[ 王明水 ]——(2007-6-6) / 已閱16557次
淺析《道路交通安全法》框架下的交通事故認(rèn)定
安徽明和律師事務(wù)所王明水
【內(nèi)容提要】交通事故認(rèn)定，是指公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)按照法律規(guī)定的職權(quán)，根據(jù)交通事故當(dāng)事人的行為對(duì)發(fā)生交通事故所起的作用以及過(guò)錯(cuò)的嚴(yán)重程度，確定當(dāng)事人的責(zé)任，制定事故認(rèn)定書(shū)。交通事故認(rèn)定直接關(guān)系到交通事故當(dāng)事人的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)益，如果不能很好地把握現(xiàn)行法律框架下交通事故認(rèn)定的性質(zhì)，當(dāng)事人的人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利難以得到有效的保護(hù)，而現(xiàn)行法律框架下交通事故認(rèn)定存在的弊端，往往會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人的合法權(quán)益無(wú)法得到有效的救濟(jì)。本文主要對(duì)現(xiàn)行法律框架下的交通事故認(rèn)定書(shū)的性質(zhì)、作用進(jìn)行了分析，就當(dāng)前交通事故認(rèn)定存在的弊端和解決的辦法進(jìn)行了探討。
【關(guān)鍵詞】交通事故認(rèn)定 行為性質(zhì) 弊端 法律措施
交通事故認(rèn)定，是指公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)按照法律法規(guī)定規(guī)的職權(quán)，根據(jù)交通事故當(dāng)事人的行為對(duì)發(fā)生交通事故所起的作用以及過(guò)錯(cuò)的嚴(yán)重程度，確定當(dāng)事人的責(zé)任，制定事故認(rèn)定書(shū)。事故認(rèn)定書(shū)作出后, 無(wú)論是作為交通肇事追究肇事者的刑事責(zé)任，還是作為民事案件處理交通事故賠償糾紛，事故認(rèn)定書(shū)都將起著至關(guān)重要的作用。《道路交通安全法》實(shí)施后，司法實(shí)務(wù)中對(duì)交通事故認(rèn)定書(shū)的性質(zhì)、作用、認(rèn)定機(jī)制存在的問(wèn)題引發(fā)了不少爭(zhēng)論，也引發(fā)了筆者的思考。在此，本文試對(duì)交通事故認(rèn)定書(shū)的性質(zhì)、作用、認(rèn)定機(jī)制存在的弊端及其解決途徑作些膚淺的探討，以求教于同仁。
一、 關(guān)于交通事故認(rèn)定書(shū)的性質(zhì)
《道路交通安全法》第73條作了規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)交通事故現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、檢查、 調(diào)查情況和有關(guān)檢驗(yàn)、鑒定結(jié)論，及時(shí)制作交通事故認(rèn)定書(shū)，作為處理交通事故的證據(jù)。交通事故認(rèn)定書(shū)應(yīng)當(dāng)載明交通事故的基本事實(shí)、成因和當(dāng)事人的責(zé)任，并送達(dá)當(dāng)事人。”從該條的規(guī)定看，交通事故認(rèn)定書(shū)的性質(zhì)應(yīng)為處理交通事故的證據(jù)，從交通事故認(rèn)定書(shū)所載明的內(nèi)容看，顯示的是具有書(shū)證的特性，他是一種具有專(zhuān)門(mén)知識(shí)的人員根據(jù)一定的專(zhuān)業(yè)技能按照一定的原則和方法，通過(guò)分析與論證來(lái)確定當(dāng)事人是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定責(zé)任的過(guò)程。對(duì)照《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第63條規(guī)定的證據(jù)種類(lèi)來(lái)看，交通事故責(zé)任認(rèn)定書(shū)既不同于鑒定結(jié)論，也不同于證人證言，具有書(shū)證的特性，因由公安機(jī)關(guān)制作，故應(yīng)為公文書(shū)證，具有較高的證明效力�！ �
目前，對(duì)交通事故認(rèn)定書(shū)的性質(zhì)，主要存在以下兩種爭(zhēng)辯觀(guān)點(diǎn)：一是認(rèn)為公安交警部門(mén)的交通事故責(zé)任認(rèn)定行為屬于具體行政行為，交通事故認(rèn)定書(shū)具有可訴性；二是認(rèn)為交通事故認(rèn)定書(shū)是一種技術(shù)鑒定結(jié)論。
