[ 朱曉東 ]——(2007-4-1) / 已閱24717次
完善我國(guó)食品召回制度的困境與法律對(duì)策
【原載】經(jīng)濟(jì)法網(wǎng)http://www.cel.cn/show.asp?c_id=10&c_upid=0&c_grade=1&a_id=9561
【文章編號(hào)】CEL9561
作者簡(jiǎn)介：朱曉東，男，1977年生人，河北省館陶縣人，河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)2004級(jí)經(jīng)濟(jì)法專(zhuān)業(yè)碩士研究生，研究方向：市場(chǎng)管理法。
摘要：食品召回制度是召回制度的重要組成部分。嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，我國(guó)并未規(guī)定食品召回制度，但是，在我國(guó)的《食品衛(wèi)生法》有類(lèi)似的召回制度的規(guī)定，既第四十二條、第四十三條“責(zé)令公告收回”的規(guī)定，本文稱(chēng)之為公告收回制度。同時(shí)，《中華人民共和國(guó)食品安全法征求意見(jiàn)稿》(2005年6月征求意見(jiàn)稿)第七十一條規(guī)定了不安全食品召回制度。但是同美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行的食品召回制度相比，無(wú)論我國(guó)的食品公告收回制度，還是《食品安全法征求意見(jiàn)稿》規(guī)定的不安全食品召回制度都尚有差距，尚須完善。因此，本文在分析我國(guó)食品公告收回制度和不安全食品召回制度現(xiàn)狀和缺陷的基礎(chǔ)上，指出了我國(guó)完善食品召回制度的困境并提出相關(guān)對(duì)策。
關(guān)鍵詞：完善食品召回制度 缺陷 困境 法律對(duì)策
近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，人們生活水平不斷提高，食品安全問(wèn)題日趨成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，如2004年的安徽阜陽(yáng)劣質(zhì)奶粉事件、2005年的蘇丹紅事件、雀巢奶粉事件、還有引起眾多爭(zhēng)議的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品可能對(duì)人體產(chǎn)生潛在危害等，都引起了社會(huì)的高度關(guān)注。因此，在我國(guó)，完善食品召回制度，健全食品安全管理體制的呼聲越來(lái)越高。事實(shí)上，據(jù)北京某知名網(wǎng)站和一家調(diào)查機(jī)構(gòu)最新的消費(fèi)者調(diào)查顯示：在經(jīng)歷了過(guò)多的食品安全危機(jī)事件后，有超過(guò)90%的消費(fèi)者將因產(chǎn)品安全危機(jī)事件而改變消費(fèi)習(xí)慣，70%的消費(fèi)者表示今后不知道吃什么；更為嚴(yán)重的是，超過(guò)了60%的公眾認(rèn)為被曝光的食品安全衛(wèi)生事件，只是問(wèn)題的“冰山一角”，實(shí)際存在的問(wèn)題遠(yuǎn)比暴露出來(lái)的問(wèn)題要嚴(yán)重的多。[1]中華醫(yī)學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)鐘南山曾經(jīng)警告說(shuō)假如目前的食品安全狀況繼續(xù)延續(xù)下去50年以后將影響國(guó)人的生育能力。[2]食品安全成為目前公共健康面臨的最主要威脅之一。因此，完善食品召回制度已是刻不容緩。本文在分析我國(guó)食品召回制度的現(xiàn)狀和缺陷的基礎(chǔ)上，指出了我國(guó)完善食品召回制度的困境，并提出了相關(guān)對(duì)策。
一、我國(guó)食品召回制度的現(xiàn)狀
