[ 張躍 ]——(2006-6-13) / 已閱21331次
談居民身份證法的立法瑕疵及修改建議
張 躍
（ 安徽蚌埠 233000 ）
內(nèi)容提要：《居民身份證法》立法時(shí)機(jī)不夠成熟，法律內(nèi)容規(guī)定登記項(xiàng)目規(guī)定過窄，查驗(yàn)規(guī)定過于嚴(yán)格，缺乏科操作性，經(jīng)費(fèi)保障、公民身份號碼的唯一性及信息的保護(hù)等方面存在的不足。應(yīng)當(dāng)修改完善《居民身份證法》，增加指紋信息等登記內(nèi)容，修改查驗(yàn)規(guī)定，實(shí)行首次申領(lǐng)和期滿換領(lǐng)免費(fèi)制度，嚴(yán)格規(guī)范公民身份號碼編制管理及增加一些細(xì)化的條文，便于操作等建議。
關(guān)鍵詞：居民身份證法 瑕疵 修改 建議
2003年6月28日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三次會議通過的《中華人民共和國居民身份證法》（以下簡稱《身份證法》），自2004年1月1日起施行，至今已經(jīng)兩年了。作為一部涉及十多億人口，直接關(guān)系廣大群眾切身利益的法律，通過之日起，社會上給予了很高評價(jià)，寄于了厚望。從實(shí)施兩年來的實(shí)際看，《身份證法》立法上并不成熟，還存在著一些問題和不足，有些已經(jīng)影響了法律的實(shí)施，影響了公安機(jī)關(guān)工作，同時(shí)也影響了廣大群眾切身利益。
一、《身份證法》立法上存在問題與不足
（一）立法時(shí)機(jī)尚不成熟，導(dǎo)致法律沒有能夠得到有效實(shí)施，影響立法的嚴(yán)肅性。法律一經(jīng)頒布實(shí)施就必須執(zhí)行，這是法律國家意志性的重要體現(xiàn)，從實(shí)施法律嚴(yán)肅性的角度看，《身份證法》立法時(shí)機(jī)尚不成熟。雖說上世紀(jì)90年代便開始立法準(zhǔn)備，直到2003年6月28日通過，2004年1月1日施行，即從2004年1月1日開始，居民身份證簽發(fā)機(jī)關(guān)（公安機(jī)關(guān)）在為居民簽發(fā)居民身份證時(shí)，就應(yīng)當(dāng)是《身份證法》規(guī)定式樣的身份證（簡稱二代證）。雖說整個(gè)立法活動，歷時(shí)近10年，應(yīng)當(dāng)說是較為完備了，但是由于受到技術(shù)、資金等方面因素的制約，在軟件開發(fā)、系統(tǒng)建設(shè)信息采集、傳輸、制作等方面，公安機(jī)關(guān)尚未做好全面制發(fā)二代證的準(zhǔn)備。2004年1月1日起，除個(gè)別省市實(shí)行了二代證試點(diǎn)外，全國絕大部分省市都在繼續(xù)制制發(fā)原來式樣的居民身份證（簡稱一代證）。而且時(shí)至今日，除京津滬渝及沿海的浙江、福建等經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)省市外，全國大部分省區(qū)二代證制發(fā)工作尚未真正意義上開始，不少只是象征性的搞個(gè)首發(fā)式，目前尚有些省、區(qū)還沒有完成制證中心建設(shè)①。就連北京、深圳等發(fā)達(dá)地區(qū)，也曾出現(xiàn)百萬北京人身份證過期，不能如期換領(lǐng)“二代證”、深圳3000市民因名字冷僻無法辦理“二代證”的尷尬。所以，嚴(yán)格意義上講，《居民身份證法》沒有得到真正實(shí)施。
(二)立法內(nèi)容存在不足，限制了居民身份證的功能
1、關(guān)于身份證的登記項(xiàng)目規(guī)定過窄�！渡矸葑C法》第三條規(guī)定 居民身份證登記的項(xiàng)目包括：姓名、性別、民族、出生日期、常住戶口所在地住址、公民身份號碼、本人相片、證件的有效期和簽發(fā)機(jī)關(guān)十項(xiàng)內(nèi)容，其中除去證件有效期、簽發(fā)機(jī)關(guān)與居民本身無關(guān)內(nèi)容以及出生日期與公民身份號碼重復(fù)內(nèi)容，實(shí)際上有效信息只有七項(xiàng)，而且《居民身份證法》第三條規(guī)定再次規(guī)定了居民身份證的機(jī)讀內(nèi)容也僅限于上述內(nèi)容。
