[ 潘勝 ]——(2006-7-24) / 已閱14500次
淺談“公款”
潘勝
國(guó)家工作人員挪用公款犯罪一直是各級(jí)檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪的重要內(nèi)容，該罪所侵犯的客體理論界普遍認(rèn)為屬?gòu)?fù)雜客體，即既侵犯了公共財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，也侵犯了國(guó)家的財(cái)經(jīng)管理制度和國(guó)家工作人員職務(wù)行為的廉潔性，[2][3]但其中作為重要客體的“公款”，其定義和范圍一直存在爭(zhēng)論。筆者在此談一些個(gè)人的觀點(diǎn)與大家探討。
一、關(guān)于“公款”的定義。按照詞典的解釋，“公款”是指屬于國(guó)家、機(jī)關(guān)、企業(yè)、團(tuán)體的錢，或者解釋為非私人而是公家的錢財(cái)，[1]應(yīng)該說(shuō)這與挪用公款罪所規(guī)定內(nèi)容不盡相同，因?yàn)樵撟锏诙钜?guī)定挪用救災(zāi)、搶險(xiǎn)、扶貧、移民等款物的行為以挪用公款罪從重處罰，故可認(rèn)定此處的“公款”不單單指“錢”或者“錢財(cái)”，也包括一些特點(diǎn)的“物”。也有學(xué)者結(jié)合刑法和相關(guān)司法解釋將其定義為：國(guó)家和集體所有的貨幣資金，以及由國(guó)家和集體管理、使用、匯兌、儲(chǔ)存的私人所有的貨幣。[4]同樣，刑法第二百七十二條第二款和刑法修正案中第一百八十五條第二款規(guī)定“國(guó)有公司、企業(yè)或者其他國(guó)有單位中從事公務(wù)的人員和國(guó)有公司、企業(yè)或者其他國(guó)有單位委派到非國(guó)有公司、企業(yè)以及其他單位從事公務(wù)的人員”、“國(guó)有金融機(jī)構(gòu)委派到……非國(guó)有機(jī)構(gòu)從事公務(wù)的人員”挪用單位資金的行為，“依照本法第三百八十四條的規(guī)定定罪處罰�！憋@然，非國(guó)有公司、企業(yè)的資金不是“公款”，但因?yàn)榉缸镏黧w的原因也認(rèn)定其資金為“公款”。所以說(shuō)，“公款”可能不是“公”，或者不是“款”，筆者個(gè)人認(rèn)為沒(méi)有必要給刑法挪用公款罪所認(rèn)定的“公款”下一個(gè)準(zhǔn)確的定義，只需規(guī)定其范圍即可。
二、“公款”的范圍
（一）通常所說(shuō)的“公款”。依據(jù)《刑法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，筆者將其大致分為以下幾類：
1、國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位等所有的款項(xiàng)。從根本上講，國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位所有的款項(xiàng)是最標(biāo)準(zhǔn)的“公款”，其范圍在各項(xiàng)行政法規(guī)中均有詳細(xì)說(shuō)明，如《行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理辦法》第二條規(guī)定的行政事業(yè)資產(chǎn)、《中華人民共和國(guó)教師法》第三十八條和《中華人民共和國(guó)教育法》第七十一條規(guī)定的教育經(jīng)費(fèi)、《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》第一百零四條規(guī)定的社會(huì)保險(xiǎn)基金、《糧食購(gòu)銷違法行為處理辦法》中規(guī)定的國(guó)有糧食收儲(chǔ)企業(yè)經(jīng)用的銷糧款與糧食收購(gòu)資金貸款等。
2、在國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、集體企業(yè)和人民團(tuán)體管理、使用或運(yùn)輸中的私人資金款項(xiàng)等。如國(guó)有金融機(jī)構(gòu)吸收的公眾存款、保險(xiǎn)金、股票資金等私人資金，因其一旦毀損、遺失，相關(guān)部門將承擔(dān)相應(yīng)的賠付責(zé)任，故應(yīng)將列為“公款”的范圍。此外，司法機(jī)關(guān)依據(jù)《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第一百一十四條和第一百一十七條規(guī)定扣押、凍結(jié)的犯罪嫌疑人、被告人的財(cái)物及孳息等，在其扣押、凍結(jié)期間都應(yīng)按“公款”對(duì)待，不得擅自挪用。