食品召回制度是召回制度的重要組成部分。[3]因此，我們首先來(lái)看我國(guó)的產(chǎn)品召回制度。在我國(guó)，最早通過(guò)地方性法規(guī)建立起產(chǎn)品召回制度的地方是上海。2002年10月28日，上海市第11屆人大常委會(huì)第44次會(huì)議通過(guò)的《上海市消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》，明確規(guī)定了產(chǎn)品召回制度，這是我國(guó)首次對(duì)召回制度立法。[4]從全國(guó)來(lái)看，我國(guó)產(chǎn)品召回制度是以汽車(chē)行業(yè)為試點(diǎn)。2004年10月1日生效實(shí)施的《缺陷汽車(chē)產(chǎn)品召回管理規(guī)定》，確立了汽車(chē)召回制度并已取得一定實(shí)效，成功地召回了數(shù)批數(shù)量龐大的缺陷汽車(chē)，避免了大量的事故發(fā)生，贏得了社會(huì)的好評(píng)，也用事實(shí)證明了該制度存在的價(jià)值。
嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，我國(guó)法律并未規(guī)定食品召回制度。食品召回制度是指食品的生產(chǎn)商、進(jìn)口商或者經(jīng)銷(xiāo)商在獲悉其生產(chǎn)、進(jìn)口或銷(xiāo)售的食品存在可能危害消費(fèi)者健康、安全的缺陷時(shí)，依法向政府部門(mén)報(bào)告，及時(shí)通知消費(fèi)者，并從市場(chǎng)和消費(fèi)者手中收回問(wèn)題產(chǎn)品，子以更新、賠償?shù)姆e極有效的補(bǔ)救措施，以消除缺陷產(chǎn)品危害風(fēng)險(xiǎn)的制度。[5]我國(guó)現(xiàn)行的涉及食品衛(wèi)生、安全的法律法規(guī)有《食品衛(wèi)生法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《標(biāo)準(zhǔn)化法》、《標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等，但這些法律法規(guī)對(duì)食品召回制度均沒(méi)有明確的規(guī)定。
但是，在我國(guó)的《食品衛(wèi)生法》有對(duì)類(lèi)似的召回制度的規(guī)定，法律稱(chēng)“責(zé)令公告收回”。該法第42條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)禁止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品的，責(zé)令停止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，立即公告收回己售出的食品，并銷(xiāo)毀該食品……，”第43條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不符合營(yíng)養(yǎng)、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的專(zhuān)供嬰幼兒的主、輔食品的，責(zé)令停止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，立即公告收回己售出的食品，并銷(xiāo)毀該食品�！北疚姆Q(chēng)之為公告收回制度。
值得關(guān)注的是，在我國(guó)建立食品召回制度的要求經(jīng)過(guò)多年的呼吁之后，終于有了可喜的結(jié)果：《中華人民共和國(guó)食品安全法征求意見(jiàn)稿》(2005年6月征求意見(jiàn)稿，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《食品安全法征求意見(jiàn)稿》)第七十一條規(guī)定了不安全食品召回制度。該條第一款規(guī)定 “食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的不安全食品，應(yīng)當(dāng)立即停止生產(chǎn)、銷(xiāo)售或者使用，通知相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者停止生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)或者使用該不安全食品，召回己經(jīng)上市銷(xiāo)售的不安全食品，并記錄召回情況。