2、《身份證法》關(guān)于戶口遷移不換證的規(guī)定使得居民身份證失去許多使用功能�！渡矸葑C法》第十一條規(guī)定：公民辦理常住戶口遷移手續(xù)時(shí)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在居民身份證的機(jī)讀項(xiàng)目中記載公民常住戶口所在地住址變動的情況，并告知本人的規(guī)定。根據(jù)這一規(guī)定，居民在遷移戶口時(shí)不需換領(lǐng)居民身份證，當(dāng)然居民身份證的視讀信息只能舊的信息。實(shí)際上，居民身份證的主要作用就是證明公民身份，這種證明當(dāng)然是證明給他人看的，主要通過居民身份證的視讀信息體現(xiàn)。 實(shí)際生活中，人們的許多經(jīng)濟(jì)、社會交往活動都離不開居民身份證，但是作為居民主要信息的居住地址產(chǎn)生變化，雖然在機(jī)讀項(xiàng)目中進(jìn)行了記載，但是對于絕大多數(shù)場合和大多數(shù)人來說，都難以及時(shí)獲得這一變動信息，總不能要求大家都配備讀卡器吧？況且如果讀卡器被濫用，又會導(dǎo)致公民信息的泄漏。本來作此規(guī)定是“以方便群眾，減輕群眾負(fù)擔(dān)” ②，但是實(shí)際上只會給群眾帶來更多不便，增加政府行政成本，增加社會負(fù)擔(dān)。
3、關(guān)于可以查驗(yàn)居民身份證情形規(guī)定過于狹窄，缺乏操作性，且法律自身存在邏輯矛盾�！渡矸葑C法》對人民警察查驗(yàn)居民身份證的范圍和程序做了十分嚴(yán)格的規(guī)定，僅限于對有違法犯罪嫌疑的人員、依法實(shí)施現(xiàn)場管制時(shí)、發(fā)生嚴(yán)重危害社會治安突發(fā)事件時(shí)和法律規(guī)定需要查明身份的其他情形。
應(yīng)當(dāng)說，這些規(guī)定從出發(fā)，嚴(yán)格程序和范圍對防止警察濫用權(quán)利，保護(hù)公民合法權(quán)益，干擾公民正常生活是必要的。但是，嚴(yán)格執(zhí)行此規(guī)定必然產(chǎn)生兩個(gè)后果：一是警察的大量違法查驗(yàn)；二是警察為保護(hù)自身而采取不作為，犧牲公共安全利益。因?yàn)樵诜梢?guī)定的四種情形中，依法實(shí)施現(xiàn)場管制時(shí)和發(fā)生嚴(yán)重危害社會治安突發(fā)事件時(shí)相對很少，由法律明確規(guī)定需要查明身份的其他情形也很少，目前，規(guī)定可以查驗(yàn)居民身份證的法律僅有《戒嚴(yán)法》、《槍支管理法》和《國家安全法》三部。多數(shù)情況下，人民警察如果要查驗(yàn)一個(gè)公民的居民身份證就只能依據(jù)“對有違法犯罪嫌疑的人員，需要查明身份的”的這一規(guī)定。但是，這一規(guī)定又是很抽象、空泛的，有違法犯罪嫌疑是一種有罪推定，查誰誰就有違法犯罪嫌疑，帶有一種歧視性，怎樣狀況下才可以被認(rèn)為“有違法犯罪嫌疑”？對此認(rèn)定是需要依據(jù)一定的證據(jù)，還是靠警察個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)和主管判斷？ 比如，生活中最常見的公安機(jī)關(guān)在對公民進(jìn)行暫住登記時(shí)，就必須查驗(yàn)其居民身份證，否則，暫住人口登記管理就失去任何意義；再如鐵路公安機(jī)關(guān)經(jīng)常再車站、列車上查驗(yàn)旅客居民身份證，發(fā)現(xiàn)抓獲大量的逃犯，難道所有被查驗(yàn)的人都被懷疑有違法犯罪嫌疑？顯然不是�！毒┤A時(shí)報(bào)》報(bào)道的北京站民警檢查身份證耗時(shí)過多致旅客誤車，就是一典型例子。③
