[ 馮興吾 ]——(2006-6-8) / 已閱30471次
公務(wù)員申訴制度之初探
馮興吾 周中升
申訴是指公民或者社會(huì)組織成員依照法律或者組織章程享有的權(quán)益受到受到侵害時(shí)，依照一定的程序，向有關(guān)機(jī)關(guān)或者組織說(shuō)明和陳述，要求采取措施予以糾正和保護(hù)的行為。公務(wù)員申訴，是指公務(wù)員對(duì)機(jī)關(guān)作出的涉及本人權(quán)益的人事處理不服，向有關(guān)機(jī)關(guān)提出意見(jiàn)，要求機(jī)關(guān)變更或者撤銷(xiāo)原處理后重新予以處理。
一、公務(wù)員申訴制度的特點(diǎn)
㈠主體具有特殊性
公務(wù)員申訴的主體僅限于對(duì)涉及本人的具體人事處理不服的公務(wù)員。
㈡客體具有內(nèi)部性
公務(wù)員申訴的客體是機(jī)關(guān)的人事處理行為，屬于機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理行為。
㈢對(duì)象具有特殊性
公務(wù)員申訴的對(duì)象是對(duì)自己在行政上有隸屬和管理關(guān)系的黨政機(jī)關(guān)。
二、公務(wù)員申訴制度的性質(zhì)
㈠保障性
建立公務(wù)員制度的直接目的，是為了維護(hù)公務(wù)員的合法權(quán)益不受侵犯。因?yàn)椋珓?wù)員管理工作紛繁復(fù)雜，機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員處理或者處理不當(dāng)?shù)那闆r容易發(fā)生，向公務(wù)員提供救濟(jì)的渠道是保護(hù)其合法權(quán)益的必要條件，公務(wù)員申訴，在客觀上也有糾正機(jī)關(guān)錯(cuò)誤或不當(dāng)人事處理行為的作用。因此，申訴制度對(duì)公務(wù)員、對(duì)機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)在性質(zhì)上都有保障性。
㈡監(jiān)督性
公務(wù)員依法提出申訴后，有關(guān)的機(jī)關(guān)必須依法予以受理和處理，而在這一系列活動(dòng)中，焦點(diǎn)始終集中在機(jī)關(guān)或其領(lǐng)導(dǎo)人員的有關(guān)行為是否合法、合理和適當(dāng)。合法、合理和適當(dāng)?shù)�，就�?yīng)當(dāng)予以維護(hù)，反之就應(yīng)當(dāng)予以糾正。因此，公務(wù)員申訴制度是一種糾錯(cuò)制度，是一種監(jiān)督制度。
㈢預(yù)防性
申訴制度的確立，可以促使機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員進(jìn)行謹(jǐn)慎調(diào)查后，再作出人事處理決定。同時(shí)，也可以起到一定威懾作用，在一定程度上避免了機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員由于玩忽職守、濫用職權(quán)或者蓄意打擊報(bào)復(fù)等行為，造成對(duì)公務(wù)員合法權(quán)益的侵害。
㈣程序性
公務(wù)員的申訴必須嚴(yán)格依照法定程序。申訴制度主要是程序性規(guī)定，程序公正是申訴案件得以客觀、公正處理的重要保證。沒(méi)有程序的公正性，實(shí)體的公正就得不到保障。長(zhǎng)期以來(lái)，重實(shí)體、輕程序的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，致使很多案件缺少信服力和可操作性。因此，申訴制度的程序?qū)τ诎讣奶幚碇陵P(guān)重要，必須慎之對(duì)待。
三、公務(wù)員申訴制度的主要內(nèi)容
㈠申訴的范圍
