[ 李長健 ]——(2006-7-27) / 已閱43199次
論農(nóng)民弱勢群體的憲法保護
（華中農(nóng)業(yè)大學文法學院 李長健 武漢430070）
[摘要] 在我國社會不斷現(xiàn)代化的時候，農(nóng)民更加邊緣化，成為現(xiàn)代化進程中最大的積貧積弱的社會弱勢群體。中國“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵問題、核心問題就是農(nóng)民問題。解決農(nóng)民問題的實質(zhì)是人權(quán)問題，而人權(quán)問題解決的關(guān)鍵是憲法問題。從憲法角度研究和實踐對逐步邊緣化的農(nóng)民弱勢群體的保護，是解決農(nóng)民問題最根本、最基礎(chǔ)的法源性問題，是法學工作者研究和實踐解決農(nóng)民問題的邏輯起點。以此為背景，文章從平等權(quán)、自由權(quán)、選舉權(quán)、教育權(quán)和財產(chǎn)權(quán)等五個方面，對我國憲法在農(nóng)民弱勢群體保護方面的現(xiàn)狀進行分析，指出了我國憲法對農(nóng)民弱勢群體保護存在的五大缺失及其影響，再而尋找從憲法法源保護農(nóng)民弱勢地位的答案。
關(guān)鍵詞：農(nóng)民弱勢群體，憲法保護，政治人權(quán)，農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)
一、問題的提出
農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是在上世紀90年代末才被歸納在一起的，我們稱之為“三農(nóng)”問題。在改革開放的二十多年里，我國農(nóng)業(yè)有了很大的發(fā)展，農(nóng)村有了很大的變化，農(nóng)民社會地位有了很大的提高。21世紀是中華民族實現(xiàn)偉大復興的關(guān)鍵世紀，建設全面小康社會，必將使中國農(nóng)業(yè)更加現(xiàn)代化，中國農(nóng)村更加繁榮，中國農(nóng)民更加富強。但我們更應該看到21世紀中國的復興、繁榮和強大，不解決十分突出的“三農(nóng)”問題，特別是“三農(nóng)”問題的核心問題——農(nóng)民問題，中國就不可能真正現(xiàn)代化，中國法治化的社會理想也無從談起。正如“十五”計劃報告中所說：“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題是關(guān)系到改革開放和現(xiàn)代化建設全局的重大問題�！�
回顧歷史，我們很容易看到，在中國革命和建設時期，“三農(nóng)”問題均不同程度的被政治家、學者們所高度重視。從梁漱溟的“鄉(xiāng)村建設道路”到毛澤東的“農(nóng)民問題是革命的首要問題”的“農(nóng)村包圍城市”；從費孝通對“三農(nóng)”問題的學院派研究到鄧小平第二代、第三代領(lǐng)導人創(chuàng)造的農(nóng)村承包制、農(nóng)民自治等制度；從過去的“問題導向”性研究，到“政策導向”性實踐，再到“規(guī)范法治化”建設的中國“三農(nóng)”問題的核心問題，關(guān)鍵問題是農(nóng)民問題，而農(nóng)民的實質(zhì)問題是人權(quán)問題。誰解決好了農(nóng)民問題，調(diào)動好了農(nóng)民的積極性，利用好了農(nóng)民這支中國社會最基本的力量作為革命和建設的主體，誰就會取得領(lǐng)導革命和建設的成功。我們應該看到，在我國社會不斷現(xiàn)代化的時候，農(nóng)民更加邊緣化，成為了現(xiàn)代化進程中的最大的積貧積弱的社會弱勢群體（social- vulnerable groups）。在社會地位、經(jīng)濟收入、權(quán)益保護、社會競爭力和社會保障等方面處于困難和不利的弱勢地位。黨和政府也非常重視農(nóng)民問題，把農(nóng)民問題作為社會建設的基本問題來看待，制定了一系列以增加農(nóng)民收入，改善農(nóng)民生活條件，提高農(nóng)民社會地位等為根本出發(fā)點和落腳點的農(nóng)村政策，取得了很大的成績和成功。但相對其他社會主體而言，農(nóng)民的社會弱勢群體狀況仍未得到根本好轉(zhuǎn)，有些方面還更加顯得積貧積弱。一些社會學家、經(jīng)濟學家、法學家和社會實踐工作者也分別對“三農(nóng)”問題中的農(nóng)民問題從理論與實踐角度進行了廣泛的研究和實踐，但始終沒有找到解決“農(nóng)民問題”的良方。法學工作者們在這研究和實踐中，更是以極大的熱情投入到理論研究和實踐探討中，但大多數(shù)均未找到從根本上解決農(nóng)民問題的“法律對策”。二十多年來的理論探討和改革制度設計，似乎沒有真正解決問題，根本原因在于，這些理論探討和政策制度設計大都陷入了把農(nóng)民排除在外的思維定勢，走入了人治的死胡同。[1]
為什么會出現(xiàn)這種狀況呢？正如筆者前文已述：解決農(nóng)民問題的實質(zhì)是人權(quán)問題，而人權(quán)解決的關(guān)鍵是憲法問題。過去的一些法學工作者們之所以沒有真正找到解決農(nóng)民問題的法律對策，就在于沒有從法律的源頭、國家的根本大法上去尋找答案。近年來，一些法學工作者逐步意識到憲法保護對解決“三農(nóng)”問題的重要性，紛紛投入精力和熱情去進行相應的研究和實踐探討。他們認為：作為保障人民基本權(quán)利的最神圣的憲法，是共和國的立國之綱；他們希望憲法之母，一方面要嚴厲約束易于膨脹的權(quán)力，一方面要慈祥地保護易于受害的弱勢群體的權(quán)利；他們更期盼在共和國憲法之母的眼中，沒有權(quán)貴和賤民、富裕和貧困、工人與農(nóng)民等區(qū)分；在共和國憲法之母的眼中，只有平等的公民概念，任何人都是慈祥的憲法之母的高貴之子，享有做人的基本權(quán)利。[2]