另外，《身份證法》自身在立法上也存邏輯矛盾之處。一方面，法律并不要求居民隨身攜帶居民身份證，即公民沒有攜帶證件的義務(wù)；另一方面，法律又規(guī)定人民警察有權(quán)查驗(yàn)公民居民身份證。警察查驗(yàn)沒有攜帶居民身份證的公民，對公民而言是違法要求履行義務(wù)，同時(shí)公民也無法向警察證明自己身份。公民沒有攜帶證件的義務(wù)，那么，公民有無權(quán)利拒絕警察的查驗(yàn)行為？在警察沒有證據(jù)證明公民有違法犯罪嫌疑的情況下，警察如何處置？如此不僅浪費(fèi)了公民的時(shí)間，同時(shí)也浪費(fèi)的警力和時(shí)間，也浪費(fèi)了大量的公共資源。
4、經(jīng)費(fèi)問題難以得到很好解決，阻礙了換發(fā)工作的進(jìn)展，損害公安機(jī)關(guān)形象�！毒用裆矸葑C法》第二十條規(guī)定，公民申請領(lǐng)取、換領(lǐng)、補(bǔ)領(lǐng)居民身份證，應(yīng)當(dāng)繳納證件工本費(fèi)。根據(jù)國家發(fā)改委和財(cái)政部核定的價(jià)格為首次換領(lǐng)每證20元。但是，國家發(fā)改委和財(cái)政部核定價(jià)格時(shí)，只考慮證件制作本身所需費(fèi)用，實(shí)際上，制作證件從建設(shè)人口信息系統(tǒng)軟硬件、建設(shè)制證所到人像采集、證件發(fā)放等等環(huán)節(jié)，都需要大量的經(jīng)費(fèi)投入。根據(jù)有關(guān)派出所計(jì)算，在辦理二代證工作中，“派出所既要花錢雇工,又要貼上大量的耗材費(fèi)用, 包括聘雇人員工資、制證的各類消耗材料和正常損耗等費(fèi)用每一個(gè)證制作的前期費(fèi)用和制證消耗費(fèi)用每證6.50元” ④。根據(jù)財(cái)政部和公安部有關(guān)規(guī)定，換發(fā)“二代證”所需經(jīng)費(fèi)有各地財(cái)政負(fù)擔(dān)，但是對于不少地方來說，財(cái)政都是“吃飯財(cái)政”，在人員工資都難以確保的情況下，地方財(cái)政一下拿出上百萬、千萬元甚至數(shù)千萬元元來開展換發(fā)二代證工作顯然是不現(xiàn)實(shí)的，經(jīng)費(fèi)問題已經(jīng)成為制約《居民身份證法》實(shí)施的重要因素。從兩年來的工作實(shí)際看，凡是財(cái)力好的省市工作進(jìn)展就快，反之工作就嚴(yán)重落后，有的甚至形成濫收費(fèi)熱點(diǎn)。根據(jù)海南省價(jià)格舉報(bào)中心統(tǒng)計(jì)的數(shù)字顯示，2005年全省各級價(jià)格舉報(bào)中心共受理各類價(jià)格舉報(bào)、咨詢案件中，二代證收費(fèi)僅次于教育亂收費(fèi)，高居第二位，“目前我省第二代居民身份證換證收費(fèi)，全省只有三亞、昌江等市縣按國家規(guī)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，其他市縣除了按照國家規(guī)定向辦理二代證居民收取工本費(fèi)20元/張外，還擅自違規(guī)收取人像采集費(fèi)和表格費(fèi)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從40-65元/張不等，群眾和社會對此反應(yīng)強(qiáng)烈�！� ⑤除此之外，還有收取照片打印費(fèi)、郵政專遞費(fèi)等各種名目的收費(fèi)，其核心一點(diǎn)就是地方財(cái)政困難，或者不愿投入，而作為具體執(zhí)行部門的公安機(jī)關(guān)更是無能為力，只好采用違法違規(guī)收費(fèi)，地方政府也往往是睜一只眼閉一只眼。因此，許多地方在工作中出現(xiàn)了 “人像采集費(fèi)”、“貼表相片打印費(fèi)”等巧立名目收費(fèi)，不僅損害了是廣大老百姓的利益，也損害公安機(jī)關(guān)和政府形象。
