[ 劉建昆 ]——(2006-6-25) / 已閱21960次
于個人存在較大收益時，問題會更嚴(yán)重。盡管如此我們還是可以得出結(jié)論:最大限度的提高執(zhí)法機(jī)關(guān)的工作效率是減低立法成本的途徑之一。例如提高公務(wù)人員的素質(zhì)，為其配備較好的工作條件等。而且，立法時就必須對查獲和定罪的幾率加以預(yù)期，并據(jù)此決定國家強(qiáng)制力價格中違法成本的價格:對高效率部門投入較低懲罰，對低效率部門投入較高懲罰。
總之，對不確定因素的分析使我們認(rèn)識到.立法成本的函數(shù)是極為復(fù)雜的。目前，一則對法律的經(jīng)濟(jì)分析研究還剛剛開始，理論尚不完善，二則經(jīng)濟(jì)分析研究也面臨信息不足的困難。要象經(jīng)濟(jì)學(xué)研究經(jīng)濟(jì)一樣為立法成本建立一個精確的數(shù)學(xué)模型，條件還不成熟。但至少我們可以確定的說，在對立法進(jìn)行成本分析和不確定因素分析時必須統(tǒng)籌兼顧各種因素，僅用簡單的線性思維模式是不行的。
三、理論的應(yīng)用:我國立法現(xiàn)狀評析
人們在論及我國的法治現(xiàn)狀時，往往只是抱怨，法律沒有得到遵照執(zhí)行，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究等等。但是，“法治應(yīng)當(dāng)包含兩重含義:己成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)當(dāng)本身是制定良好的法律。” 抱怨法律不被尊重的同時，卻忘記了去檢視一下法律的制定上是否存在問題。實(shí)際上，凡是未被良好遵循的法律，即使不是全部存在著立法成本過高，至少也是大部分存在。
對于我國的立法現(xiàn)狀來說，主要存在著以下兒個導(dǎo)致立法成本增高的問題:
(一)立法資源使用不當(dāng)，重復(fù)立法嚴(yán)重。由于我國的立法體制是所謂的“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和一定程度分權(quán)的，多級并存，多類結(jié)合的立法權(quán)限劃分體制” ，立法主體呈現(xiàn)出多元化。多元化主體本是為避免統(tǒng)的過死的弊端，節(jié)約立法成本。各立法主體本應(yīng)結(jié)合自身或本地情況高效率的使用立法權(quán)，制定一些符合自身需要的法，而事實(shí)上，低位階法往往照抄照搬高位階法，因此有學(xué)者提出“地方立法要實(shí)現(xiàn)從片面追求數(shù)量到提高立法質(zhì)量的轉(zhuǎn)變”。 重復(fù)立法造成立法成本的提高一是因?yàn)椴槐匾牧⒎ㄖС霰旧砭褪且环N浪費(fèi)，二是因?yàn)榱⒎ㄙY源的有限性決定了使用它來立一種不必要的法，就占用了用其制定必要立法的機(jī)會，因此造成的損失相當(dāng)可觀。
(二)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展急需的基本立法尚付闕如，法律缺乏嚴(yán)重。顯而易見，一定的社會關(guān)系需要法律調(diào)整卻得不到調(diào)整時會對社會造成一定的凈損失。另外，立法缺門也使法律體系中的最佳規(guī)模效益的狀態(tài)不能出現(xiàn)，從而影響既存的法律最大限度的發(fā)揮其作用，增加了立法的成本，減少了立法的收益。
(三)國家強(qiáng)制力在法律中分布不科學(xué)。傳統(tǒng)法學(xué)認(rèn)為，法律可以分為強(qiáng)行法和任意法兩種。由于我國長期以來采用政府主導(dǎo)型立法模式，立法的科學(xué)性很差。這主要就表現(xiàn)在行政權(quán)力和司法權(quán)力的投入在立法分配上存在很大的盲目性 :國家強(qiáng)制力是否投入和投入多少很少經(jīng)過認(rèn)真的實(shí)證分析，出于立法者片面的經(jīng)驗(yàn)或主觀臆斷的居多.有時甚至是有關(guān)方面進(jìn)行立法尋租的結(jié)果。 除了造成社會財富的直接浪費(fèi)，“減損社會效率”，還會“因不符合人們的理性，缺少利益驅(qū)動守法成本高昂而流于形式，因此造成損害法制權(quán)威這一高昂的機(jī)會成本”。
(四)立法權(quán)限不清晰，立法技術(shù)較差，法的沖突現(xiàn)象嚴(yán)重。立法法頒布之前各立法主體的立法權(quán)限極不明確，越權(quán)立法和法律沖突較多，有時甚至達(dá)到令人無所適從的地步。