食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)及時(shí)將召回的不安全食品處理情況向原食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)審批部門(mén)報(bào)告。”，第二款規(guī)定：“鐵道、交通、民用航空經(jīng)營(yíng)單位在交通工具上發(fā)現(xiàn)不安全食品，應(yīng)當(dāng)立即停止銷(xiāo)售或者發(fā)送，并按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定立即向鐵道、交通、民用航空有關(guān)監(jiān)督管理部門(mén)報(bào)告�！盵6]本文稱(chēng)之為不安全食品召回制度。
但是，就《食品安全法征求意見(jiàn)稿》的相關(guān)規(guī)定來(lái)看，雖然是我國(guó)食品安全管理法制建設(shè)的一大進(jìn)步，但是與發(fā)達(dá)國(guó)家的食品召回制度相比，仍有許多欠缺。因此，即使《中華人民共和國(guó)食品安全法》出臺(tái)實(shí)施后，仍然可以借鑒美國(guó)的成功做法，完善不安全食品召回制度。
二、我國(guó)食品召回制度的缺陷
同美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)行的食品召回制度相比，我國(guó)的食品公告收回制度和《食品安全法征求意見(jiàn)稿》規(guī)定的不安全食品召回制度尚有差距，其差距表現(xiàn)為：
(一)、是法律體系不完善。我國(guó)實(shí)施的“公告收回”所依據(jù)的是較單一的《食品衛(wèi)生法》和與其相配套的少數(shù)部門(mén)規(guī)章。而西方發(fā)達(dá)國(guó)家的召回制度所依據(jù)的不僅有較完備的法律法規(guī)，還有和WTO規(guī)則相適應(yīng)的、被企業(yè)視為生命的產(chǎn)品質(zhì)量、誠(chéng)實(shí)守信規(guī)則和自律制約機(jī)制。如美國(guó)食品召回的法律依據(jù)主要有：《聯(lián)邦肉產(chǎn)品檢驗(yàn)法》（FM IA）、《禽產(chǎn)品檢驗(yàn)法》（PPIA）、《食品、藥品及化妝品法》( FDCA)以及《消費(fèi)者產(chǎn)品安全法》( CPSA)等，規(guī)定的相當(dāng)完備。
1995年正式出臺(tái)的《食品衛(wèi)生法》是我國(guó)現(xiàn)階段最全面地對(duì)食品衛(wèi)生、安全作出規(guī)定的法律。但是現(xiàn)在的《食品衛(wèi)生法》存在著很多的問(wèn)題，如可操作性差等。我國(guó)的《食品衛(wèi)生法》從正式頒布已有10多年，有必要根據(jù)新出現(xiàn)的問(wèn)題加以完善和強(qiáng)化，以有效制止和打擊食品生產(chǎn)和流通過(guò)程中的有損食品安全的行為，保障人民的生命和健康不受侵害。
(二)、召回食品的范圍過(guò)窄。我國(guó)規(guī)定的“公告收回”食品，僅限于《食品衛(wèi)生法》明確規(guī)定的禁止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品和不符合國(guó)家強(qiáng)制衛(wèi)生、營(yíng)養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的嬰幼兒食品，范圍相對(duì)狹小。《食品安全法征求意見(jiàn)稿》規(guī)定的范圍也僅是“不安全食品”。而美國(guó)等國(guó)實(shí)施的召回制度，其對(duì)象和范圍不僅包括了明確對(duì)消費(fèi)者有害的食品，也包括無(wú)害但有“缺陷”的食品，如美國(guó)的第三級(jí)食品召回的是一般不會(huì)有危害的食品，消費(fèi)者食用這類(lèi)食品不會(huì)引起任何不利于健康的后果，比如貼錯(cuò)產(chǎn)品標(biāo)簽、產(chǎn)品標(biāo)識(shí)有錯(cuò)誤或未能充分反映產(chǎn)品內(nèi)容等[7]，比較寬泛，較我國(guó)規(guī)定的更為嚴(yán)格。