5、對居民身份信息的保密問題規(guī)范不明確，難以做到為社會公眾服務(wù)與保護(hù)公民個(gè)人隱私的平衡。信息社會時(shí)代，社會資源的共享，是重要特征之一。人口信息是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中，各部門應(yīng)用系統(tǒng)的重要基礎(chǔ)，對勞動就業(yè)、稅收征管、個(gè)人信用、社會保障、人口普查、計(jì)劃生育、打擊犯罪等信息系統(tǒng)的建設(shè)具有非常重要的意義。對作為社會管理者的政府部門來說，互通互聯(lián)的人口信息，可以提高行政效率，堵塞諸多行政管理漏洞，降低行政成本；對公民而言，人口信息共享可以省去許多麻煩和不便，減少自己證明自己甚至無法證明自己的尷尬。基于此，公安部設(shè)立的“全國公民身份信息系統(tǒng)(NCIIS)”，方便社會公眾。但是，根據(jù)《居民身份證法》第19條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)無權(quán)提供公民信息，而且泄露公民個(gè)人信息，侵害公民合法權(quán)益的應(yīng)當(dāng)負(fù)法律責(zé)任，因此，公安部提供收費(fèi)查詢有違法嫌疑。反之，居民身份信息如果不提供社會查詢服務(wù)，那么其建設(shè)意義又大打折扣。
另一方面，在社會生活中，由于居民身份證的用途十分廣泛，處理法律列舉的之外，公民辦理求職、購房、就醫(yī)、存取款，購買電話、手機(jī)等等，都需要出示、登記公民的身份號碼、居住地址等信息，多數(shù)單位和部門還要求交居民身份證復(fù)印件，而《居民身份證法》卻沒有對此作出應(yīng)有的規(guī)范。這樣，公民的個(gè)人信息就流散在各個(gè)部門，有的甚至被人非法利用。
6、對一些新的可以預(yù)知的問題沒有作出規(guī)定。例如，《身份證法》對于公民的整容、變性等問題都未作出明確規(guī)范，而這些問題的存在，直接影響著法律的實(shí)施。一方面，由于社會的發(fā)展進(jìn)步，人們在不斷追究生活美好一面，染發(fā)、化妝甚至整容，已經(jīng)成為較為普遍的現(xiàn)象；另一方面，科學(xué)技術(shù)和手段的發(fā)展，也出現(xiàn)了通過數(shù)字手段修改照片信息等新的問題，“用圖片處理軟件為二代證照片整容是件很簡單的事�！� ⑥。因此，由于整容、化妝等原因?qū)е戮用裆矸葑C像片與本人實(shí)際差距較大而引發(fā)的糾紛也市場出現(xiàn)，此類報(bào)道也常見諸于媒體報(bào)端，而法律對這些都都缺乏明確規(guī)范。
7、公民身份號碼的唯一性不落實(shí)，重錯(cuò)號現(xiàn)象難以徹底消除。第一，雖然，《身份證法》規(guī)定了公民身份號碼是每個(gè)公民唯一的、終身不變的身份代碼，由公安機(jī)關(guān)按照公民身份號碼國家標(biāo)準(zhǔn)編制。但是，由于我國人口基數(shù)大，編制公民身份號碼的機(jī)關(guān)（公安派出所）數(shù)量多，且人員素質(zhì)等千差萬別，造成公民身份號碼重錯(cuò)號大量存在，特別是在農(nóng)村地區(qū)，對公民身份號碼編制工作存在隨意性。第二，由于我國公民身份號碼與公民的所在地區(qū)行政代碼核公民的出生日期密切相關(guān)的，行政區(qū)劃核公民出生日期的變動，都直接影響這公民身份號碼。由于歷史和實(shí)際原因，我國戶籍制度對于出生申報(bào)要求沒有嚴(yán)格的規(guī)范，公民申報(bào)戶口比較隨意。特別在農(nóng)村地區(qū)，許多居民戶籍是由村干部申報(bào)，差錯(cuò)較多多。第三，由于出生日期涉及到上學(xué)、就業(yè)、參軍、退休等等，有些公民為了某些利益會申請更正出生日期，因此，公民身份號碼可能發(fā)生變化。所以自1998年以來，公安部就組織開展居民身份號碼清理糾錯(cuò)工作，但是直到目前，重錯(cuò)號現(xiàn)象仍然大量存在，而且變更公民身份號碼的現(xiàn)象仍然普遍存在。