二、農(nóng)民弱勢群體憲法保護的重要性和必要性
中國是一個農(nóng)業(yè)大國，全國80%以上的人口集中在農(nóng)村。中國革命和建設的歷史告訴我們：在農(nóng)村人口占絕大多數(shù)的國家，農(nóng)民的政治特征決定了中國政治的基本走向。[3]一個民族或國家的復興，沒有大多數(shù)人的積極主動參與，是不可能成功的。解決好“三農(nóng)”問題，特別是解決好“三農(nóng)”問題中的核心問題——農(nóng)民問題，是中國現(xiàn)代化、法治化過程中的基本問題，是與中國共產(chǎn)黨的使命和成敗密切相關(guān)的基本問題。從憲法的角度去研究和實踐對逐步邊緣化的農(nóng)民弱勢群體的保護，則是解決好農(nóng)民問題的最根本、最基礎(chǔ)的法源性問題，是法學工作者研究和實踐解決農(nóng)民問題的邏輯起點。
憲法是國家的根本大法，是治國安邦的總章程，憲法在國家的法律體系中居于核心地位、法源地位和最高的法律效力地位。依法治國的核心和首要義務是依憲治國，實行憲治。憲治是法治的前提、基礎(chǔ)、核心和關(guān)鍵。[4]不論從立憲制度，還是從行憲制度來看，對占人口80%以上的農(nóng)民進行憲法保護是依法治國、實行憲治的需要；是完善憲法、維護憲法權(quán)威的需要；是保護公民基本權(quán)利，實現(xiàn)人人平等權(quán)的需要；是維護社會穩(wěn)定，全面建設小康社會的需要；是建設社會主義市場經(jīng)濟，體現(xiàn)社會主義制度優(yōu)越性，調(diào)動農(nóng)民建設社會主義法治國家積極性和創(chuàng)造性的需要；是體現(xiàn)黨的為民政策，實踐“三個代表”的需要。
三、我國憲法對農(nóng)民弱勢群體保護的現(xiàn)狀及分析
毋容置疑，我國憲法對農(nóng)民的保護較解放前有了翻天覆地的變化。這些變化，使千百年來受剝削和壓迫的農(nóng)民階級，成為了國家的主人，成為真正享有權(quán)利的人。但是我們更應看到，建國五十年來，我們在法律、政策、觀念等方面還存在大量的對農(nóng)民不公的歧視性待遇的情況。一提到農(nóng)民，人們更多地想到的是農(nóng)民的“愚昧無知”，“低三下四”、“貧窮落后”，乃至產(chǎn)生“恨鐵不成鋼”的抱怨。筆者曾看到一篇對中國社會各階層的劃分的文章，農(nóng)民處于十大階層的第九階層，地位僅次于無業(yè)游民。由此可見，農(nóng)民社會地位的低下。產(chǎn)生這些情況的原因是多樣的，有經(jīng)濟的、文化的、傳統(tǒng)的原因，也有農(nóng)民自身的原因等。在尋找這些原因，找到其決定性原因——經(jīng)濟基礎(chǔ)——農(nóng)民收入狀況的同時，我們也從憲法等制度安排上尋找到憲法這個法源在保護農(nóng)民弱勢群體方面的不足。以下從公民基本權(quán)利的五個方面，來分析憲法在農(nóng)民弱勢群體保護方面的現(xiàn)狀及缺失情況。
（一）不平等權(quán)——國民待遇的缺失
“法律面前人人平等”是資產(chǎn)階級革命時期，由資產(chǎn)階級思想家們提出來的。洛克和盧梭為了反對封建專制和封建特權(quán)，先后提出了“天賦平等論”和“自然平等論”[5]，1776年的美國獨立宣言、1789年的法國人權(quán)宣言和1793年法國憲法均確定了“法律面前人人平等”的原則。1948年《世界人權(quán)宣言》宣稱：法律面前人人平等，人人有權(quán)享受法律的平等保護，不受任何歧視。“公平在法律面前一律平等”的原則，在社會主義憲法中得到了更真實地體現(xiàn)，因為人民成為了國家的主人，在社會地位上一律平等，不因種族、膚色、性別、語言、宗教、政治見解、出身、職業(yè)、財產(chǎn)狀況和教育程度等不同而有差別。
平等權(quán)（right equality）是指以法律為尺度去衡量任何公民在享有權(quán)利和承擔義務上都一律平等。簡而言之：平等權(quán)是指公民在法律面前人人平等的權(quán)利。它包括三個方面：其一，任何公民均平等地享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時平等地履行法定義務；其二，在法律適用方面，平等的進行保護或懲罰；其三、任何組織或個人均不得有超越憲法和法律的特權(quán)，憲法和法律面前無特殊公民。[6]我國早在革命根據(jù)地時，就確定了這一原則。1934年江西瑞金革命根據(jù)地實施的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》第4條規(guī)定：勞動人民在蘇維埃法律面前一律平等。1946年陜甘寧邊區(qū)實施的《陜甘寧邊區(qū)憲法原則》規(guī)定：邊區(qū)人民不分民族，一律平等。1949年制定的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，也明確規(guī)定了男女平等、民族平等原則。1954年憲法明確規(guī)定“中華人民共和國公民在法律上一律平等”，1975年憲法、1978年憲法則取消了這一原則。1982年憲法第33條明確規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等�！�
平等權(quán)是公民的一項基本權(quán)利，是憲法規(guī)定的基本權(quán)利體系中的重要組成部分，是我國社會主義的一項基本原則，我們理應不折不扣的遵行。禁止歧視對待是平等權(quán)的基本內(nèi)涵、基本要求。然而，現(xiàn)實中，我們看到：自建國以來實行的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，造成城鄉(xiāng)在戶籍、身份、待遇、權(quán)利、義務等方面的人為分割，使被定義為“戶口在農(nóng)村的公民”的農(nóng)民成為事實上的“二等公民”。一些部門和地方通過制定規(guī)范性文件更強化了農(nóng)民的“二等公民”身份，強化了對農(nóng)民的制度歧視，弱化了農(nóng)民作為公民應有的權(quán)利。農(nóng)民在戶口轉(zhuǎn)移、勞動就業(yè)、接受教育、稅費交納、社會保障，乃至選舉代表等諸多方面存在著與城市市民不同的權(quán)利和義務。我們經(jīng)�？吹睫r(nóng)民子女的失學；我們經(jīng)常聽到七八十歲的農(nóng)民在耕田養(yǎng)活自己的同時還要交納各種農(nóng)業(yè)稅費的反映；我們還繼續(xù)執(zhí)行著4比1代表選舉分配原則，我們還不斷進行著清退“農(nóng)民工”的工作，不管他（她）們在城市中已經(jīng)工作了十多年、二十多年的事實，等等現(xiàn)象，促使人們認真進行思考：我們是社會主義國家，給國民一律予以國民待遇，既是憲法平等權(quán)的基本要求，又是國際法的基本準則。1789年法國《人權(quán)宣言》第1條宣稱要實現(xiàn)“人類……在權(quán)利上是平等的”規(guī)定，不僅規(guī)定對外國人實行相互平等待遇原則，即“國民待遇原則”，而且更完善和延伸了一國內(nèi)公民在“法律面前人人平等”的原則。中國加入WTO后，我們在很多方面對外國人也給予“國民待遇”，難道我們還有理由不讓農(nóng)民享受同等的“國民待遇”嗎？正如一位委員在提案所說：農(nóng)民已經(jīng)為國家工業(yè)化進程進行了50年的積累，占GDP15%的農(nóng)業(yè)要養(yǎng)活總勞動人員的50%已經(jīng)很不容易了，不給農(nóng)民國民地位，歧視農(nóng)村的做法如何再讓農(nóng)民發(fā)展起來？（丁瑜，2003）確實如此，在全面建設小康社會的進程中，給農(nóng)民全面的國民待遇不僅是實現(xiàn)憲法平等權(quán)的要求，是實現(xiàn)公民權(quán)利的需要，也是衡量全面小康的一項基本指標，我們決不能讓其缺失。
（二）遷徙不自由——自由權(quán)的缺失
遷徙自由（freedom of migration）是指公民在本國有自由選擇生活地點和居住處所的權(quán)利，是公民的基本自由權(quán)之一，是人權(quán)的必要組成部分。遷徙自由起源于近代歐洲，伴隨著自由貿(mào)易出現(xiàn)而出現(xiàn)。起初是為了打破人對土地的人身依附關(guān)系，后來演變?yōu)槿说幕咀杂蓹?quán)，它要求社會為人的生存和發(fā)展提供自由伸展的空間。[7]
遷徙自由的規(guī)定，不是人們心血來潮的時髦產(chǎn)物，不同的國家、不同的歷史、不同的制度均不約而同的對此進行了規(guī)定。它體現(xiàn)的是人的基本權(quán)利和自由，它表征的是人們?yōu)樽非蠛瞳@取幸福機會的自由和平等，體現(xiàn)一國憲法之母對其高貴之子的永遠熱愛的胸襟。它實現(xiàn)的是社會人力資源的優(yōu)化組合和配置，成就的是人和社會的協(xié)調(diào)、發(fā)展和全面進步。1912年，中華民國臨時約法規(guī)定了中國公民有居住、遷徙自由；1946年《日本憲法》第22條規(guī)定：“任何人在不違反公共福祉之范圍內(nèi)，均享有居住、徙移及職業(yè)選擇之自由�！�1948年12月10日聯(lián)合國大會通過《世界人權(quán)宣言》（Universal Declaration of Human Rights）規(guī)定：“1.人人在各國境內(nèi)有權(quán)自由遷徙和居住。2.人人有權(quán)離開國家，包括其本國在內(nèi)，并有權(quán)返回他的國家�！� 我國簽署的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》規(guī)定：“合法處于一國領(lǐng)土內(nèi)的每個人在民族領(lǐng)土內(nèi)有權(quán)享有遷徙自由和選擇住所的自由。”
早在1949年9月中國人民政治協(xié)商會議通過的《共同綱領(lǐng)》和1954年9月第一屆全國人大通過的《憲法》均規(guī)定了中華人民共和國公民有居住和遷徙自由。事實上，在這之前舊中國的十五部憲法和憲法性法律文件中無一例外都有相同的規(guī)定。有學者將新中國成立我國的戶口制度的沿革分成三階段（陳澤權(quán)，2003），第一階段，自由遷徙階段（1949—1958）。由于《共同綱領(lǐng)》和1954年憲法賦予公民具有遷徙與自由選擇居住地的權(quán)利，使新中國建立之初的十年成為中國歷史上人口遷徙最頻繁的時期，僅從1954至1956年遷徙總?cè)藬?shù)就達7799萬。第二階段，控制遷徙階段，從1958年通過的《中華人民共和國戶口登記條例》至1980年前后，為控制城市人口規(guī)模，控制中小城市人口向大城市遷移，城鄉(xiāng)有別的戶口制度以法規(guī)的形式固定下來。盡管1954年憲法中的“遷徙自由”的條文沒有廢止，《戶口登記條例》仍與后來連續(xù)頒布的法律、法規(guī)、政策一道筑起了中國獨特的二元制戶籍法律體系。如1977年11月8日，國務院批轉(zhuǎn)《公安部關(guān)于處理戶口遷徙的規(guī)定》，不僅第一次提出了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的概念，而且將每年“農(nóng)轉(zhuǎn)非”數(shù)量指標化，“每年批準從農(nóng)村遷入市鎮(zhèn)和轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的職工家屬人數(shù)，不得超過非農(nóng)業(yè)人口數(shù)的千分之一點五�！钡谌A段，1980年以后，事實上喪失遷徙自由階段，在政策與指標、中央與地方的雙重控制下，除了計劃內(nèi)招生、招工、招干、調(diào)動外，我們基本上喪失了遷徙自由，沒有選擇居住地的權(quán)利。