3、國(guó)家用于救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)的七種特定款物。《刑法》第三百八十二條第二款對(duì)上述七種特定款物作了單獨(dú)說(shuō)明，犯罪嫌疑人、被告人挪用歸個(gè)人使用的應(yīng)從重處罰。此外，最高人民檢察院也就挪用失業(yè)保險(xiǎn)基金和下崗職工基本生活保障資金的行為作過(guò)批復(fù)，認(rèn)定其屬于救濟(jì)款物。
4、以犯罪主體確定的非國(guó)有公司、企業(yè)、集體資金�！缎谭ā返诰攀诙畹囊�(guī)定，委托從事公務(wù)的人員以國(guó)家工作人員論，據(jù)此，《刑法》第二百七十二條第二款、《刑法修正案》第七項(xiàng)認(rèn)定：委派到非國(guó)有機(jī)構(gòu)從事公務(wù)的人員挪用單位資金的行為應(yīng)依照挪用公款罪定罪處罰。另外，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處從事行政管理工作的村民委員會(huì)、居民委員會(huì)等農(nóng)村和城市基層組織人員，在從事相關(guān)行政管理工作的過(guò)程中挪用規(guī)定款物的也可構(gòu)成挪用公款罪。
5、能夠認(rèn)定的特殊款項(xiàng)。比如在破產(chǎn)清算階段國(guó)有公司、企業(yè)的資金，尚未注冊(cè)成立的國(guó)有公司、企業(yè)在籌建期間的資金等，上述單位雖然已經(jīng)消亡或者還不存在，但不能以此否定這些資金“公款”的屬性。值得注意的是，“小金庫(kù)”、“賬外賬”等資金需加以區(qū)分，應(yīng)去除其中確屬個(gè)人勞務(wù)收入的部分，不能一概而論。
（二）衍生出的“公款”。與傳統(tǒng)意義上的“公款”不同，像國(guó)庫(kù)券、銀行匯票、商業(yè)匯票、托收憑證等有價(jià)證券和銀行結(jié)算憑證，其表現(xiàn)形式并不直接體現(xiàn)為貨幣資金，也不屬于有形的公共財(cái)物，但行為人將其非法挪用為他人提供擔(dān)保，使單位資金處于風(fēng)險(xiǎn)之中，與直接挪用單位資金提供擔(dān)保并無(wú)實(shí)質(zhì)的區(qū)別，符合刑法關(guān)于挪用公款罪的規(guī)定，應(yīng)以實(shí)際或者可能承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)數(shù)額認(rèn)定犯罪金額。對(duì)此，最高人民法院在“全國(guó)法院審理經(jīng)濟(jì)犯罪案件工作座談會(huì)紀(jì)要”中就“挪用有價(jià)證券、金融憑證用于質(zhì)押行為性質(zhì)的認(rèn)定”作了相應(yīng)的規(guī)定。這應(yīng)該是完善立法從而保障社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體現(xiàn)，但對(duì)于該“紀(jì)要”筆者在此提出兩點(diǎn)看法：1、有關(guān)金融憑證的提法不妥。無(wú)論是《票據(jù)法》、《票據(jù)管理實(shí)施辦法》還是《支付結(jié)算辦法》等法規(guī)中均未出現(xiàn)金融憑證一詞，刑法第一百九十四條第二款關(guān)于“金融憑證詐騙罪”的規(guī)定，實(shí)際只列舉了幾類銀行結(jié)算憑證，并未涵蓋金融憑證的全部?jī)?nèi)容，如在“紀(jì)要”中直接將其改為“銀行結(jié)算憑證”將會(huì)避免認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。今年，中國(guó)人民銀行為規(guī)范管理，將原有的31種票證的種類和格式統(tǒng)一調(diào)整為15種，即：銀行匯票、粘單、商業(yè)承兌匯票、銀行承兌匯票、本票、轉(zhuǎn)賬支票、現(xiàn)金支票、支票（普通支票）、進(jìn)賬單、信匯憑證、電匯憑證、支付結(jié)算通知查詢查復(fù)書、銀行承兌匯票查詢(復(fù))書、托收憑證、拒絕付款理由書�！般y行結(jié)算憑證”應(yīng)以此15種為限。2、1997年10月12日“最高人民檢察院關(guān)于挪用國(guó)庫(kù)券如何定性問(wèn)題的批復(fù)”中指出：國(guó)家工作人員利用職務(wù)上的便利，挪用公有或本單位國(guó)庫(kù)券的行為以挪用公款論，此處并未強(qiáng)制性規(guī)定國(guó)庫(kù)券等有價(jià)證券只用于質(zhì)押的行為才構(gòu)成挪用公款罪，但“紀(jì)要”在此項(xiàng)規(guī)定中加以了限制。不可否認(rèn)，質(zhì)押行為是合同擔(dān)保中質(zhì)物風(fēng)險(xiǎn)較大的一類，但筆者認(rèn)為不能就此將挪用有價(jià)證券、銀行結(jié)算憑證用于抵押、留置的行為完全排除在外，因?yàn)閷?shí)際工作中如何判定挪用行為是否存在風(fēng)險(xiǎn)以及風(fēng)險(xiǎn)的大小缺乏可操作性，只認(rèn)定質(zhì)押的行為具有風(fēng)險(xiǎn)欠妥。
