[ 鄭超峰 ]——(2007-8-11) / 已閱22446次
芻議我國選舉組織的改革與完善
鄭超峰
（中國政法大學(xué)研究生院 北京 100088 ）
摘要：作為主持選舉的選舉組織機(jī)構(gòu)的公正與獨(dú)立是選舉公平公正開展、公民選舉權(quán)得以保障的一個(gè)重要因素，但目前我國法律對于選舉組織方面的規(guī)定十分簡單，實(shí)踐中已暴露出我國選舉組織機(jī)構(gòu)存在著種種消極問題，亟待進(jìn)一步規(guī)范。對于選舉組織的改革與完善應(yīng)在當(dāng)前政治體制下，從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，在各級人大常委下設(shè)立具有較高獨(dú)立性的常設(shè)選舉組織機(jī)構(gòu)。通過選舉組織的改革，推進(jìn)我國選舉制度的發(fā)展。
關(guān)鍵詞：選舉 選舉組織 改革
選舉是民主政治的基石，而選舉的公正、客觀及其民主性是否能夠充分得以體現(xiàn)，在相當(dāng)程度上取決于選舉制度的設(shè)計(jì)，其中一個(gè)十分重要的問題就是——選舉由誰組織和怎樣來組織選舉。我國現(xiàn)行的《選舉法》對選舉組織的規(guī)定十分簡單，沒有對選舉機(jī)構(gòu)和選舉原則、程序作專門規(guī)定，法律過于模糊和原則的規(guī)定難以有效地規(guī)范選舉機(jī)構(gòu)權(quán)力的行使，這為選舉中的暗箱操作、腐敗和濫用職權(quán)留下了空間。本文擬就我國選舉組織所存在的問題作淺略分析，并在借鑒西方國家選舉機(jī)構(gòu)方面規(guī)定基礎(chǔ)上，提出改革和完善我國選舉組織的路徑與方案。
一、 我國現(xiàn)行法律關(guān)于選舉組織機(jī)構(gòu)的規(guī)定：
我國目前對于選舉組織的規(guī)定，主要集中在《選舉法》第七條：“全國人民代表大會常務(wù)委員會主持全國人民代表大會代表的選舉。省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會常務(wù)委員會主持本級人民代表大會代表的選舉。不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立選舉委員會，主持本級人民代表大會代表的選舉。不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣的選舉委員會受本級人民代表大會常務(wù)委員會的領(lǐng)導(dǎo)。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的選舉委員會受不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣的人民代表大會常務(wù)委員會的領(lǐng)導(dǎo)。省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州的人民代表大會常務(wù)委員會指導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)縣級以下人民代表大會代表的選舉工作。”
（一）選舉組織的組成：在直接選舉中，在縣鄉(xiāng)兩級設(shè)立的選舉委員會是組織辦理本級人大代表選舉事宜的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，其組成人員由本區(qū)域內(nèi)有關(guān)人員組成，由縣級人大常委會任命。在實(shí)際操作中，選舉委員會的成員主要是黨委、人大和政府的有關(guān)負(fù)責(zé)人，特別是黨委中的組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)，政府中的民政、財(cái)政部門，還有工會、婦聯(lián)、共青團(tuán)等部門的負(fù)責(zé)人。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的選舉委員會絕大多數(shù)由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)黨委書記擔(dān)任、個(gè)別由副書記擔(dān)任，委員一般四至六人，大多由黨委組織委員、宣傳委員、武裝部長、婦聯(lián)主任、團(tuán)委書記、人大秘書擔(dān)任。
（二）選舉組織的職能：