(三)、召回的具體程序單一。首先，我國(guó)“公告收回”的程序是單一的行政強(qiáng)制程序。而美國(guó)等企業(yè)在自身發(fā)現(xiàn)食品存在潛在風(fēng)險(xiǎn)，但還沒(méi)有造成嚴(yán)重危害的情況下，如果主動(dòng)向FSIS或FDA提出報(bào)告，愿意召回并制定了切實(shí)有效的召回計(jì)劃，F(xiàn)SIS或FDA將簡(jiǎn)化召回程序，不作缺陷食品的危害評(píng)估報(bào)告，不再發(fā)布召回新聞稿，也不一定對(duì)企業(yè)進(jìn)行曝光，采取了鼓勵(lì)自愿召回的做法。其次，《食品安全法征求意見(jiàn)稿》規(guī)定的不安全食品召回制度則是由生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施，企業(yè)召回己經(jīng)上市銷(xiāo)售的不安全食品，記錄召回情況，將召回的不安全食品處理情況向原食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)審批部門(mén)報(bào)告。這種召回制度主要是依靠企業(yè)的自律性來(lái)實(shí)施的。但是，由于我國(guó)企業(yè)的自律性較差，因此不安全食品召回制度的實(shí)施將會(huì)大打折扣。即使是企業(yè)自律性較強(qiáng)的美國(guó)，食品召回制度也不是在企業(yè)主導(dǎo)下實(shí)施，而是在政府職能部門(mén)主導(dǎo)下實(shí)施。
(四)、不進(jìn)行召回的法律后果缺位。我國(guó)《食品衛(wèi)生法》和《食品安全法征求意見(jiàn)稿》對(duì)企業(yè)不進(jìn)行公告收回或召回的企業(yè)未作懲戒性規(guī)定，因此對(duì)企業(yè)約束不大。但美國(guó)則不同，如果企業(yè)不與政府部門(mén)合作.發(fā)現(xiàn)問(wèn)題有意隱瞞，不僅要承擔(dān)行政責(zé)任.還面臨以違反《聯(lián)邦肉產(chǎn)品檢驗(yàn)法》( FMIA)、《禽產(chǎn)品檢驗(yàn)法》( PPTA )、《聯(lián)邦食品、藥品及化妝品法》(FDCA)以及《消費(fèi)者產(chǎn)品安全法》( CPSA)的罪名被起訴而承擔(dān)刑事責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)，具有較強(qiáng)的法律約束力。
(五)、召回食品的處理結(jié)果不同。我國(guó)《食品衛(wèi)生法》的公告收回制度對(duì)問(wèn)題食品——“禁止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品”的處理比較單一，即沒(méi)收銷(xiāo)毀。《食品安全法征求意見(jiàn)稿》也未對(duì)召回食品進(jìn)行分級(jí)管理，只有一個(gè)級(jí)別即“不安全食品”因而處理方式必然單一。而美國(guó)的召回制度因?yàn)閷?shí)施了分級(jí)制，對(duì)于第三級(jí)的缺陷食品允許企業(yè)采取補(bǔ)救措施，重新投放市場(chǎng)，既堅(jiān)持了企業(yè)的誠(chéng)實(shí)守信、質(zhì)量第一和維護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益，又可避免食品資源的不必要浪費(fèi)。
總之，我國(guó)的食品召回制度與國(guó)外實(shí)行的食品召回制度相比，還很不成熟，亟待加以完善。而以美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家的食品召回制度已相當(dāng)完備，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外食品召回制度的具體做法，完善食品召回制度
三、完善我國(guó)食品召回制度的困境
雖然國(guó)家意識(shí)到完善食品召回制度的必要性，社會(huì)上的呼聲也越來(lái)越高。但是我國(guó)完善食品召回制度還面臨著諸多困境，主要有：