三、當(dāng)前關(guān)于“公款”范圍的幾點(diǎn)疑問(wèn)
1、挪用一般公物及無(wú)形資產(chǎn)等是否可認(rèn)定為挪用“公款”
關(guān)于挪用一般公物的行為是否構(gòu)成挪用公款罪目前爭(zhēng)論較大，是否一概不能認(rèn)定也存在分歧，認(rèn)為構(gòu)成的學(xué)者舉例說(shuō)明：挪用價(jià)值20萬(wàn)元的汽車變賣后資金自己使用與挪用5萬(wàn)元現(xiàn)金使用的行為社會(huì)危害性孰大？筆者認(rèn)為，雖然“最高人民檢察院關(guān)于國(guó)家工作人員挪用非特定公物能否定罪的請(qǐng)示的批復(fù)”明確說(shuō)明“該行為不以挪用公款罪論處”，但也有學(xué)者指出，“公款與公物都屬于公共財(cái)產(chǎn)，二者在價(jià)值上具有互轉(zhuǎn)性，用款可購(gòu)物，賣物可得款。” “一概排斥公物成為挪用公款罪的對(duì)象，使人們懷疑刑法存在的價(jià)值�！蓖瑫r(shí)提出“對(duì)于挪用公物是否構(gòu)成挪用公款罪，應(yīng)區(qū)別對(duì)待：假如行為人只是利用公物的使用價(jià)值，而未使公物進(jìn)入商品流通領(lǐng)域的，對(duì)此挪用公物行為，不宜追究刑事責(zé)任；假如行為人以追求公物的價(jià)值為目的，挪用公物予以變現(xiàn)為價(jià)款歸個(gè)人使用的行為，應(yīng)以挪用公款罪追究刑事責(zé)任�！盵5]筆者基本同意上述觀點(diǎn)，同時(shí)認(rèn)為挪用依法可轉(zhuǎn)讓的商標(biāo)專用權(quán)、專利權(quán)等無(wú)形資產(chǎn)作質(zhì)押的行為也可構(gòu)成挪用公款罪，理由如下：1、行為人將一般公物變現(xiàn)后挪用的行為與挪用單位現(xiàn)金無(wú)本質(zhì)區(qū)別，筆者就曾經(jīng)辦某國(guó)有企業(yè)經(jīng)理擅自用單位土地使用證、房產(chǎn)證在銀行抵押貸款后自行使用的案件。對(duì)此，筆者提出將挪用公物的行為“貨幣化”或者稱為“會(huì)計(jì)化”，即通過(guò)會(huì)計(jì)核算將挪用公物的行為以賬務(wù)核算的形式加以體現(xiàn)，如能直接體現(xiàn)為貨幣資金則可認(rèn)定其挪用行為屬挪用公款，否則不予認(rèn)定。2、依法可轉(zhuǎn)讓的商標(biāo)專用權(quán)、專利權(quán)等無(wú)形資產(chǎn)與有價(jià)證券、銀行結(jié)算憑證一樣可為擔(dān)保合同提供質(zhì)押，同樣存在較大的風(fēng)險(xiǎn)，一旦債務(wù)人不能償還所欠債務(wù)時(shí)，企業(yè)，尤其是知名企業(yè)將遭受巨大的損失。
2、非法收入是否屬于“公款”。
筆者在此提出的“非法收入”是指行政、事業(yè)單位、國(guó)有公司、企業(yè)等違反國(guó)家法律法規(guī)收取的資金，如行政事業(yè)單位單位超標(biāo)準(zhǔn)、超時(shí)限、超范圍，國(guó)有商業(yè)銀行高息放貸等取得的收入。[6]這些資金能否作為構(gòu)成挪用公款罪的客體筆者認(rèn)為不應(yīng)存在爭(zhēng)議，理由如下：第一，非法收入不符合“公款”的規(guī)定，不能作為財(cái)政收入或預(yù)算外收入等；第二，按照《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等相關(guān)規(guī)定，非法收入應(yīng)“限期退還”，如退還有困難的予以沒(méi)收。故可認(rèn)定非法收入不是“公款”，不能構(gòu)成挪用公款罪的客體。雖然有人指出刑法第九十一條規(guī)定“在國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有公司、企業(yè)、集體企業(yè)和人民團(tuán)體管理、使用或者運(yùn)輸中的私人財(cái)產(chǎn)，以公共財(cái)產(chǎn)論”，但筆者認(rèn)為此處所指的國(guó)有單位是指那些依法具有相關(guān)管理、使用或者運(yùn)輸私人財(cái)務(wù)職能的機(jī)構(gòu)，并不是泛指所有的國(guó)家機(jī)關(guān)或者國(guó)有公司、企業(yè)，不然為何單單將“國(guó)有事業(yè)單位”排除在外？
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