在縣級以上的選舉組織，也即是縣級以上各級人民代表大會常務(wù)委員會主持本級人大代表的選舉。這里的主持，主要是確定選舉時(shí)間、分配代表名額、提出選舉工作要求、審查代表資格等。具體主持提名、醞釀、確定代表候選人以及投票、計(jì)票等工作，則由作為選舉單位的下一級人民代表大會主席團(tuán)負(fù)責(zé)。同時(shí)，省、自治區(qū)、直轄市和社區(qū)的市、自治州人大常委會還承擔(dān)著指導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)縣、鄉(xiāng)人大代表選舉工作。所謂指導(dǎo)，實(shí)踐中實(shí)際上也是領(lǐng)導(dǎo)。
對于縣、鄉(xiāng)的選舉委員會，根據(jù)1983年全國人大常委會《關(guān)于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規(guī)定》，選舉委員會具有以下職權(quán)：（1）主持本級人大代表的選舉；（2）進(jìn)行選民登記，并做出決定；（3）劃分選舉本級人大代表的選區(qū)，分配各選區(qū)應(yīng)選代表的名額；（4）根據(jù)較多數(shù)選民的意見，確定和公布正式代表候選人名單；（5）規(guī)定選舉日期；（6）確定選舉結(jié)果是否有效，公布當(dāng)選代表名單。
除了法定選舉組織機(jī)構(gòu)外，實(shí)際中，我國還存在著一套黨內(nèi)的選舉機(jī)構(gòu)，這是黨為實(shí)現(xiàn)對選舉工作的領(lǐng)導(dǎo)而設(shè)立的選舉機(jī)構(gòu)。各級人大換屆選舉時(shí)，同級黨委都相應(yīng)設(shè)立選舉領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。黨內(nèi)的選舉領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)人事安排和選舉工作的宣傳、部署、協(xié)調(diào)等工作。這一實(shí)存內(nèi)部機(jī)構(gòu)是由我國的政治制度決定的，體現(xiàn)了黨對選舉工作的領(lǐng)導(dǎo) 。
二、 我國選舉組織存在的問題：
二十多年的實(shí)踐證明了選舉組織機(jī)構(gòu)在我國選舉中起到很好的動員和組織作用，但是也暴露出不少問題，主要是以下幾方面：
（一） 關(guān)于選舉組織機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性和專業(yè)性方面：
在間接選舉中，人大常委會主持選舉工作，應(yīng)該說穩(wěn)定性沒有太大問題，當(dāng)然它有任期的限制，一屆人大常委會也就主持一次選舉工作。問題更多的是出在直接選舉中的選舉委員會上，該組織是一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)，只是在籌備選舉時(shí)成立，選舉一結(jié)束即告解散。沒有專門固定的工作人員。這就產(chǎn)生了幾個(gè)問題：
一是由于選舉委員會的人員不固定，只是為了選舉的需要，臨時(shí)從其他機(jī)構(gòu)抽調(diào)人員組成，同時(shí)也沒有對進(jìn)入選舉委員會的工作人員的資格條進(jìn)行限制�？梢哉f大多數(shù)選舉工作人員是缺乏選舉工作經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)有素的培訓(xùn)的，因此這些工作人員能否勝任選舉這項(xiàng)涉及面廣、事情龐雜、繁瑣而又意義重大的工作，是值得懷疑的。因?yàn)檫@其中還涉及到對選舉中產(chǎn)生的糾紛的裁決處理等法律專業(yè)性問題，例如對選舉資格確認(rèn)、選舉的有效性和正當(dāng)性認(rèn)定等等。由這些人員所組成的選舉機(jī)構(gòu)很難保證其運(yùn)作效率及其過程的合法有序。二是由于選舉委員會是一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)，那么對于選舉中出現(xiàn)的一些失范甚至違法的行為，特別是其中一些需要進(jìn)行較長時(shí)間的調(diào)查取證的問題，由于選委會在選舉結(jié)束后即告解散，對此類問題缺乏專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處理，有的問題因而不了了之。三是由于選委會的缺乏穩(wěn)定性，對于一些選舉資料、檔案甚至都難以很好保存。
（二） 關(guān)于選舉組織機(jī)構(gòu)的公正性與獨(dú)立性問題