二、關(guān)于《身份證法》的修改建議
（一）修改《身份證法》第三條規(guī)定，擴(kuò)展居民身份證機(jī)讀信息的登記內(nèi)容，將指紋、出生信息、實(shí)際居住地址、持證人父母、子女及配偶信息列入采集范圍，作為公安機(jī)關(guān)掌握的內(nèi)容。關(guān)于在換發(fā)第二代居民身份證時(shí)采集指紋信息，２００１年６月１３日 國務(wù)院《關(guān)于換發(fā)第二代居民身份證有關(guān)問題的批復(fù)》（國函〔２００１〕６２號）明確規(guī)定，“采用非接觸式ＩＣ卡技術(shù)和指紋自動識別技術(shù)制作第二代居民身份證�！睉�(yīng)當(dāng)說，應(yīng)用指紋自動識別技術(shù)制作居民身份證是社會發(fā)展的要求，是防范假證保護(hù)公民合法權(quán)益的必要手段。但是，在后來的修改過程中，“鑒于各方面的意見還不一致，條件尚不具備，因此暫未規(guī)定�！� ⑦應(yīng)當(dāng)說這是《身份證法》立法的一大遺憾和退步。反對者主要理由就是，認(rèn)為采集個(gè)人指紋信息是一種有罪推定，把每個(gè)人都設(shè)定為潛在的違法者，同時(shí)，會泄漏個(gè)人隱私。對此，筆者認(rèn)為這種理由和擔(dān)心完全是多余的。理由如下：
1、采集個(gè)人指紋信息并不當(dāng)然就意為著是違法者。建立居民身份證制度的目的是什么？《身份證法》第一條講的很清楚：“為了證明居住在中華人民共和國境內(nèi)的公民的身份，保障公民的合法權(quán)益，便利公民進(jìn)行社會活動，維護(hù)社會秩序”，采用人的生物特征的指紋信息作為安全防偽信息，可以有效避免產(chǎn)生差錯(cuò)，杜絕各類假冒居民身份證件行為，是對公民權(quán)利的更加嚴(yán)密的保護(hù)，根本不涉及侵犯公民權(quán)益問題。當(dāng)然，任何事情在初始階段都會有一個(gè)認(rèn)識不斷發(fā)展理解的過程，只要我們做好宣傳，這些誤會是完全可以消除的。正如1985年，我國剛剛實(shí)施居民身份證制度始，不少人認(rèn)為是一種束縛，有的把它稱為“良民證”。經(jīng)過二十年的發(fā)展，此這種觀點(diǎn)人還有嗎？
2、從國際上看，在公民身份證件上采用指紋等生物技術(shù)，是一種推行慣例，也是居民身份證制度發(fā)展趨勢。目前，采用居民身份證制度的國家和地區(qū)，比如法國、我國的香港和澳門地區(qū)，都是采集指紋信息。近年來，為了應(yīng)對全球性人員流動，應(yīng)對非法雇工、非法移民、偽造身份證、恐怖分子和有組織犯罪等問題，適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代發(fā)展要求，包括英國、法國、荷蘭、南非、印度在內(nèi)的世界各國都在積探索加強(qiáng)居民身份證管理的新途徑，擬實(shí)行具有個(gè)人生物特征身份證。有些人可能會舉出美國的例子，認(rèn)為美國不實(shí)行身份證制度，實(shí)質(zhì)上這是一種誤解，美國、日本都是世界上身份管理最嚴(yán)格的國家。以美國為例，嚴(yán)格的出生證明制度、社會安全卡和駕照管理制度，由三個(gè)看似相對獨(dú)立實(shí)質(zhì)相互關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)，組成了一個(gè)嚴(yán)密公民身份信息管理系統(tǒng)，其包括的內(nèi)容之廣泛和全面是很國國家難以比擬的�！�911”事件后，為了應(yīng)對復(fù)雜世界人員流動的環(huán)境，盯著世界各國的壓力，2004年，美國啟動了“US-VISIT”,即從2004年開始，美國政府對抵達(dá)美國的大多數(shù)國家的外國旅客采取留取指紋并拍照的安檢措施。