申訴的范圍是指公務(wù)員對(duì)哪些事項(xiàng)可以提出申訴。從申訴的性質(zhì)和世界各國(guó)公務(wù)員申訴制度的情況來(lái)看，確定公務(wù)員申訴范圍應(yīng)當(dāng)把握三點(diǎn)：一是申訴事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于對(duì)公務(wù)員不利的處理。像獎(jiǎng)勵(lì)、提拔職務(wù)這些受益性行為宜列入申訴范圍；二是申訴事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于人事處理。如果是分配工作任務(wù)，安排出國(guó)出差等，屬于行政管理事務(wù)，不能列入公務(wù)員申訴范圍；三是申訴事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于涉及個(gè)人權(quán)益的具體管理行為，而不是涉及不特定人員的制定政策行為。如日本《公務(wù)員法》規(guī)定，對(duì)于減薪、降職、停職、免職及其他對(duì)于公務(wù)員有明顯不利的，或進(jìn)行懲戒處分時(shí)可以依照行政異議審查法向人事院提出異議。
我國(guó)《公務(wù)員法》以盡最大可能維護(hù)公務(wù)員的合法權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，在《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》和《國(guó)家公務(wù)員申訴控告暫行規(guī)定》的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)公務(wù)員申訴制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，明確規(guī)定公務(wù)員對(duì)涉及本人的下列事項(xiàng)不服的可以提出申訴：⑴處分；⑵辭退或者取消錄用；⑶降職；⑷定期考核定為不稱(chēng)職；⑸免職；⑹申請(qǐng)辭職、提前退休未予批準(zhǔn)；⑺未按規(guī)定確定或者扣減工資、福利、保險(xiǎn)待遇。此外，還規(guī)定了兜底條款，即法律、法規(guī)規(guī)定可以申訴的其他情形，為進(jìn)一步充實(shí)申訴范圍提供了可能。
㈡受理申訴的機(jī)關(guān)
公務(wù)員的申訴是在其對(duì)涉及本人權(quán)益的人事處理不服時(shí)提出的，其目的是為了通過(guò)申訴改變?cè)幚頉Q定，維護(hù)自己的合法權(quán)益。因此，受理公務(wù)員申訴的機(jī)關(guān)必須是有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)原處理決定意見(jiàn)的機(jī)關(guān)。依照公務(wù)員法的規(guī)定，受理的機(jī)關(guān)為：
1、原處理機(jī)關(guān)
最初作出公務(wù)員不服的人事處理決定的機(jī)關(guān)。原處理機(jī)關(guān)受理申訴，實(shí)際上是對(duì)本機(jī)關(guān)已作出的處理進(jìn)行重新審查，因此，稱(chēng)之為受核。
2、同級(jí)公務(wù)員管理機(jī)關(guān)
指原處理機(jī)關(guān)的同級(jí)公務(wù)員主管部門(mén)。同級(jí)公務(wù)員主管部門(mén)主要是指同級(jí)黨委組織部門(mén)和政府人事部門(mén)。作為公務(wù)員綜合管理部門(mén)，對(duì)同級(jí)各機(jī)關(guān)和下級(jí)機(jī)關(guān)的公務(wù)員管理工作具有指導(dǎo)和監(jiān)督的職能。
3、上一級(jí)機(jī)關(guān)
指原處理機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)。上一級(jí)機(jī)關(guān)是指與作出處理決定的機(jī)關(guān)有隸屬關(guān)系，能改變或者撤銷(xiāo)原處理機(jī)關(guān)之決定的機(jī)關(guān)。如我國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)務(wù)院能改變或者撤銷(xiāo)各部委和各省政府的決定和命令，所以國(guó)務(wù)院就是各級(jí)部委和各省政府的上級(jí)機(jī)關(guān)。同樣，省政府是各廳局和各市政府的上級(jí)機(jī)關(guān)。另外，實(shí)行雙重管理的機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)，既包括“條條”的上級(jí)業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)，也包括“塊塊”的上級(jí)機(jī)關(guān)。