第一，食品召回制度成本過(guò)高，國(guó)內(nèi)企業(yè)難以承擔(dān)。食品召回制度其成本由食品的生產(chǎn)商、進(jìn)口商和經(jīng)銷(xiāo)商承擔(dān)。聯(lián)合利華亞洲區(qū)質(zhì)量保障食品總監(jiān)Chris Trevena認(rèn)為“對(duì)于食品企業(yè)來(lái)說(shuō)，和其他緊急事務(wù)或?yàn)?zāi)害相比，產(chǎn)品召回更可能是一種危機(jī)，”[8]雖然，據(jù)美國(guó)學(xué)者研究，召回缺陷食品引起的所有者經(jīng)濟(jì)損失，平均占公司財(cái)產(chǎn)的1. 5～3%。。[9]但是，一方面，我國(guó)食品生產(chǎn)企業(yè)規(guī)模相對(duì)較小，自身總體素質(zhì)不高，食品召回的實(shí)行將使企業(yè)承擔(dān)較大的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，在這種情況下，大多數(shù)中小企業(yè)難以承受。另一方面，在我國(guó)沒(méi)有產(chǎn)品召回責(zé)任保險(xiǎn)制度的情況下，即使是規(guī)模較大的企業(yè)也難以承受食品召回的高額成本。
第二，食品安全法律體系不完善。目前，雖然已有許多企業(yè)承諾實(shí)行食品召回，如京糧集團(tuán)早在2003年就承諾全面履行召回義務(wù)，[10]很多地方法規(guī)也規(guī)定了產(chǎn)品召回制度，但是我國(guó)食品召回還尚未以法律制度的形式推行。其原因就在于尚未健全食品安全法律體系。食品召回制度應(yīng)當(dāng)以相關(guān)法律為基礎(chǔ)。我國(guó)在實(shí)行食品召回制度之前，必須建立健全食品安全法律體系，并使其具備公正性、合理性、科學(xué)性和可操作性。
從客觀角度來(lái)看，首要的障礙就是食品溯源制度，在我國(guó)現(xiàn)有的條件下難以實(shí)施。食品溯源制度是食品召回制度的基礎(chǔ)，沒(méi)有完善的、順暢的溯源條件，食品召回制度也只是一句空話。我國(guó)食品企業(yè)數(shù)量龐大規(guī)模小且分散，導(dǎo)致食品難以溯源，其中包括一大批非正規(guī)廠商，生產(chǎn)的很多食品連最起碼的標(biāo)識(shí)都沒(méi)有，或者在標(biāo)識(shí)上造假，出事后廠家無(wú)法找到，而像一些生鮮和農(nóng)產(chǎn)品，由于其產(chǎn)品的特殊性.在很多情況下無(wú)法做到證據(jù)保全。食品難以溯源，這在客觀上限制了食品召回的實(shí)施。同時(shí)，我國(guó)的檢驗(yàn)技術(shù)手段還相對(duì)落后，這也直接關(guān)系到食品缺陷的評(píng)價(jià)問(wèn)題。
第三，食品安全管理體制混亂。我國(guó)市場(chǎng)上劣質(zhì)食品泛濫的一個(gè)重要原因就是監(jiān)管食品市場(chǎng)的行政部門(mén)職能不清。目前，對(duì)于食品安全工作，衛(wèi)生部、國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、工商總局環(huán)保總局等八個(gè)部委及其地方分支機(jī)構(gòu)農(nóng)業(yè)局、畜牧局、漁業(yè)局、環(huán)保局、衛(wèi)生防疫站、工商局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、貿(mào)易局、檢疫局等都有職責(zé)監(jiān)督管理食品的生產(chǎn)和管理，監(jiān)管食品質(zhì)量。但由于分工過(guò)細(xì)、職能重疊，結(jié)果是大家都在管，誰(shuí)也管不好——“七八頂大蓋帽管不好一頭豬”。食品召回制度是在相關(guān)職能部門(mén)主導(dǎo)下的行為，因此必須明確相關(guān)部門(mén)及其職責(zé)，改變這種混亂局面。