3、采集公民指紋信息不會侵犯公民隱私權(quán)。首先，作為人的隱私權(quán)泄露一定會給人造成在人格、名譽(yù)上的貶低或損害，而實(shí)質(zhì)上人體生物特征本身沒有好壞和優(yōu)劣之分，正如不同膚色、不同民族一樣。其次，隱私權(quán)泄露、傳播必須有一定的載體，而指紋的識別作為一項(xiàng)十分專業(yè)的技術(shù)，對非專業(yè)人員來說是無法傳播的。第三，采集指紋是普遍對象，而不是針對某一特定的對象和人群，沒有任何歧視性內(nèi)容。第四，從居民身份證維護(hù)公民合法權(quán)益角度出發(fā)，采用指紋信息可以有效的避免公民居民身份證被冒領(lǐng)和冒用，保證公民合法權(quán)益。目前，在不少地方已經(jīng)考試報(bào)名、領(lǐng)取養(yǎng)老金等反面，實(shí)行了采集指紋信息制度，并取得較好效果。
4、采集和采集存儲和傳輸比對已經(jīng)不存在技術(shù)問題。指紋技術(shù)作為人體生物學(xué)特征技術(shù)，已經(jīng)過一定的歷史，別是隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，計(jì)算機(jī)技術(shù)的進(jìn)步，采集存儲和傳輸比對技術(shù)都已經(jīng)形成比較完善的技術(shù)�，F(xiàn)行的活體采集、計(jì)算機(jī)存儲、自動遠(yuǎn)程比對等，都廣泛應(yīng)用于實(shí)踐中。
通過對《身份證法的修改》，將帶來以下幾個(gè)方面的優(yōu)點(diǎn)：
1、確保了居民身份證的真實(shí)性，指紋信息的唯一性與公民身份號碼的唯一性對應(yīng)，可以有效地避免公民身份號碼的重錯(cuò)號，也可以有效的防止假冒居民身份證。在信息化社會條件下，居民身份證的真實(shí)有效性，對于建立社會個(gè)人正信系統(tǒng)，預(yù)防各種違法犯罪，有效地保護(hù)公民的合法權(quán)益，有著身份重要的作用。
2、可以解開流動人口管理的死結(jié)，大大節(jié)約管理成本，提高管理效能。目前，我國大約由1億多流動人口，流動人口管理問題已經(jīng)成為各級政府的難題，特別是在社會治安、計(jì)劃生育、勞動就業(yè)等方面，各地投入大量的人力、財(cái)力、物力，反復(fù)登記、檢查，卻難以取得理想成效。因此，不少地方在探索新的途徑和方法，建立起“居住證”制度。如果將實(shí)際居住地址納入居民身份證登記內(nèi)容，就可以實(shí)現(xiàn)以居民身份證取代“暫住證”、“居住證”等各種證件，實(shí)現(xiàn)一人一證，不僅可以大大方便群眾，而且可以節(jié)約大量的人力，有效避免財(cái)力浪費(fèi)。
3、為改革戶籍登記管理制度，實(shí)行戶口管理證件化管理，實(shí)現(xiàn)公民遷徙自由奠定基礎(chǔ)。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，公民信息的網(wǎng)上登記、流轉(zhuǎn)是必然趨勢。公民不論移居到何地，只要憑居民身份證，到現(xiàn)住地公安派出所“刷卡”申報(bào)，在居住達(dá)到一定的時(shí)限，網(wǎng)絡(luò)即可自動其戶口遷移至實(shí)際居住地。通過改革，剝離居民身份證與常住戶口的諸多附加功能，達(dá)到只具有證明公民身份的的唯一作用，徹底改革我國的戶籍管理制度。
（二）修改《身份證法》的公民攜帶和查驗(yàn)制度。