這種“一國兩民”的戶籍管理制度，是公民自由權(quán)的嚴重缺失。它不僅使公民平等權(quán)在這種歧視性的戶籍制度下顯得蒼白無力，將過多的剩余農(nóng)業(yè)人口束縛在有限的土地上，既阻礙了勞動力資源的合理流動和有效配置，又大大地延緩了中國城市化的進程和減緩了市場的發(fā)育速度，更造成公民人身自由權(quán)、平等教育權(quán)等權(quán)利在執(zhí)法中被隨意侵犯和被剝奪的事情發(fā)生。發(fā)達國家的城市化水平為70—80%，我國目前只有37.7%，低于發(fā)展中國家近10個百分點，低于發(fā)達國家近一半，這就是明證；孫志剛被毒打之死案件亦有二元戶籍管理制度的錯。盡快在憲法中恢復公民的“遷徙自由”，不僅是彌補公民基本自由權(quán)，實現(xiàn)公民追求幸福權(quán)利，實現(xiàn)平等權(quán)的需要，也是國家經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、政治民主，實行依法治國的需要，更是順應文明進步，遵守國際條約，履行國際承諾和義務的需要。
（三）不平等選舉權(quán)——政治人權(quán)的缺失
人的本質(zhì)是社會關(guān)系的總和（馬克思）。人是“政治動物”（亞里斯多德）。政治人權(quán)（Human Political Right）是人所固有的，先于憲法而存在的基本人權(quán)。[8]“政治權(quán)利是相對于公權(quán)力的‘公權(quán)利’，是公民參入政治國家的權(quán)利。它體現(xiàn)公民與國家之間的關(guān)系，公民權(quán)的主要內(nèi)容就是政治權(quán)利”。[9]凱爾森認為政治權(quán)利是使得權(quán)利人對于國家意志的形成發(fā)生影響的權(quán)利，亦即參與法律程序的創(chuàng)立的權(quán)利。”[10]馬克思認為：“人權(quán)的一部分是政治權(quán)利，……這種權(quán)利的內(nèi)容就是參加這個共同體，而且是參加政治共同體，參加國家。這些權(quán)利屬于自由政治范疇，屬于公民權(quán)利范疇”。[11]由此，我們不難看出：政治人權(quán)既是公民在國家政治活動中的參加權(quán)，也是公民在政治權(quán)利受到侵害時的反抗權(quán)、革命權(quán)和自由權(quán)。
在社會民主化的今天，國家權(quán)利的一部分逐漸趨向社會化，公民的政治權(quán)利不僅僅是個人利益方面的權(quán)利，而且屬于各種社會和公共利益方面的權(quán)利。公民運用其政治權(quán)利對國家權(quán)利的參與與滲透，越來越廣泛和深入。公民憑借選舉權(quán)、立法行政與司法參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和各種政治自由的實現(xiàn)，實現(xiàn)公民“以權(quán)利制衡權(quán)力”的目的。公民政治權(quán)利以民主為其主要內(nèi)容，民主權(quán)利作為集體政治權(quán)則體現(xiàn)為“人民主權(quán)”，作為公民權(quán)則主要體現(xiàn)為選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)。[12]公民其最重要民主權(quán)利的體現(xiàn)是選舉權(quán)。
選舉權(quán)（right of election）是指公民依法享受的選舉國家代表、機關(guān)代表或某些國家機關(guān)領(lǐng)導人的權(quán)利，是公民基本的政治權(quán)利。選舉權(quán)的基本內(nèi)容包括三個方面：第一，公民有權(quán)按照自己的意愿選舉人民代表；第二，公民有被選舉為人民代表的權(quán)利；第三，公民有權(quán)依照法定程序罷免不稱職的人民代表。選舉權(quán)有平等選舉權(quán)、不平等選舉權(quán)之分。平等選舉權(quán)（right of equal election）是指每一個選民在一次選舉中只有一個投票權(quán)，一切選民所投選票效力相等。它是選民投票權(quán)一律平等的選舉投票制度的體現(xiàn)。不平等選舉權(quán)（right of unequal election）是指選民所投選票效力不完全相等。它是選民投票權(quán)不一律平等的選舉投票制度的體現(xiàn)。從歷史發(fā)展的角度來看，選舉制度已向著選舉的普遍性、直接性、平等性方向發(fā)展。
我國《憲法》第三十四條規(guī)定：“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。”結(jié)合《憲法》第三十三條規(guī)定來看，中國公民在選舉權(quán)上是應當平等的。而實際情況怎樣呢？讓我們看一看，各個時期《中華人民共和國代表和地方各級人民代表大會選舉法》的規(guī)定就會很自然的發(fā)現(xiàn)，選舉權(quán)是不平等的。從1953年《選舉法》頒布時起，在各級人民代表大會的選舉中，每一個代表所代表的人口數(shù)在農(nóng)村、城市之間一直分別保持著八倍、五倍和四倍的不同比例。1953年《選舉法》規(guī)定，農(nóng)村與城市之間，每個代表所代表的人口數(shù)為：全國人大代表為八與一之比，省為五與一之比，縣為四與一之比。