持第一種觀(guān)點(diǎn)的人認(rèn)為，交通事故責(zé)任認(rèn)定符合具體行政行為的基本特征：第一，交通事故責(zé)任認(rèn)定實(shí)施的主體是公安機(jī)關(guān)；第二，交通事故責(zé)任認(rèn)定是公安機(jī)關(guān)根據(jù)《中華人民共和國(guó)道路交通安全法實(shí)施條例》的職權(quán)而作出的行為；第三，交通事故責(zé)任認(rèn)定是公安機(jī)關(guān)針對(duì)特定的交通事故而單方面作出的具有法律效力的行為，它代表著國(guó)家行政機(jī)關(guān)獨(dú)立的管理意志，不以行政管理相對(duì)人的意志為轉(zhuǎn)移；第四，交通事故責(zé)任認(rèn)定一經(jīng)作出，即對(duì)特定的平等的民事主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。因此，交通事故責(zé)任認(rèn)定是公安機(jī)關(guān)交在履行管理交通秩序的行政職能中，針對(duì)被管理的行政相對(duì)人實(shí)施的具體行政行為。故，持持這種觀(guān)點(diǎn)的人認(rèn)為，對(duì)交通事故認(rèn)定書(shū)不服的，可根據(jù)《行政訴訟法》第2條 “公民、法人或者其它組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟�！焙汀蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第12條 “與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系的公民、法人或其它組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”之規(guī)定，有權(quán)提起行政訴訟。
持第二觀(guān)點(diǎn)的人認(rèn)為，交通事故責(zé)任認(rèn)定是公安機(jī)關(guān)行使職能與專(zhuān)業(yè)技術(shù)相結(jié)合的評(píng)價(jià)性行為，與鑒定、評(píng)估一樣，是以評(píng)估者的專(zhuān)業(yè)技術(shù)為基礎(chǔ)，以居中者的身份，通過(guò)技術(shù)手段對(duì)事物作出的客觀(guān)公正的評(píng)價(jià)，故是一種技術(shù)鑒定。其直接依據(jù)是2000年公安部下發(fā)的《關(guān)于地方政府法制機(jī)構(gòu)可否受理對(duì)交通事故責(zé)任認(rèn)定的復(fù)議申請(qǐng)的批復(fù)》（公復(fù)字[2000]1號(hào)），該批復(fù)中指出“交通事故責(zé)任認(rèn)定是公安機(jī)關(guān)在查明交通事故事實(shí)后，根據(jù)當(dāng)事人的違章行為與交通事故之間的因果關(guān)系，以及違章行為在交通事故中的作用所作的鑒定結(jié)論�！�
筆者認(rèn)為，上述兩種觀(guān)點(diǎn)在現(xiàn)行法律框架下均缺乏依據(jù)。
首先，交通事故責(zé)任認(rèn)定不是具體行政行為。具體行政行為是指行政主體在國(guó)家行政管理活動(dòng)中行使職權(quán)，針對(duì)特定的行政相對(duì)人，就特定的事項(xiàng)，作出有關(guān)該行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的單方行為。事故責(zé)任認(rèn)定與具體行政行為的相同點(diǎn)是都是行政機(jī)關(guān)依職權(quán)作出的行為。但是，并非行政機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)作出的行為都是具體行政行為。從行為后果上說(shuō)，具體行政行為合法成立后，對(duì)公民、法人或其它組織的權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際的影響，對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生直接的法律效果。行政機(jī)關(guān)的行為是否具有具體的、確定的影響當(dāng)事人權(quán)益的法律后果，是把握是否具體行政行為的關(guān)鍵。根據(jù)現(xiàn)行的法律規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對(duì)交通事故責(zé)任的認(rèn)定不能直接確定當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，僅具有證明行為的性質(zhì)、責(zé)任程度等作用，屬于證據(jù)的一種，可以作為行政主體認(rèn)定和處理問(wèn)題的依據(jù)，也可以作為人民法院審理交通事故糾紛的依據(jù)，但必須經(jīng)行政機(jī)關(guān)或人民法院確認(rèn)后才能對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。