩年訴訟時效）。不同的裁判結(jié)果，不但影響到農(nóng)民工的實體利益，而且也嚴(yán)重影響了法院司法公正形象和裁判文書的公信力。
三是查證難。由于建筑行業(yè)往往是以一個工程或某項工程具體施工業(yè)務(wù)為用工周期，為其打工的農(nóng)民工流動性大，絕大多數(shù)未簽定勞動合同，加上層層轉(zhuǎn)包，工程中途變換承包人、合伙人等，有的農(nóng)民工自己也搞不清到底是在為哪個“老板”打工。申請勞動仲裁時間又短，造成農(nóng)民工舉證難，法院查證難。
四是及時結(jié)案難。拖欠農(nóng)民工工資的案件，一般都是經(jīng)多次解決無果才到法院來。訴訟中，用工單位或個人，利用自身強(qiáng)勢，聘有律師，能夠充分利用訴訟法規(guī)定的訴訟程序、期間，合法地拖延訴訟。農(nóng)民工往往是官司打得起拖不起。由于雙方矛盾尖銳，對立情緒大，調(diào)解結(jié)案的可能性微乎其微。與其它債權(quán)糾紛案件不同，因為處于弱勢一方的勞動者——農(nóng)民工，根本沒有調(diào)解讓步的空間，他們難以犧牲自己的“血汗錢”來達(dá)成調(diào)解協(xié)議。由于存在這些情況，及時結(jié)案的難度可想而知。
五是執(zhí)行兌現(xiàn)難。在案件執(zhí)行階段，被執(zhí)行人因財產(chǎn)情況發(fā)生變化，或財產(chǎn)滅失，導(dǎo)致農(nóng)民工工資在判決后仍無法兌現(xiàn)。對此難題法院很難化解。如某火電廠將一建筑工程發(fā)包給外省某建筑公司，該公司因此拖欠廖××等一批農(nóng)民工工資數(shù)萬元，經(jīng)法院判決農(nóng)民工勝訴。判決生效進(jìn)入執(zhí)行程序后，發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人無可供執(zhí)行的財產(chǎn)，該建筑公司也查無下落，導(dǎo)致該案農(nóng)民工長期上訪。
對策與建議
一、 從立法角度明確農(nóng)民工工資的給付主體。
按勞動法和新頒布的勞動合同法規(guī)定，用工(人)單位就是工資給付主體。用工單位把工程層層轉(zhuǎn)包，由此產(chǎn)生的一切用工責(zé)任均應(yīng)由具有法定用工單位資格的單位（企業(yè)）來承擔(dān)，但現(xiàn)行法律對此卻無明確規(guī)定。用工單位利用法律對這種違法行為缺少明文規(guī)定和強(qiáng)制手段的漏洞，采用轉(zhuǎn)包合同（有的是“黑白”合同，既用一個明的虛假合同掩蓋雙方實際履行的合同）把勞動者的利益和自己應(yīng)負(fù)的用工責(zé)任，轉(zhuǎn)嫁給不具備用工資格的單位和個人，而且?guī)缀鯖]有什么違法成本，所以違法轉(zhuǎn)包的現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。勞動和社會保障部《關(guān)于確立勞動關(guān)系有關(guān)事項的通知》中，明確了對不具備用工單位主體資格的組織和個人招用的勞動者，由具備主體資格的發(fā)包方承擔(dān)工資給付主體責(zé)任。但勞動和社會保障部通知的規(guī)定法律效力太低，屬行政規(guī)范性文件，對指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)調(diào)解勞動爭議糾紛和勞動爭議仲裁機(jī)構(gòu)仲裁勞動爭議糾紛，有一定的約束力。但對法院來講不是辦案的依據(jù)，缺少約束力，只是法院辦案時參照的依據(jù)。建議將此規(guī)定升格為行政法規(guī)（如制定《勞動合同法實施辦法》）、規(guī)章或最高人民法院司法解釋的內(nèi)容。這樣就從立法角度解決了現(xiàn)行法律、法規(guī)漏洞，有利于從源頭上治理用工單位違法轉(zhuǎn)包建筑工程的行為。即使其要轉(zhuǎn)包工程，在簽訂合同（包括“黑白”合同）和給付工程款時，也要考慮自己行為的后果，盡可能把工資直接兌付到農(nóng)民工手中。同時，也為法院處理案件提供了依據(jù)，約束了法官的自由裁量權(quán)，有利于司法公正和司法統(tǒng)一。