如上所述，由于《身份證法》一方面并不要求居民攜帶居民身份證，而另一方面，法律又規(guī)定人民警察有權(quán)查驗(yàn)居民身份證，這就產(chǎn)生矛盾和沖突，不僅導(dǎo)致警察違法成為一種普遍現(xiàn)象，而且是對社會公共利益的損害，必須進(jìn)行修改。本著既方便群眾，維護(hù)群眾合法權(quán)益，又有利于政府管理公共事務(wù)，有效維護(hù)社會公共秩序和公共利益的原則，在規(guī)范警察查驗(yàn)居民身份證行為時(shí)，法律必須找到兩者的平衡點(diǎn)。筆者認(rèn)為做到以下方面：
1、規(guī)定公民在離開經(jīng)常居住地的市（縣）應(yīng)當(dāng)攜帶居民身份證，這不僅僅為查驗(yàn)需要，也是公民自身需要。公民外出從乘機(jī)、住宿到辦理其他事項(xiàng)，都需要用到居民身份證，外出攜帶居民身份證是實(shí)際需要。
2、要賦予警察較為寬松的查驗(yàn)權(quán)利，只要人民警察在依法執(zhí)行職務(wù)，經(jīng)表明身份、出示證件后，就有權(quán)在居民住所以外的地方，特別是在公共場所查驗(yàn)公民的居民身份證，不管公民是否隨身攜帶了公民有支持配合的義務(wù)。實(shí)質(zhì)上，查驗(yàn)居民身份證不僅是人民警察的權(quán)利，同時(shí)也是其維護(hù)社會公共秩序和安全，保護(hù)全社會公民權(quán)益的職責(zé)。很多情形下，人民警察只有通過查驗(yàn)，才能進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)嫌疑，發(fā)現(xiàn)違法犯罪行為，法律不應(yīng)當(dāng)妖魔化警察，把警察都設(shè)定為濫用權(quán)利的人。
（三）改革居民身份證收費(fèi)制度，實(shí)行首次申領(lǐng)和期滿換領(lǐng)免費(fèi)制度
首先，實(shí)行首次申領(lǐng)和期滿換領(lǐng)免費(fèi)制度，是國家實(shí)施公共管理管理的必要成本。不論是按照《居民身份證條例》還是新的《居民身份證法》規(guī)定，公民都“應(yīng)當(dāng)依照本法的規(guī)定申請領(lǐng)取居民身份證�！币虼�，公民領(lǐng)取居民身份證是在履行一種法定義務(wù)，是公民積極支持配合國家管理的一種行為，理應(yīng)由國家承擔(dān)必要的成本。公民對國家、社會納稅義務(wù)，已經(jīng)在相應(yīng)的方面、環(huán)節(jié)履行，如果公民在盡法律義務(wù)時(shí)，再次被收取相關(guān)費(fèi)用，顯然缺乏合理性。
其次，有利于工作的開展，維護(hù)政府和公安機(jī)關(guān)的良好形象。實(shí)行首次申領(lǐng)和期滿換領(lǐng)免費(fèi)制度，是有著先例的。1985年，我國剛實(shí)行居民身份證制度時(shí)，就是采取了初次申領(lǐng)免費(fèi)制度，根據(jù)有關(guān)資料介紹，法國的居民身份證也是實(shí)行免費(fèi)制度的。反之，由于換發(fā)工作缺乏必要的經(jīng)費(fèi)，各種名目的亂收費(fèi)就難以避免，不僅影響工作的開展，也會影響政府和公安機(jī)關(guān)的形象。
第三，可以體現(xiàn)社會的濟(jì)困救貧，實(shí)現(xiàn)全社會公平的理念。按照現(xiàn)行規(guī)定首次申領(lǐng)和期滿換領(lǐng)需交納工本費(fèi)20元，對于富裕人口而言，這可能微不足道，但是對于不少困難家庭，特別是對于農(nóng)村而言，按照一家三口60元計(jì)算，就可能占家庭年收入不小的比例，全國九億多農(nóng)民至少就要付出近200億元。加之，還有照相費(fèi)、郵寄費(fèi)等巧立名目亂收費(fèi)行為，換發(fā)居民身份證可能會給農(nóng)民帶來巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。雖然，《身份證法》明確了了可以減免的規(guī)定，但是這種規(guī)定需要地方財(cái)政去負(fù)擔(dān)，越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財(cái)政投入的的就越少，一般很難落實(shí)。由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)費(fèi)用，不僅可以平衡城鄉(xiāng)之間的差別，而且可以平衡東西部地區(qū)的貧富差別，實(shí)現(xiàn)全社會的公平。