如果行政機(jī)關(guān)或者人民法院經(jīng)審查，認(rèn)為該責(zé)任認(rèn)定有誤，依法還有不予采信的職權(quán)，也就是說(shuō)不直接對(duì)權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。2005年1月5日全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)對(duì)湖南省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)所作的答復(fù)《關(guān)于交通事故責(zé)任認(rèn)定行為是否屬于具體行政行為，可否納入行政訴訟受案范圍的意見(jiàn)》（法工辦復(fù)字﹝2005﹞1號(hào)）指出：“根據(jù)道路交通安全法第七十三條的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)制作的交通事故認(rèn)定書(shū)，作為處理交通事故案件的證據(jù)使用。因此，交通事故責(zé)任認(rèn)定行為不屬于具體行政行為，不能向人民法院提起行政訴訟。如果當(dāng)事人對(duì)交通事故認(rèn)定書(shū)牽連的民事賠償不服的，可以向人民法院提起民事訴訟�！睆纳鲜龇治龊土⒎C(jī)關(guān)的解釋看，交通事故責(zé)任認(rèn)定行為不屬于具體行政行為，交通事故認(rèn)定書(shū)作為處理交通事故的證據(jù)效力處于待定中，不管交通事故認(rèn)定書(shū)是否正確，都不會(huì)直接對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。
其次，交通事故認(rèn)定書(shū)不是鑒定結(jié)論。
鑒定結(jié)論是具有某一專(zhuān)業(yè)知識(shí)的鑒定人對(duì)特定的被鑒定對(duì)象的專(zhuān)業(yè)認(rèn)知結(jié)果。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，當(dāng)事人在訴訟過(guò)程中對(duì)鑒定結(jié)論有不同意見(jiàn)，只要在法定期限內(nèi)提出，可以申請(qǐng)重新鑒定。但事故認(rèn)定書(shū)是由特定的機(jī)關(guān)即公安交通管理部門(mén)作出的，具有職權(quán)性和地域性特征，即使當(dāng)事人對(duì)事故認(rèn)定書(shū)有完全不同的看法，當(dāng)事人或法院也不能再委托其它公安交通管理部門(mén)重新作出認(rèn)定，而只能由法官根據(jù)自己的知識(shí)和素養(yǎng)對(duì)認(rèn)定書(shū)作出判斷，然后決定采納還是不采納如果將事故認(rèn)定書(shū)被當(dāng)作鑒定結(jié)論，而當(dāng)事人又不享有鑒定結(jié)論前提下的申請(qǐng)重新鑒定的權(quán)利，當(dāng)事人合法權(quán)益的維護(hù)就會(huì)受到了極大的限制，因此， 交通事故認(rèn)定書(shū)不具有鑒定結(jié)論的特性。
二、關(guān)于交通事故認(rèn)定書(shū)的作用
交通事故認(rèn)定書(shū)的作用，概括地講應(yīng)該包括三個(gè)方面：其一是作為交通警察機(jī)關(guān)對(duì)違章的當(dāng)事人進(jìn)行行政處罰的依據(jù)，也就是作為行政處罰的證據(jù)使用；其二是作為人民檢察院公訴交通肇事案件的控罪證據(jù)；其三是人民法院定罪量刑和確定損害賠償?shù)淖C據(jù)。也就是說(shuō)，事故認(rèn)定書(shū)可以作為三種不同責(zé)任領(lǐng)域的證據(jù)使用，但所起的作用是不相同的。交通事故認(rèn)定書(shū)作為交通警察機(jī)關(guān)對(duì)違章當(dāng)事人的行政處罰的證據(jù)，應(yīng)當(dāng)是順理成章的，但直接作為民事訴訟的責(zé)任承擔(dān)依據(jù)及刑事責(zé)任的依據(jù)卻與證據(jù)法基本理論不符，因?yàn)槭欠駪?yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任以及應(yīng)當(dāng)賠償多少損失，人民法院應(yīng)按照證據(jù)運(yùn)用規(guī)則對(duì)相關(guān)的證據(jù)（包括道路交通事故認(rèn)定書(shū)以及其它證據(jù)）進(jìn)行審查分析后才能確定。