第四，從主觀角度來(lái)看，企業(yè)和消費(fèi)者的觀念落后是召回制度難以實(shí)行的重要原因。在許多消費(fèi)者眼里似乎被召回的食品都是不合格的產(chǎn)品，即使知道是“防范于未然”的召回，也往往對(duì)該品牌的產(chǎn)品留下極為不好的影響。實(shí)際上企業(yè)的食品召回行為實(shí)際上是負(fù)責(zé)任的行為，往往體現(xiàn)了該公司認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度和經(jīng)營(yíng)理念。在食品召回制度中，被召回的產(chǎn)品不一定都是大家傳統(tǒng)觀念中有“毛病”的產(chǎn)品。 而我國(guó)食品企業(yè)而言囿于消費(fèi)者“召回產(chǎn)品”是有毛病產(chǎn)品的觀念，普遍認(rèn)為進(jìn)行“食品召回”意味著企業(yè)聲譽(yù)受損。因此非萬(wàn)不得已就絕不能實(shí)施召回。在2005年的雀巢奶粉事件中，雀巢公司“入鄉(xiāng)隨俗”遲遲不提“召回”二字，其實(shí)正是這種觀念作怪。
四、完善我國(guó)食品召回制度的法律對(duì)策
鑒于我國(guó)食品召回制度的缺陷和困境，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下三個(gè)方面完善我國(guó)的食品召回制度。
第一，完善食品安全監(jiān)管體系。
目前，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采取的食品安全監(jiān)管手段主要包括以下三方面：1、實(shí)行食品安全性評(píng)價(jià)，加強(qiáng)食品危險(xiǎn)性分析；2、推行危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)（HACCP）、食品生產(chǎn)良好規(guī)范（GMP）等國(guó)際食品安全認(rèn)證體系；3、實(shí)行食品溯源制度，加強(qiáng)食品標(biāo)簽管理。[11]
對(duì)我國(guó)食品召回制度來(lái)說(shuō)，首先應(yīng)建立完備的食品溯源制度。推行食品溯源制度，應(yīng)按照從生產(chǎn)到銷(xiāo)售的每一個(gè)環(huán)節(jié)都可相互追查的原則，建立食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)記錄制度。從保證食品質(zhì)量安全衛(wèi)生的必備條件抓起，采取生產(chǎn)許可、出場(chǎng)強(qiáng)制檢驗(yàn)等監(jiān)管措施，從加工源頭上確保不合格食品不能出廠銷(xiāo)售，并加大執(zhí)法監(jiān)督和打假力度，提高食品加工、流通環(huán)節(jié)的安全性。其次，還需要從提高我國(guó)食品安全水平的角度考慮，提高食品安全檢測(cè)水平、健全食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)行食品安全性評(píng)價(jià)；逐步推行危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)、食品生產(chǎn)良好規(guī)范等國(guó)際食品安全認(rèn)證體系，加強(qiáng)食品危險(xiǎn)性分析；建立食品安全信用體系、整飾食品監(jiān)管體制及厲行食品衛(wèi)生法制等多方面著手；從體制、機(jī)制和法制等方面建立和完善長(zhǎng)效的食品安全體系，形成統(tǒng)一開(kāi)放、公平競(jìng)爭(zhēng)和規(guī)范有序的食品市場(chǎng)環(huán)境。
第二、完善我國(guó)食品召回制度
首先，設(shè)立食品召回管理機(jī)構(gòu)，并明確職責(zé)。解決我國(guó)目前的多個(gè)部門(mén)同時(shí)交叉管理食品安全的問(wèn)題，可以通過(guò)設(shè)立統(tǒng)一的中央級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來(lái)解決。如在澳大利亞、新西蘭食品召回體系非常重要的一點(diǎn)就是設(shè)有中央級(jí)食品召回協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)—召回協(xié)調(diào)員，該機(jī)構(gòu)能將各個(gè)負(fù)責(zé)食品安全管理的不同部門(mén)協(xié)調(diào)起來(lái)，使各相關(guān)職能部門(mén)職責(zé)明確。