選舉組織是組織和主持選舉的機(jī)構(gòu)，必須具有其高度的中立性和獨(dú)立性，以確保其權(quán)威性和公正性。但是在我國，目前形成了各級人大常委會主持選舉的格局，這也就是人民代表由人民選舉產(chǎn)生，再由人民代表自己負(fù)責(zé)人民代表的選舉事宜；立法機(jī)關(guān)既制定選舉法，又具體執(zhí)行其制定的法律。這在邏輯上是有些不同通順的,有學(xué)者認(rèn)為這違反了二律背反規(guī)律 。而從世界范圍內(nèi)來看，議會也大多是不管理自身的選舉的，因?yàn)樽h會的功能質(zhì)體現(xiàn)在制定和通過法律來規(guī)范國家政治和社會生活，他們不能運(yùn)用行政方式對具體的公共事務(wù)在具體程序上進(jìn)行操作性規(guī)范。當(dāng)然我國是實(shí)行人民代表大會制度的國家，這一點(diǎn)可能有別于西方國家的理論。
另外，如前文所述在選舉組織的組成方面，我國法律僅作了原則性規(guī)定，實(shí)踐中多由黨委、人大和政府及其各部門的負(fù)責(zé)人組成，而這些官員很多就是選舉的候選人,而且實(shí)踐中，選舉委員會的成員當(dāng)選的比例相當(dāng)之高。這種情形，顯然不符合獨(dú)立、公正的要求，明顯違反一般性的政府工作原則——“回避原則”。同時(shí)也違背“自己不能做自己法官”的法治精神，因?yàn)閷τ谶x舉中產(chǎn)生的糾紛和爭議，《選舉法》規(guī)定必須先由人大常委會或選舉委員會在法定期限內(nèi)進(jìn)行處理，也就是選舉組織還扮演了司法裁判者的角色，而一旦申訴涉及一方是選舉組織的成員，那么選舉組織無疑是自己處理自己的案子，自己監(jiān)督自己、糾正自己、自己做自己的法官，這明顯是違背自然公正原則的。
（三） 關(guān)于選舉組織機(jī)構(gòu)的工作透明度和對其監(jiān)督問題
由于法律沒有明確規(guī)定選舉組織機(jī)構(gòu)的工作程序和規(guī)范，在實(shí)踐中，不論黨內(nèi)的選舉機(jī)構(gòu)還是法律規(guī)定的選舉機(jī)構(gòu)的工作情況都是不對外公開的，外界無法了解其運(yùn)作情況，因而更談不上如何進(jìn)行監(jiān)督。
正是由于其不公開的工作狀態(tài)，為選舉中的暗箱操作、腐敗和濫用職權(quán)甚至違法犯罪留下了滋生的溫床。實(shí)踐中，由于選舉組織在組織和指導(dǎo)選舉過程中故意曲解法律、規(guī)避法律甚至直接違反法律，侵害公民選舉權(quán)的現(xiàn)象屢有發(fā)生 。他們往往打著為了貫徹“組織意圖”或假借“組織意圖”的旗幟謀取私利，往往對選民或代表自由行使選舉權(quán)的行為進(jìn)行有傾向性的影響，他們一般不采用暴力、威脅、欺騙等非法手段，但其破壞選舉的民主性和公正性及結(jié)果的真實(shí)性可能更為惡劣。
在實(shí)踐中，選舉組織及其工作人員的違法選舉行為主要包括：（1）接受候選人或助選人的賄賂；（2）變更、涂改、損毀選民名冊獲選票，或知情不舉及未盡力制止；（3）濫用職權(quán)、妨礙選民自由投票；（4）窺探選民投票內(nèi)容，妨礙選民投票；（5）縱容不合格的選民投票，知情不舉或不加以制止；（6）在選票上附加任何符號；（7）在計(jì)票前或不計(jì)票時(shí)，私自參入選票，以影響選舉結(jié)構(gòu)，或故意錯(cuò)誤的計(jì)算或記載；（8）非負(fù)責(zé)的選舉工作人員持有保管選票的鑰匙等。
三、 它山之石——西方國家關(guān)于選舉組織機(jī)構(gòu)的規(guī)定
選舉是西方國家的一項(xiàng)十分重要政治活動，在這些國家大多由常設(shè)的中央選舉組織，他們有著相同的性質(zhì)和功能，只是在稱謂和職權(quán)上大同小異。
西方國家的選舉組織主要有：聯(lián)邦選舉委員會——美國常設(shè)的中央選舉組織。他的基本職權(quán)是住持、領(lǐng)導(dǎo)和辦理聯(lián)邦選舉事務(wù)。選舉管理委員會——日本、韓國等國家設(shè)立的專門負(fù)責(zé)選舉事務(wù)的常設(shè)選舉組織。在日本，自1945年起就由選舉管理委員會的設(shè)置，分中央和地方兩個(gè)層級，兩者分工不同，中央管理委員會主要職責(zé)是負(fù)責(zé)參議院“全國選區(qū)”議員的選舉組織事宜。地方選舉管理委員會不僅要負(fù)責(zé)都道府縣等地方議會議員和知事的選舉組織事宜，還有負(fù)責(zé)眾議院議員和參議院地方選區(qū)議員的選舉組織事宜。韓國也由選舉管理委員會，并且是多級制，其職權(quán)較之日本的選舉管理委員會更大些。選區(qū)委員會——德國常設(shè)的中央選舉組織，其職責(zé)是專門負(fù)責(zé)全國的選區(qū)劃分事宜，但不涉及其他選舉事宜。