第四．我國現(xiàn)在的財(cái)政完全有能力承擔(dān)起換發(fā)居民身份證的負(fù)擔(dān)。2005年，我國財(cái)政收入已經(jīng)突破30000億元大關(guān)，由國家財(cái)政承擔(dān)居民身份證換發(fā)經(jīng)費(fèi)不僅可能，而且完全符合國家的財(cái)政支出原則。特別是在黨中央、國務(wù)院號召建設(shè)社會主義新農(nóng)村的歷史進(jìn)程中，實(shí)行首次申領(lǐng)和期滿換領(lǐng)免費(fèi)制度，更是一項(xiàng)具體體現(xiàn)。
（四）增加一些細(xì)化的條文，便于公安機(jī)關(guān)操作。比如，對于化妝、整容、變性及疾病帶來的容貌變化較大問題，公民申領(lǐng)居民身份證是否必須本人到場、是否必須重新采集照片信息，公民辦理加快居民身份證問題等作出明確規(guī)定。
（五）修改第十一條第三款關(guān)于公民辦理常住戶口遷移不需換領(lǐng)居民身份證規(guī)定。公民辦理常住戶口遷移，離開原居住的市（含直轄市、地級市）、縣時(shí)，應(yīng)當(dāng)換領(lǐng)居民身份證
（六）刪除第二十一條關(guān)于軍人申領(lǐng)居民身份證的規(guī)定。其一，《居民身份證法》是規(guī)范普通居民的申領(lǐng)身份證行為規(guī)范的法律，現(xiàn)役的人民解放軍軍人、人民武裝警察在入伍后，都注銷了常住戶口，應(yīng)當(dāng)不在居民范疇之內(nèi)。其次，軍人的數(shù)量、具體居住地址等都與國防利益有著密不可分的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)屬于軍事秘密，為軍人核發(fā)居民身份證，就可能泄漏這些國防秘密。第三，現(xiàn)役的人民解放軍軍人、人民武裝警察不領(lǐng)取居民身份證，同樣可以行使其公民民事權(quán)益。一是對于復(fù)現(xiàn)役申領(lǐng)的居民身份證可以繼續(xù)使用；二是在現(xiàn)行的軍官（士兵）證上設(shè)置公民身份號碼欄。第四，從《身份證法》實(shí)施兩年多來的實(shí)踐看，現(xiàn)役軍人申領(lǐng)居民身份證工作存在困難�！渡矸葑C法》施行，至今已經(jīng)兩年多時(shí)間，而具體辦法 “由國務(wù)院和中央軍事委員會另行規(guī)定”的法律要求，至今沒有出臺，說明了具體辦法的難度。。
（七）嚴(yán)格規(guī)范公民身份號碼編制管理和居民身份證使用行為。要制定相應(yīng)的規(guī)范，從醫(yī)院接生開始，嚴(yán)格出生醫(yī)學(xué)證明的發(fā)放，嚴(yán)格戶口申報(bào)登記，公安機(jī)關(guān)在受理申報(bào)登記編制公民身份號碼后，即不得變更年齡，對于擅自變更的、對公民身份號碼編碼資料管理不善，導(dǎo)致重錯(cuò)號的，予以嚴(yán)厲處罰。
注：
①劉金國：2005年10月10日《在全國換發(fā)第二代居民身份證工作情況匯報(bào)會上的講話 》，自公安信息網(wǎng)；
②楊景宇：2003年4月25日全國人大法律委員會《關(guān)于中華人民共和國公民身份證法（草案）修改情況的匯報(bào)》，摘自全國人大信息中心與北京開元訊業(yè)科技開發(fā)有限公司
③陶嬋：2005年3月7日《京華時(shí)報(bào)》；
④難受：2005年12月26日公安部宣傳局《讀者留言版》；
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