[12]或在現(xiàn)有的條件下，明確食品召回行政管理的具體分工，明確職責(zé)，以解決目前的混亂局面。如在美國(guó)負(fù)責(zé)食品召回的政府職能部門(mén)有兩個(gè)一個(gè)是衛(wèi)生部(LIS. Department of Health and Human Services)屬下的食品與藥物管理局(Food and Drug Administratior}，簡(jiǎn)稱(chēng)FDA另一個(gè)是農(nóng)業(yè)部(LIS Department of Agriculture) 的食品安全與檢查局 (Food Safety and Inspection Service)，簡(jiǎn)稱(chēng)FSIS, FSIS主要負(fù)責(zé)監(jiān)督肉、禽和蛋類(lèi)產(chǎn)品質(zhì)量和缺陷產(chǎn)品的召回，F(xiàn)DA主要負(fù)責(zé)FSIS管轄以外的產(chǎn)品，即肉、禽和蛋類(lèi)制品以外食品的召回。[13]
其次，規(guī)范食品召回程序�？梢詤⒖济绹�(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的食品召回制度，編制一套規(guī)范的操作性強(qiáng)的食品召回程序，包括制定食品召回計(jì)劃、啟動(dòng)食品召回、實(shí)施食品召回、食品召回完成評(píng)價(jià)，不實(shí)施召回的法律后果等環(huán)節(jié)的具體內(nèi)容，讓有關(guān)責(zé)任主體以及管理部門(mén)在具體食品召回中確切知道應(yīng)該履行什么職責(zé)和義務(wù)。尤其重要的不實(shí)施召回的法律后果，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中有義務(wù)而無(wú)責(zé)任的法律制度在實(shí)踐中是無(wú)法實(shí)施的，特別是在我國(guó)食品生產(chǎn)企業(yè)規(guī)模相對(duì)較小，自身總體素質(zhì)不高，自律性差的情況下，必須強(qiáng)調(diào)法律責(zé)任。
最后，對(duì)食品召回實(shí)行分級(jí)管理。將召回食品進(jìn)行分類(lèi)的意義在于，不同召回級(jí)別采用不同的管理方法。一方面，可以使公眾清楚的知道某種被召回食品的危害程度，從而采取不同的處理方法和處理態(tài)度，另一方面也有利于政府職能部門(mén)對(duì)食品召回進(jìn)行分類(lèi)管理，增強(qiáng)工作的針對(duì)性，提高行政效率。以FDA為例，如果是第一級(jí)召回，F(xiàn)DA要檢查并確信每個(gè)缺陷食品被召回或者被修理完好，相反，如果是第三級(jí)召回，F(xiàn)DA可能決定僅需要抽樣調(diào)查來(lái)確信產(chǎn)品己從市場(chǎng)召回。[14]
我國(guó)可以參考美國(guó)的食品召回等級(jí)分為三級(jí)：第一級(jí)是最嚴(yán)重的，消費(fèi)者食用了這類(lèi)產(chǎn)品將肯定危害身體健康甚至導(dǎo)致死亡；第二級(jí)是危害較輕的，消費(fèi)者食用后可能不利于身體健康；第三級(jí)是一般不會(huì)有危害的，消費(fèi)者食用這類(lèi)食品小會(huì)引起任何不利于健康的后果，比如貼錯(cuò)產(chǎn)品標(biāo)簽、產(chǎn)品標(biāo)識(shí)有錯(cuò)誤或未能充分反映產(chǎn)品內(nèi)容等。鑒于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，目前我國(guó)政府應(yīng)將監(jiān)管的重點(diǎn)放在第一級(jí)和第二級(jí)食品上，對(duì)于第三級(jí)食品可以采取鼓勵(lì)召回的措施。
第三，建立產(chǎn)品召回責(zé)任保險(xiǎn)制度。