在全國人大代表名額分配上，1979年《選舉法》保持了上述作法。1982年《選舉法》十四條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市應選全國人民代表大會代表的名額，由全國人民代表大會常務委員會按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)八倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配。”1986年《選舉法》第十四條有同樣的規(guī)定。1995年《選舉法》第十六條規(guī)定為：“省、自治區(qū)、直轄市應選全國人民代表大會代表的名額，由全國人民代表大會常務委員會按照農(nóng)村每一個代表所代表的人口數(shù)四倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配�！贝艘�(guī)定沿用至今。
在地方各級人民代表名額分配上，1979年《選舉法》仍保持1953年選舉法的依據(jù)。1982年《選舉法》第十條規(guī)定：“自治州、縣、自治縣人民代表大會代表的名額，由本級人民代表大會常務委員會按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于鎮(zhèn)每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配。”“縣、自治縣行政區(qū)域內(nèi)，鎮(zhèn)的人口較多的或者不屬于縣級以下人民政府領(lǐng)導的企業(yè)事業(yè)組織的職工人數(shù)在全縣總?cè)丝谥兴急壤^大的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會決定，農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)同鎮(zhèn)或者企業(yè)事業(yè)組織職工每一代表所代表的人口數(shù)之比可以小于四比一直至一比一�！钡谑粭l規(guī)定：“直轄市、市、市轄區(qū)的的農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)，應多于市區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)�！钡谑䲢l規(guī)定：“省、自治區(qū)人民代表大會代表的名額，由本級人民代表大會常務委員會按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)五倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配�！�1986年《選舉法》第十條規(guī)定：“自治州、縣、自治縣的人民代表大會代表的名額，由本級人民代表大會常務委員會按照農(nóng)村每一個代表所代表的人口數(shù)四倍于鎮(zhèn)每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配�！薄翱h、自治縣行政區(qū)域內(nèi)，鎮(zhèn)的人口特多的，或者不屬于縣級以下人民政府領(lǐng)導的企業(yè)事業(yè)組織的職工人數(shù)在全縣總?cè)丝谥兴急壤檀蟮�，�?jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會決定，農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)同鎮(zhèn)或者企業(yè)事業(yè)組織職工每一代表所代表的人口數(shù)之比可以小于四比一直至一比一�！钡谑粭l規(guī)定：“直轄市、市、市轄區(qū)的農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)�！钡谑䲢l規(guī)定：“省、自治區(qū)的人民代表大會代表的名額，由本級人民代表大會常務委員會按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)五倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配�！�1995年《選舉法》第十二、第十三、第十四條沿用上述各規(guī)定。
這種不平等選舉權(quán)使得中國農(nóng)民的政治人權(quán)發(fā)生缺失。這種政治人權(quán)的缺失在改革開放之前存在時，還不足以對人們的社會生活，特別是政治生活產(chǎn)生影響。這一方面緣于人民代表大會制度還處在一個不斷完善的過程，“議行合一”的社會主義憲法原則的作用還沒有得到充分發(fā)揮和體現(xiàn)，一方面緣于中國的絕大多數(shù)公民還在為解決溫飽問題而努力，人們在優(yōu)先選擇解決好生存權(quán)問題。而時至今天，隨著社會主義建設事業(yè)的發(fā)展，社會可控的資源逐步增多，各種利益的調(diào)配量巨大，加上“議行合一”的人民代表大會制的進一步完善，人們逐步關(guān)心起來了政治人權(quán)。農(nóng)民由于某種歷史的原因，對政治人權(quán)的關(guān)心，也大都顯得有點“小農(nóng)意識”，而這種“小農(nóng)意識”將放大其在社會經(jīng)濟生活的不利處境，使其處處感到不暢快的壓力，處處感到被打壓和被排擠。解決這種狀況的重要方法是：努力行使當家作主的權(quán)利，實踐人民主權(quán)的憲法原則，用完善的“議行合一”制度、平等的選舉權(quán)，彌補政治人權(quán)的缺失，將個人的政治權(quán)利（主要是選舉權(quán)）形成集體權(quán)力，將民主權(quán)利轉(zhuǎn)化為民主權(quán)力