在司法實(shí)踐中，往往公訴人過(guò)于看重事故認(rèn)定書(shū)的證據(jù)效力，法官在審理交通事故案件時(shí)，一般也直接按照交通事故認(rèn)定書(shū)所認(rèn)定的責(zé)任作出判決，對(duì)律師或代理人就交通事故認(rèn)定書(shū)提出的質(zhì)疑不夠重視，這是不正確的。筆者認(rèn)為，由于交通事故任認(rèn)定書(shū)不僅是交通事故當(dāng)事人承擔(dān)何種程度民事責(zé)任的證據(jù)，而且還是承擔(dān)何種程度刑事責(zé)任和行政責(zé)任的最重要的證據(jù)，對(duì)當(dāng)事人的人身自由、財(cái)產(chǎn)利益和其它合法權(quán)益都可能產(chǎn)生重大影響。因此，事故認(rèn)定書(shū)必須受到必要的監(jiān)督與約束，接受司法審查的評(píng)價(jià)，人民法院在對(duì)道路交通事故案件進(jìn)行審理中，應(yīng)對(duì)各類(lèi)證據(jù)進(jìn)行全面審查，針對(duì)當(dāng)事人就交通事故認(rèn)定書(shū)作為證據(jù)的真實(shí)性、可靠性和科學(xué)性提出的質(zhì)疑，應(yīng)全面進(jìn)行審查，如人民法院經(jīng)審查認(rèn)為公安機(jī)關(guān)作出的交通事故認(rèn)定書(shū)存在錯(cuò)誤，人民法院應(yīng)對(duì)作為證據(jù)使用的交通事故認(rèn)定書(shū)不予采信，改變公安機(jī)關(guān)的責(zé)任認(rèn)定，以人民法院審理查明的案件事實(shí)作為定案依據(jù)，并作出判決。
三、 現(xiàn)行法律框架下交通事故認(rèn)定存在的弊端
根據(jù)現(xiàn)行道路交通安全法的規(guī)定，當(dāng)事人若對(duì)交警部門(mén)的責(zé)任認(rèn)定不服，不可以以交警部門(mén)為被告向人民法院提起行政訴訟，也不可以向上級(jí)交警部門(mén)或地方政府申請(qǐng)行政復(fù)議，當(dāng)事人能采取的救濟(jì)途徑只能是：在就損害賠償問(wèn)題提起民事訴訟的同時(shí)要求法院對(duì)確有錯(cuò)誤的事故責(zé)任認(rèn)定不予采信或予以糾正，或者法院在刑事案件的審理中對(duì)確有錯(cuò)誤的事故責(zé)任認(rèn)定不予采信。這樣一來(lái)，我們不得不思索，僅僅通過(guò)這個(gè)途徑，當(dāng)事人的權(quán)利真的能得到保障嗎？筆者發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行法律框架下交通事故認(rèn)定已經(jīng)暴露出許多弊端：
1、民事方面
(1)、在交通事故損害賠償民事訴訟中，多數(shù)法院的立案條件就要求必須具有交警大隊(duì)出具的事故認(rèn)定書(shū)，否則不予立案。筆者認(rèn)為，法院對(duì)損害賠償民事案件的立案標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)主要看是否有損害事實(shí)的發(fā)生，至于對(duì)損害的責(zé)任分配，法院同樣具有這種責(zé)任，而不應(yīng)將提供交通事故認(rèn)定書(shū)作為立案的條件。
(2)、在現(xiàn)實(shí)情況下交通事故責(zé)任認(rèn)定是法院在民事訴訟中確定當(dāng)事人雙方責(zé)任大小的主要依據(jù)，法院在審理交通事故損害賠償案件中，往往采取的是一種偷懶的做法，即不對(duì)公安機(jī)關(guān)出具的責(zé)任認(rèn)定書(shū)進(jìn)行全面審查，即使當(dāng)事人要求審查也沒(méi)有意義，法院不受理關(guān)于撤銷(xiāo)交通事故認(rèn)定書(shū)的訴訟請(qǐng)求，可以提出的僅僅是要求法院對(duì)該證據(jù)進(jìn)行全面審查。再說(shuō)，道路交通事故責(zé)任認(rèn)定是一項(xiàng)十分復(fù)雜、細(xì)致的工作，是有很強(qiáng)的技術(shù)性和法律性的。如責(zé)任認(rèn)定過(guò)程中的所涉及的路況安全工程鑒定、車(chē)況技術(shù)鑒定、痕跡鑒定、車(chē)速鑒定、法醫(yī)鑒定等一系列專(zhuān)業(yè)技術(shù)鑒定，都無(wú)不表明責(zé)任認(rèn)定工作的技術(shù)性、復(fù)雜性等特征，雖然說(shuō)法院是社會(huì)公平的最后一道屏障，但是法官并非萬(wàn)能，他們盡管應(yīng)該都是精通法律的專(zhuān)家，但是他們并不是研究交通事故方面的專(zhuān)家，完全寄希望于不具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的法官來(lái)推翻交警部門(mén)作出的交通事故責(zé)任認(rèn)定，這對(duì)保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)利來(lái)說(shuō)，無(wú)論如何都是不夠的。
2、刑事方面