在歐美等國(guó)，由于消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)意識(shí)極強(qiáng)，政府對(duì)消費(fèi)者保護(hù)運(yùn)動(dòng)高度支持，企業(yè)常常面臨著極大的索賠風(fēng)險(xiǎn)和產(chǎn)品召回風(fēng)險(xiǎn)。以2002年度為例，該年度美國(guó)法院裁定的十大賠償金中最少的一筆都是8000萬(wàn)美元， 最高則為280億美元， 且“十大賠償金”均屬于個(gè)人與公司之間的損害賠償。美國(guó)消費(fèi)品安全委員會(huì)2002年發(fā)出的召回令達(dá)340起， 涉及5000萬(wàn)件產(chǎn)品， 并且數(shù)字有逐年增加之勢(shì)， 企業(yè)召回支付的平均費(fèi)用則達(dá)100萬(wàn)美元。[15]由于產(chǎn)品召回成本高昂，單靠生產(chǎn)商和銷(xiāo)售商自身的實(shí)力難以承受其巨額費(fèi)用，國(guó)外通常的做法是購(gòu)買(mǎi)召回保險(xiǎn)來(lái)轉(zhuǎn)嫁召回成本。比如，沃爾瑪?shù)仁澜缌闶蹣I(yè)巨頭基本都要求供貨廠商購(gòu)買(mǎi)責(zé)任保險(xiǎn)，而一些高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)品的召回保險(xiǎn)更要寫(xiě)進(jìn)購(gòu)貨合同中。因此，來(lái)自歐美的商家一般都會(huì)要求出口企業(yè)出具產(chǎn)品責(zé)任保險(xiǎn)甚至召回責(zé)任保險(xiǎn)。
產(chǎn)品召回保險(xiǎn)不同于傳統(tǒng)的產(chǎn)品責(zé)任保險(xiǎn)。產(chǎn)品責(zé)任保險(xiǎn)保障的是生產(chǎn)商與銷(xiāo)售商在消費(fèi)者因使用其產(chǎn)品而遭受身體傷害或財(cái)產(chǎn)損失時(shí)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，而產(chǎn)品召回保險(xiǎn)保障的則是“召回”的相關(guān)費(fèi)用或損失。產(chǎn)品召回保險(xiǎn)承擔(dān)由于被保險(xiǎn)產(chǎn)品存在缺陷而導(dǎo)致或可能導(dǎo)致消費(fèi)者人身傷害或財(cái)產(chǎn)損失所引起的 “召回費(fèi)用” ， 包括： 告知費(fèi)用、運(yùn)輸費(fèi)用、倉(cāng)儲(chǔ)費(fèi)用、銷(xiāo)毀費(fèi)用、雇傭額外勞動(dòng)力的費(fèi)用、員工加班費(fèi)用、重新配送費(fèi)用、聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)顧問(wèn)進(jìn)行危機(jī)處理的費(fèi)用， 以及雙方約定的其它費(fèi)用。 通過(guò)產(chǎn)品召回保險(xiǎn)， 使得賣(mài)方——尤其是生產(chǎn)商在面對(duì)產(chǎn)品安全突發(fā)事件時(shí)不僅能得到資金支持， 還能得到專(zhuān)業(yè)的應(yīng)急策略指導(dǎo)， 以正確的方式面對(duì)公眾、政府、乃至銷(xiāo)售鏈中的各個(gè)環(huán)節(jié)， 以最低的成本避免危機(jī)。
鑒于我國(guó)企業(yè)規(guī)模較小，而召回成本較高企業(yè)難以承擔(dān)的困境，我國(guó)可以借鑒美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，建立產(chǎn)品召回責(zé)任保險(xiǎn)制度。筆者認(rèn)為我國(guó)的食品召回保險(xiǎn)可以采取強(qiáng)制保險(xiǎn)的辦法，以保護(hù)消費(fèi)者和企業(yè)的權(quán)益。
不容否認(rèn)，有些困境僅僅從法律上是無(wú)法找到對(duì)策的，如消費(fèi)者的主觀意識(shí)問(wèn)題等。但是筆者認(rèn)為，隨著我國(guó)食品召回制度的完善，我國(guó)食品安全法律體系的健全，在我國(guó)一定能形成健康、有序的食品市場(chǎng)環(huán)境。
注釋?zhuān)?br>
[1]轉(zhuǎn)自信任危機(jī)呼喚食品召回（N），中國(guó)檢驗(yàn)檢疫，2005年第7期。
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