（四）教育不平等——受教育權(quán)利的缺失
公民的受教育權(quán)利是指公民達到一定年齡且具備可以接受智力教育條件時有學習科學技術(shù)文化知識的權(quán)利。我國前三部憲法起初只規(guī)定“公民有受教育的權(quán)利”，現(xiàn)行憲法第46條則規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務”。受教育權(quán)起初在西方封建時期原是一種特權(quán)，在資本主義社會發(fā)展成公民的一項基本權(quán)利，后來又發(fā)展成為既是公民的權(quán)利，又是公民的義務。我們是社會主義國家，當然人人都享有受教育的權(quán)利，且這種權(quán)利也應是平等的。為落實這一基本目標，《中華人民共和國教育法》第九條規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務。公民不分民族、種族、性別、財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育的機會。”
平等地享有受教育權(quán)是公民的基本憲法權(quán)利，是基本人權(quán)的組成部分。教育平等是現(xiàn)代文明社會追求公平正義的理想目標在教育領(lǐng)域的自然反映和必然要求。教育平等包含教育權(quán)利的平等和教育機會的均等兩個方面。在階級社會，教育權(quán)利的平等問題，基礎(chǔ)于社會的政治制度，根源于階級在社會地位的平等問題，它從質(zhì)上規(guī)定了人們是否可能接受教育。在剝削階級社會，真正能充分享受教育的是少數(shù)剝削者——有產(chǎn)者，而廣大勞動者——無產(chǎn)者只享有迫于生產(chǎn)力發(fā)展所要求的一點點教育。這是不同階級在政治、經(jīng)濟和社會的地位不平等而造成的。而教育機會均等問題，出于社會生產(chǎn)力發(fā)展水平，根源于階級在社會經(jīng)濟基礎(chǔ)的平等問題，它從量上規(guī)定人們受教育的機會是否充分。[13]我國是社會主義國家，消滅了剝削階級，建立了以公有制為基礎(chǔ)的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，從而消滅了社會不平等的根源。人人享有平等受教育的權(quán)利成為我國憲法賦予公民的基本權(quán)利。我國的社會、政治、經(jīng)濟等基本制度也為這種平等權(quán)利的實現(xiàn)提供了憲法保障。換言之，在我國，公民教育權(quán)利的平等已初步得到體現(xiàn)和實現(xiàn)。但教育機會均等問題尚存在許多缺失，這種缺失不僅表現(xiàn)在東西部之間的地區(qū)差異，而且更多的表現(xiàn)為城鄉(xiāng)城市市民與農(nóng)村農(nóng)民之間的明顯差異。城市市民與農(nóng)村農(nóng)民之間教育機會的不均等和失衡，已經(jīng)影響了教育平等權(quán)利的實現(xiàn)，使教育公平無法很好地在現(xiàn)實中得到實現(xiàn)，構(gòu)成公民公平受教育權(quán)利的嚴重缺失。
一些學者認為，我國教育不均等現(xiàn)象在基礎(chǔ)教育尤其是九年制義務教育階段普遍存在如下失衡現(xiàn)象，導致學生受到不均等、不公平的教育，影響了他們健康成長：一是權(quán)利與義務的失衡，它表現(xiàn)為“流失生”，特別是農(nóng)村“流失生”接受九年義務教育的權(quán)利無法享有，產(chǎn)生義務教育階段的不均等。二是環(huán)境與要求的失衡，表現(xiàn)于接受義務教育的學生個體學習和整體學習環(huán)境存在差異。這種差異在城鄉(xiāng)之間表現(xiàn)得非常明顯。三是質(zhì)量與效益的失衡。學生個體的全面成長，既標志一個學校的教育質(zhì)量與辦學效果，又很大程度上受置于學校的辦學效益。城鄉(xiāng)之間不同的學習環(huán)境會產(chǎn)生不同的質(zhì)量和效益。[14]以教育部副部長袁貴仁擔任組長的專家組作出的《中國教育與人力資源問題報告》指出：我國教育機會不均等的主要表現(xiàn)在義務教育中財政資源分布嚴重不均等，從地區(qū)來看，義務教育財政責任的基層化和中央及省級政府用在義務教育方面的財政轉(zhuǎn)移支付力度不足，使經(jīng)濟發(fā)展和財力差距巨大的地區(qū)之間義務教育財政資源的不平等達到驚人的程度。城鄉(xiāng)之間的不均等除表現(xiàn)在學校教育資源的差距外，還表現(xiàn)在教育經(jīng)費負擔和對農(nóng)村農(nóng)民的教育歧視，城市學校和農(nóng)村學校在師資、經(jīng)費、教學條件等方面表現(xiàn)出很大差異。僅1998年，全國城鎮(zhèn)學生年平均預算經(jīng)費，初中為813元，小學為520元，而農(nóng)村學生初中為486元，小學為311元，差距是非常顯著的。從升入高等教育的機會分布來看，農(nóng)村升入高等教育的機會遠低于城鎮(zhèn)，高等教育機會不均等問題日益突出。