二、加重拖欠工資的違法后果。
因違法成本太低，用工單位不斷出現(xiàn)拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象，這是不爭的事實。勞動合同法規(guī)定，未及時足額支付勞動報酬的，用人單位應(yīng)當(dāng)向勞動者支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償按勞動者在本單位工作的年限，每滿一年支付一個月工資的標(biāo)準(zhǔn)向勞動者支付。六個月以上不滿一年的，按一年計算；不滿六個月的，向勞動者支付半個月工資的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。建筑工程的農(nóng)民工的合同屬于“以完成一定工作任務(wù)為期限的勞動合同”，鮮有勞動合同期限超過3年的，以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償作為拖欠工資的違法成本，不足以制止拖欠工資的行為。因此，應(yīng)加重用工單位拖欠工資的違法責(zé)任，既增設(shè)違約責(zé)任。
勞動合同法還規(guī)定，未按照勞動合同的約定或者國家規(guī)定及時足額支付勞動者勞動報酬的，由勞動行政部門“責(zé)令用人單位按應(yīng)付金額百分之五十以上百分之一百以下的標(biāo)準(zhǔn)向勞動者加付賠償金”。賠償金屬于行政處罰，而拖欠工資是違約行為；要求給付賠償金的權(quán)利在他人（行政部門）手中，要求給付違約金的權(quán)利掌握在農(nóng)民工自己的手中，兩者根本不是一回事！用工單位違約就該承擔(dān)違約責(zé)任——給付違約金，可惜勞動合同法對此未作規(guī)定，是明顯的立法漏洞，所以只有通過制定行政法規(guī)和司法解釋來彌補(bǔ)。
建議按照勞動合同法中不簽勞動合同給付雙倍工資的立法標(biāo)準(zhǔn)，在司法解釋或制定勞動合同法實施辦法中，規(guī)定用人單位拖欠勞動工資的違約責(zé)任，既“用人單位拖欠勞動工資除足額支付勞動者勞動報酬并承擔(dān)相應(yīng)利息外，凡拖欠工資達(dá)一月以上的，加付拖欠工資總額百分之五十的違約金；拖欠工資達(dá)一年以上的，加付所欠工資總額百分之一百的違約金”。規(guī)定拖欠工資給付違約金的好處在于，一是彌補(bǔ)了勞動合同法的漏洞，二是側(cè)重保護(hù)了弱勢一方的勞動者，改變了雙方之間的權(quán)利失衡；三是加重了用工單位的責(zé)任，使其不敢輕易拖欠工資；四是在調(diào)解拖欠工資勞動爭議案時，農(nóng)民工有了讓步的空間，有利于勞資雙方矛盾的化解，有利雙方積極尋求和解方法，促進(jìn)案件及時結(jié)案。
從立法上明確了工資給付主體和加重拖欠工資的法律后果（違約責(zé)任），不單是解決了法院辦案的難題，而且也是從根本上解決和防范拖欠農(nóng)民工工資問題最直接、最現(xiàn)實、最有效的重要法律手段。
三、放寬勞動仲裁時效期間和訴訟時效期間。
勞動法規(guī)定的仲裁時效期間為60日，最高人民法院關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋第三條規(guī)定，“對確已超過仲裁申請期限，又無不可抗力或者其他正當(dāng)理由的，依法駁回其訴訟請求”。 這樣一來，使民法通則規(guī)定一般債權(quán)兩年的訴訟時效，在農(nóng)民工索要工資時，實際縮短為60天，非常的不合理！因此，應(yīng)修改勞動法的仲裁時效期間和民法通則的訴訟時效期間，把工資債權(quán)的仲裁時效期間和訴訟時效期間放寬至三年。因為工資債權(quán)屬人權(quán)范疇，是農(nóng)民工養(yǎng)家糊口的經(jīng)濟(jì)保障，是基本生存權(quán)之一。人權(quán)優(yōu)于債權(quán)，所以工資債權(quán)的法律定位就應(yīng)高于一般債權(quán)，并在仲裁時效期間和訴訟時效期間上體現(xiàn)出來。這樣也可以讓農(nóng)民工有更多時間搜集證據(jù)解決訴訟舉證難的問題。