根據(jù)《刑法》第133條和2000年11月10日最高人民法院制定的《關(guān)于審理交通肇事刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定，構(gòu)成交通肇事的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任。在具體適用中，最高人民法院在《關(guān)于審理交通肇事刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》中，明確提出了“在分清事故責(zé)任的基礎(chǔ)上”，按照傷亡或財(cái)產(chǎn)損失后果和責(zé)任程度的大小給予刑事追究的標(biāo)準(zhǔn)，即達(dá)到最高人民法院《關(guān)于審理交通肇事刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定的傷亡或財(cái)產(chǎn)損失后果，且負(fù)主要責(zé)人以上的就應(yīng)負(fù)刑事責(zé)任，這將產(chǎn)生一個(gè)十分可怕的后果。筆者假設(shè)一個(gè)案例：甲司機(jī)開(kāi)車(chē)與乙行人相撞，致使乙行人當(dāng)場(chǎng)死亡，如果公安機(jī)關(guān)認(rèn)定甲司機(jī)承擔(dān)同等責(zé)任，則按照司法解釋?zhuān)姿緳C(jī)不構(gòu)成犯罪，不承擔(dān)刑事責(zé)任，如果認(rèn)定甲司機(jī)應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任，他構(gòu)成交通肇事罪，并應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任，其人身自由將受到公安機(jī)關(guān)的限制。即使責(zé)任人對(duì)該責(zé)任認(rèn)定不服，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，既不能申請(qǐng)行政復(fù)議，也不能對(duì)該責(zé)任認(rèn)定提起行政訴訟，只有等案件從公安機(jī)關(guān)移送到檢察機(jī)關(guān)，再由檢察機(jī)關(guān)向人民法院提起公訴，人民法院在開(kāi)庭審理時(shí)，經(jīng)審查認(rèn)為公安機(jī)關(guān)所作出的責(zé)任認(rèn)定有誤，當(dāng)事人不應(yīng)負(fù)主要以上責(zé)任，決定不予采信事故認(rèn)定書(shū)，才能解除責(zé)任人的人身自由限制，這給事故責(zé)任人的權(quán)利救濟(jì)太晚了，無(wú)法有效及時(shí)地保護(hù)當(dāng)事人的人身權(quán)利。
四、解決現(xiàn)行法律框架下交通事故認(rèn)定弊端的建議
上述分析表明，現(xiàn)行法律框架下的交通事故認(rèn)定無(wú)論在民事方面還是在刑事方面都存在著弊端，要解決這一問(wèn)題，筆者建議：首先應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公安交警部門(mén)的事故認(rèn)定的有效監(jiān)督，《道路交通安全法》雖然專(zhuān)列第六章規(guī)定了行政監(jiān)察監(jiān)督、公安機(jī)關(guān)督察部門(mén)的監(jiān)督、上級(jí)交警部門(mén)對(duì)下級(jí)交警部門(mén)的監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督等執(zhí)法監(jiān)督形式，但如何監(jiān)督？新交法沒(méi)有規(guī)定具體的辦法和措施，根本不具有操作性。為此，應(yīng)該制定各項(xiàng)行之有效的監(jiān)督措施，使各種形式的監(jiān)督落到實(shí)處；其次，增強(qiáng)交通事故認(rèn)定的透明度，建立交通事故認(rèn)定的聽(tīng)證程序，在作出交通事故認(rèn)定前，公安交警部門(mén)應(yīng)招集肇事者、被害人及其家屬、車(chē)主、保險(xiǎn)人等有關(guān)當(dāng)事人，就事故現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查情況、車(chē)輛技術(shù)鑒定結(jié)論等向各方進(jìn)行通報(bào)，并就擬作出事故認(rèn)定所依據(jù)的法規(guī)，向各方當(dāng)事人作出說(shuō)明，聽(tīng)取各方當(dāng)事人的意見(jiàn)；再次，從立法上完善不服交通事故認(rèn)定的救濟(jì)途徑�！兜缆方煌ò踩ā返谄呤龡l的規(guī)定和取消國(guó)務(wù)院原《道路交通事故處理辦法》中關(guān)于上級(jí)交警部門(mén)對(duì)當(dāng)事人提出異議的交通事故責(zé)任認(rèn)定進(jìn)行重新認(rèn)定的制度，導(dǎo)致無(wú)法獲得救濟(jì)途徑。要解決該問(wèn)題，筆者建議應(yīng)該修改《道路交通安全法》第七十三條，明確把交通事故責(zé)任認(rèn)定規(guī)定為交警部門(mén)履行處理交通事故職責(zé)中作出的一種具體行政行為，當(dāng)事人不服交通事故責(zé)任認(rèn)定的，可以申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟，使道路交通安全管理法律、法規(guī)更加符合客觀(guān)實(shí)際，更加具有科學(xué)性和可操作性，從法律上有效地保障公安機(jī)關(guān)的交通管理部門(mén)依法行政和公正執(zhí)法，保障交通管理相對(duì)人的合法權(quán)益。