四、對我國選舉組織的改革與完善的制度設(shè)計(jì)
對于我國選舉組織如何改革和完善，有學(xué)者提出要設(shè)立全國性的高度獨(dú)立的選舉組織系統(tǒng)，即在中央設(shè)立全國選舉委員會，在地方各級設(shè)立相應(yīng)的組織，實(shí)行垂直管理，通過這樣的制度設(shè)計(jì)以保證選舉的公正性與專業(yè)性。也有學(xué)者提出應(yīng)該回歸1979年《選舉法》制定以前的規(guī)定，即縣級以下的選舉由行政機(jī)關(guān)——民政部門負(fù)責(zé)。
針對我國選舉組織現(xiàn)存問題，參考世界主要國家的做法，筆者認(rèn)為：當(dāng)前要改革與完善我國的選舉組織，首先必須結(jié)合實(shí)際情況，在現(xiàn)行政治體制的框架內(nèi)下，做到盡量與相關(guān)的法律銜接而進(jìn)行，把阻力降在最低限度。在我國，共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，因此，毋庸置疑選舉組織機(jī)構(gòu)當(dāng)然應(yīng)該在黨的領(lǐng)導(dǎo)下；另外，假設(shè)是由一個(gè)高度獨(dú)立的機(jī)構(gòu)來組織人大代表的選舉，在目前情況下是走不通的。由于縣級以上人大代表是實(shí)行間接選舉，由下一級的人代會選出上一級的人大代表，因此如果由一個(gè)第三方來組織人代會的選舉顯然是不可行的，可以想象人大難以忍受第三方對其干涉。而且人大在全國各地已經(jīng)有現(xiàn)成的組織網(wǎng)絡(luò)和資源，而重新設(shè)立一個(gè)組織，無疑將會耗費(fèi)巨大的人力物力，這是不經(jīng)濟(jì)的、不可行的。
現(xiàn)在可行的方案是在各級人大常委會下設(shè)立常設(shè)的選舉組織工作機(jī)構(gòu)，這一機(jī)構(gòu)應(yīng)該是有別于人大下面的專門委員會以及人大常委會下工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)，而應(yīng)是具有較高獨(dú)立性和權(quán)威性。可以這樣進(jìn)行制度設(shè)計(jì)：首先，該機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，一般由人大常委員會主任或同級黨委書記擔(dān)任，或者是已退休的德高望重的老同志擔(dān)任；其次，在人員組成上，為了體現(xiàn)廣泛的代表性和參與性，可按一定的比例分配名額給共產(chǎn)黨員、民主黨派和無黨派人士；其三，規(guī)定選舉機(jī)構(gòu)中成員若成為候選人則必須回避，退出選舉機(jī)構(gòu)；其四，選舉組織機(jī)構(gòu)的任期應(yīng)相對較長，同時(shí)規(guī)定非有法定事由選舉工作人員不受撤職、罷免。該組織受本級人大常委會和上一級選舉組織機(jī)構(gòu)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，還應(yīng)規(guī)定該機(jī)構(gòu)的運(yùn)作原則和規(guī)范。并且實(shí)行信息公開制度，保障公眾的知情權(quán)，接受新聞媒體和人民群眾的監(jiān)督。另外，對于選舉機(jī)構(gòu)及其工作人員的違規(guī)違法情形，規(guī)定相應(yīng)具體而明確的制裁措施。
當(dāng)然從長遠(yuǎn)上看，設(shè)立全國性的選舉組織系統(tǒng)是確保選舉的公正性與客觀性的根本措施，但這有待于我國政治民主進(jìn)程的發(fā)展，特別是擴(kuò)大直接選舉，直至實(shí)行全國范圍內(nèi)的直接選舉。推進(jìn)政治體制改革的深入，建立社會主義民主政治是我黨所確定的目標(biāo)，由獨(dú)立的選舉機(jī)構(gòu)來主持人大代表的直接選舉，既可以擴(kuò)大公民的政治參與機(jī)會，又可以保證選舉的公正性與客觀性，從而確保公民政治參與的有效性。這與我們的政治目標(biāo)是相一致的。我們期待通過選舉組織的改革推動我國選舉制度的改革，進(jìn)而推動我國政治體制改革的繼續(xù)深入。
參考文獻(xiàn)：
1、 蔡定劍.中國選舉狀況的報(bào)告.[M],北京:法律出版社，2002.9
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