筆者認為：我國城鄉(xiāng)市民與農(nóng)民之間教育不均等現(xiàn)象日益加劇的主要原因，除了地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡外，還有如下原因：其一是與憲法配套的實現(xiàn)公民平等教育權(quán)的法律、法規(guī)在立法上存在法律制度上的缺失和不公。表現(xiàn)在：我國《義務教育法》規(guī)定了公民的責任，沒有政府的責任；在《義務教育法實現(xiàn)細則》中將中央政府承擔的責任逐級向下轉(zhuǎn)移，最終從農(nóng)民口袋中掏出“教育附加費”[15]，而城市市民則沒有這樣的負擔，這種“窮教育”只能寄希望于“希望工程”。其二，財政等政策在教育上的失衡。首先，我國教育經(jīng)費遠低于發(fā)展中國家占GDP 4%的平均水平，一直徘徊在2.5%左右。其次，在教育經(jīng)費使用上，城鄉(xiāng)差別較大，農(nóng)村教育經(jīng)費與適齡人口的匹配不相適。農(nóng)村小學適齡人口占全國70.68%，而教育經(jīng)費卻只占全國56.77%，農(nóng)村初級教育適齡人口占全國66.13%，而教育經(jīng)費卻只占全國49.87%。這種失衡的財政政策，使農(nóng)村孩子獲得的教育資源明顯少于城市孩子，使城鄉(xiāng)居民之間的教育機會更加不能均等。這種由直接或間接的強制性因素形成的財富分配的不公，將強化人的社會不公平感，引起更多的機會分配的不均，排斥了農(nóng)村一大部分人憑能力、知識獲得財富或社會承認的可能性。
農(nóng)民受教育權(quán)的缺失，已經(jīng)引起了農(nóng)村生產(chǎn)力狀況的惡性循環(huán)。農(nóng)村“窮教育”，加速了農(nóng)村生產(chǎn)力代際之間的越來越弱化的趨勢。這種趨勢如使其延續(xù)下去，將會影響幾代、乃至更多代農(nóng)村人口，影響農(nóng)村的穩(wěn)定和農(nóng)業(yè)的發(fā)展。我們必須從憲法層面上予以高度重視。對農(nóng)民平等教育權(quán)，特別是教育機會均等權(quán)利的目標追求和保障，應從憲法層次予以立制與規(guī)范。在憲法層次上確定國家和政府承擔全額免費義務教育的主要職責，是解決平等教育權(quán)的“保障書”。
（五）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)——財產(chǎn)權(quán)利的缺失
財產(chǎn)權(quán)(Property right)是以財產(chǎn)為內(nèi)容并體現(xiàn)為一定物質(zhì)利益的權(quán)利，是公民的基本權(quán)利之一。財產(chǎn)權(quán)總是與一定的經(jīng)濟制度相聯(lián)系的，不同經(jīng)濟制度下的財產(chǎn)權(quán)具有不同的性質(zhì)；不同的歷史時期，財產(chǎn)權(quán)有不同的含義，國家政治結(jié)構(gòu)也表現(xiàn)出不同的形態(tài)。[16]
財產(chǎn)權(quán)是人的自然不可動搖的權(quán)利。公民沒有明確具體的財產(chǎn)權(quán)利，就會失去作為人的尊嚴和條件。正如洛克的自然法基本權(quán)利論中所說的：財產(chǎn)就是自然人求生存的權(quán)利的自然延展。如果自然人沒有了財產(chǎn)權(quán)，就可能喪失人身自由權(quán)，再而危及生命權(quán)，就更不能談發(fā)展權(quán)了。作為公民的基本權(quán)利的財產(chǎn)權(quán)利一經(jīng)法律確定，非經(jīng)法定程序不得剝奪。正如1789年法國《人權(quán)宣言》第17條規(guī)定：“財產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利，除非當合法認定的公共需要所顯然必需時，且在公平而預先賠償?shù)臈l件下，任何人的財產(chǎn)不得受到剝奪�！薄霸谏鐣B帶主義理論中，財產(chǎn)權(quán)得履行一定的社會職務，財產(chǎn)權(quán)不復為絕對的了，而是要受到社會目的限制”[17]這種受社會目的限制的范圍程序和程度的選擇，將直接影響到對財產(chǎn)權(quán)保護的社會效果，將直接影響一個國家的社會經(jīng)濟制度。
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，作為農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利的重要組成進行保障。正越來越引起人們的重視，成為社會的熱門話題。但今天，大多數(shù)人對財產(chǎn)權(quán)的理解和把握，往往更多的是從民法方面去思考。人們不僅在對“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)”的性質(zhì)方面，有“物權(quán)”與“債權(quán)”等性質(zhì)之爭，[18]而且就其概念的存廢方面還存在不同的認識。筆者認為：對“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)”的認識，諸如概念的規(guī)范、性質(zhì)的確定、內(nèi)涵的把握等都是重要的，但是，從憲法的角度對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)加以確定與規(guī)范，顯得更加重要。
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是指承包人（個人或單位）因從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)或其他經(jīng)營項目而承包使用，收益集體所有或國家所有的土地或森林，山嶺、草原、荒地、灘涂、水面的權(quán)利。[19]它屬于物權(quán)，屬于物權(quán)中的他物權(quán)，他物權(quán)中的用益物權(quán)，是一種反映我國經(jīng)濟體制改革中農(nóng)村承包經(jīng)營關(guān)系的新型用益物權(quán)。[20]不過，當人們問及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵和外延究竟是什么？我們會頓然發(fā)現(xiàn)，在理論和立法等方面我們均有不足，特別是在憲法等方面還存在立法上的缺失。