以上弊端的出現(xiàn)皆不是偶然的。其深層次的原因我想有這樣幾個：首先，是由我國的社會發(fā)展進(jìn)程決定的。改革開放以來，我國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革，由傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，整個社會處于轉(zhuǎn)型時期。 這一過程中社會關(guān)系各方面變動相對頻繁，立法活動受社會現(xiàn)狀影響，總是不能盡如人意。其次，我國缺乏法治的傳統(tǒng)，從立法到執(zhí)法司法，法治現(xiàn)狀乃至法律文化都“與西方法律發(fā)達(dá)國家有明顯的時代落差” ，人們思想里一些舊觀念還在起作用，對西方的一些先進(jìn)東西學(xué)的不夠。尤其是立法者受各種因素影響對立法的科學(xué)和民主缺乏耐心，而熱衷于應(yīng)時立法等表面的一些東西。
針對我國立法現(xiàn)狀中成本較高的因素，我認(rèn)為我國的立法活動可以采取以一下幾個措施，以便降低立法成本:
首先，在立法模式上應(yīng)當(dāng)逐步由政府推進(jìn)型向社會自發(fā)型靠攏。當(dāng)今我國的立法模式是以國家為主導(dǎo)的立法模式，即立法在法律關(guān)系尚不存在或尚不成熟，法律需求還沒有顯現(xiàn)出來的情況下啟動和進(jìn)行的，目的是以法律為工具來促進(jìn)有關(guān)的社會關(guān)系形成和壯大。但是這樣自然法與實(shí)在法本應(yīng)具有的決定與被決定，被反映與反映關(guān)系出現(xiàn)了倒置，法律先于法律關(guān)系而出現(xiàn)。在此情形下，無論立法者多么“聰明仁圣”，多么細(xì)致地研究和鑒別別國的經(jīng)驗(yàn)，都不可能完全避免法律難以適應(yīng)法律市場需求以及法律與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)的惡果。而出現(xiàn)法律規(guī)范越多，離要達(dá)到的改革目標(biāo)越遠(yuǎn)的二律背反現(xiàn)象的可能性大大增加。
因此社會改革的一個要求就是必須對立法者的立法行為加以規(guī)制。當(dāng)立法者腳步進(jìn)入某個領(lǐng)域，行政、司法權(quán)力就會接踵而至。國家強(qiáng)制力在該領(lǐng)域從無到有，立法成本不由不高。八十年代以來，一些西方發(fā)達(dá)國家在法律與經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域興起一場“不規(guī)制”運(yùn)動(deregulation)將立法問題實(shí)際上轉(zhuǎn)移為不立法問題 ，我國應(yīng)當(dāng)借鑒這些經(jīng)驗(yàn)，將法律形成的過程逐步向先由社會產(chǎn)生需求再由國家立法的方向傾斜。
其次，在立法程序上，應(yīng)當(dāng)建立和運(yùn)行對單項(xiàng)立法的成本－收益實(shí)證分析體系。自法律經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)生以后，該學(xué)科發(fā)展迅速，“任何法律，只要涉及資源的使用，無不打上經(jīng)濟(jì)合理性的烙印” 己漸成共識。受其影響，美國總統(tǒng)里根于1981年通過第12291號總統(tǒng)令，要求所有新制定的政府規(guī)章都要符合“成本－收益分析”的標(biāo)準(zhǔn)。之后許多國家都接受了該做法。而我國立法法制定時卻沒有考慮到這一做法，僅僅就立法的現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行了規(guī)定，未免有頭痛醫(yī)頭之嫌。
將成本－收益分析列入立法程序，將有助于我國立法真正走向科學(xué)化的道路。
最后，在一些相關(guān)工作上仍需繼續(xù)努力。例如對立法上作者素質(zhì)的提高、對立法技術(shù)的重視、對執(zhí)法和司法者的法律教育、對其他社會主體法律意識的培養(yǎng)等必須持續(xù)有效的進(jìn)行。當(dāng)前，借《中華人民共和國立法法》頒布施行的時機(jī)，對我國現(xiàn)行立法進(jìn)行一定規(guī)模的修訂工作也是必要的。
總之，只要充分意識到立法成本在立法工作科學(xué)化進(jìn)程中的重要性，在制度上和實(shí)際工作中不斷落實(shí)，我們相信我國在“依法治國”方面一定會取得更大的成就，我國距離真正的法治社會到來的一天不會很遙遠(yuǎn)。
(2000年6月完稿，2006年6月重新錄入)
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