四、簡化救濟(jì)程序，完善救濟(jì)渠道。
1、取消現(xiàn)行勞動爭議仲裁前置程序。在現(xiàn)行的法律框架內(nèi)，勞動爭議仲裁程序是必經(jīng)的訴訟前置程序。勞動爭議仲裁和勞動爭議訴訟目的都是為了化解矛盾，定分止?fàn)�，維護(hù)穩(wěn)定和諧的勞動關(guān)系。從解決勞動爭議的司法實踐來看，增設(shè)一個前置程序并不具有優(yōu)越性，反而增加了當(dāng)事人特別是農(nóng)民工的訴累。不如將勞動爭議仲裁和訴訟程序交由當(dāng)事人自愿選擇。當(dāng)勞動爭議發(fā)生后，當(dāng)事人既可以選擇向勞動爭議仲裁機(jī)構(gòu)申請仲裁，也可以選擇向人民法院起訴。這無疑是簡化農(nóng)民工工資救濟(jì)程序的有效途徑。
2、修改《勞動法》和《民事訴訟法》，規(guī)定勞動爭議案件特別是拖欠工資的勞動爭議案件，經(jīng)仲裁后進(jìn)入訴訟程序的，一律實行“一審終審”制。我國現(xiàn)行的訴訟程序是兩審終審制，但勞動爭議案件多了一個前置程序——勞動爭議仲裁，實際上成了“三審”終審。對經(jīng)過勞動爭議仲裁的案件，實行一審終審，與法院直接受理勞動爭議案件實行兩審終審并無程序上的本質(zhì)區(qū)別，因為都經(jīng)歷了兩次糾紛裁決程序。這樣操作，不僅可防止用工單位利用二審、再審程序拖延案件審理時間，也可以減少司法資源浪費，減少當(dāng)事人訴累。
3、建議人民政府設(shè)立農(nóng)民工工資救助基金。救助基金用于被執(zhí)行人因財產(chǎn)變化或滅失，導(dǎo)致拖欠的農(nóng)民工工資無法執(zhí)行兌現(xiàn)的，由救助基金墊付或支付。如將來被執(zhí)行人有可供清償?shù)呢敭a(chǎn)后，可由政府另行追償。因為許可企業(yè)進(jìn)入建筑市場，是政府權(quán)利，未經(jīng)政府審查許可，那些抗風(fēng)險能力差，缺乏用人資格的企業(yè)是進(jìn)不了建筑領(lǐng)域的。取得用工資格的企業(yè)進(jìn)入建筑領(lǐng)域后，一旦出現(xiàn)無法兌現(xiàn)農(nóng)民工工資問題時，或多或少與政府的審查把關(guān)不嚴(yán)、平時監(jiān)管工作不到位有關(guān)。另外，保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益也是政府的職責(zé)。因此，政府設(shè)立農(nóng)民工工資救助基金是應(yīng)該的，以此避免和減少了農(nóng)民工因工資不能兌現(xiàn)造成的損失。
4、完善勞動合同制，全面落實勞動合同法。全國人大常委會最近頒布的勞動合同法，為農(nóng)民工維權(quán)提供了新的法律保障。要加大對勞動合同法的宣傳力度，讓農(nóng)民工學(xué)會用勞動合同來保護(hù)自己的合法權(quán)益，養(yǎng)成簽訂勞動合同的習(xí)慣。同時，要在建筑工程施工企業(yè)中設(shè)立工會組織（因建筑工程的用工周期不長，也許叫臨時工會組織更為恰當(dāng)），讓工會組織為農(nóng)民工提供依法維權(quán)服務(wù)，減少農(nóng)民工維權(quán)活動中的過激行為。充分發(fā)揮工會作為代表和維護(hù)勞動者利益的群眾組織的積極作用，通過工會簽訂集體合同，幫助、指導(dǎo)、監(jiān)督勞動合同的履行，積極參與勞動爭議調(diào)解，維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益，實現(xiàn)勞動關(guān)系的和諧穩(wěn)定。