第一，表現(xiàn)為權(quán)屬主體的缺失。從法律規(guī)定來看，《中華人民共和國憲法》第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自然地、自留地，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用�！睆脑撘�(guī)定看，農(nóng)村土地所有權(quán)的主體是“集體所有”�！凹w”是什么？“集體”與“農(nóng)民”之間是何種關(guān)系？這里的“集體”一般是指“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”。結(jié)合《土地管理法》第10條的規(guī)定，“集體”一共有三種：“村農(nóng)民集體”、“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體”、“村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織”。可以說這種集體主體的虛擬和多樣性，導致農(nóng)村土地所有權(quán)主體模糊不清的現(xiàn)象嚴重，導致諸多損害農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)現(xiàn)象的產(chǎn)生。用農(nóng)民自己的話說：集體所有就是大家所有，個人沒有。解決所有權(quán)主體缺失的基本要求，就是應在憲法層面明確農(nóng)村土地所有權(quán)的具體歸屬。一些學者提出將農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)確定為國家所有，再將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)賦予永佃權(quán)的呼聲，是可以考慮的一種解決所有權(quán)虛擬缺失的辦法。
第二，表現(xiàn)為權(quán)屬缺失物權(quán)法定的內(nèi)核。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是新型用益物權(quán)，這一點《土地承包法》已有明確的規(guī)定，相信未來的民法典也會作出相應的規(guī)定。但根據(jù)物權(quán)法定原則，當事人不得創(chuàng)設與物權(quán)法定的內(nèi)容相異的物權(quán)類型。而事實上，《民法通則》、《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》都明確規(guī)定土地承包方與發(fā)包方可以訂立承包合同，約定雙方權(quán)利和義務，顯然與物權(quán)法定要求相違背。1999年最高人民法院《關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定（試行）》第23條規(guī)定的關(guān)于農(nóng)村承包經(jīng)營合同的糾紛處理按違約責任處理的做法，農(nóng)村土地承包經(jīng)營人對其權(quán)利在效力上的非自由處分性和管理債權(quán)化的特點，使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的效力上欠缺物權(quán)法定要求，再加上農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)變動，還尚未建立登記制度，使其缺乏物權(quán)公示法定要求，必將導致農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)容的不確定，效力的不穩(wěn)定，權(quán)屬的不穩(wěn)定和交易安全無保障等問題[18]。要解決這一問題，必須從法律上明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)的基本內(nèi)容。
第三，欠缺土地征用補償?shù)囊?guī)定。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)保護的缺失還表現(xiàn)在憲法中沒有規(guī)定征用土地時的賠償或補償?shù)囊?guī)定。實踐中，我們經(jīng)常發(fā)現(xiàn)因土地征用問題所產(chǎn)生的損害農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的情況，一些地區(qū)甚至出現(xiàn)因土地征用問題而引發(fā)的農(nóng)民與政府的沖突事件。征地是國家運用公共權(quán)力割讓農(nóng)村土地所有權(quán)和農(nóng)村土地使用權(quán)的行為。即使農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)被界定得相當清楚，國家仍然可以運用權(quán)力改變產(chǎn)權(quán)的歸屬。這種以國家公共權(quán)力為后盾割讓老百姓財產(chǎn)權(quán)的行為，歷來是一個國家的憲法和法律規(guī)范的對象。[21]
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