4、監(jiān)察機(jī)關(guān)
行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員對(duì)處分決定不服的，還可以向行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提出申訴。
國(guó)外受理公務(wù)員申訴的機(jī)關(guān)各有不同。美國(guó)受理公務(wù)員申訴的機(jī)關(guān)是申訴委員會(huì)，對(duì)于申訴委員會(huì)的決定不服的，還可以向“功績(jī)制保護(hù)委員會(huì)”和“平等就業(yè)委員會(huì)”提出申訴，再不成功，還可以向法院提出訴訟；德國(guó)公務(wù)員對(duì)紀(jì)律處分不服的，可以先向聯(lián)邦紀(jì)律法院提出申訴，然后還可以向聯(lián)邦行政法院提出申訴；而日本的人事院是受理公務(wù)員申訴的機(jī)關(guān)。
㈢申訴程序
1、復(fù)核申訴程序的類(lèi)別
⑴一般程序
公務(wù)員對(duì)機(jī)關(guān)人事處理決定不服——申請(qǐng)復(fù)核（原處理機(jī)關(guān)）——公務(wù)員對(duì)復(fù)核決定不服——申訴（同級(jí)公務(wù)員主管部門(mén)或者上一級(jí)機(jī)關(guān)）。
復(fù)核是指公務(wù)員對(duì)機(jī)關(guān)作出的涉及本人權(quán)益的人事處理決定不服，向原處理機(jī)關(guān)提出重新審查的意見(jiàn)和要求。規(guī)定復(fù)核程序的主要考慮是：原處理機(jī)關(guān)是公務(wù)員的直接管理機(jī)關(guān)，它對(duì)公務(wù)員的具體情況最為了解，容易查清事實(shí)，原處理機(jī)關(guān)認(rèn)為其決定確有錯(cuò)誤的可以及時(shí)予以自糾，有利于及時(shí)解決爭(zhēng)議，提高工作效率，及時(shí)保證公務(wù)員的合法權(quán)益。同時(shí)，通過(guò)復(fù)核程序也可以減少申訴工作成本，避免公務(wù)員長(zhǎng)時(shí)間的申訴過(guò)程，減輕機(jī)關(guān)和公務(wù)員雙方的負(fù)擔(dān)。
⑵徑直申訴程序
公務(wù)員對(duì)涉及本人的人事處理決定不服——申訴（同級(jí)公務(wù)員主管部門(mén)或者上一級(jí)機(jī)關(guān)）。這一程序主要考慮是：為公務(wù)員申訴權(quán)的行使提供一個(gè)便捷途徑，也就是給公務(wù)員一個(gè)選擇空間。如果公務(wù)員認(rèn)為向原處理機(jī)關(guān)復(fù)核不能解決問(wèn)題，或者由于某種原因不愿向原處理機(jī)關(guān)復(fù)核時(shí)，可以不提出復(fù)核，直接提出申訴。
⑶二級(jí)申訴程序
對(duì)于省級(jí)以下機(jī)關(guān)作出的申訴決定，公務(wù)員如果還不服，可以向作出申訴處理決定的機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行再申訴。
二級(jí)申訴制度給予公務(wù)員更多的申訴機(jī)會(huì)，上級(jí)受理申訴機(jī)關(guān)往往看問(wèn)題更全面，處理問(wèn)題更超脫，同時(shí)，由于是受理再申訴，考慮問(wèn)題會(huì)更慎重，因而會(huì)大大減少處理的偏差。受理機(jī)關(guān)對(duì)再申訴作出的處理決定的最終處理決定，這是我國(guó)《公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員申訴制度的一大改革。
⑷行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分申訴的特別程序
本程序僅適用于國(guó)家行政機(jī)關(guān)，公務(wù)員對(duì)所受處分不服，向監(jiān)察機(jī)關(guān)提出申訴的情況。我國(guó)《行政監(jiān)察法》第37條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)公務(wù)員和行政機(jī)關(guān)任命的其他人員對(duì)主管行政機(jī)關(guān)作出的行政處分決定不服的，可以自收到行政處分決定之日起三十日內(nèi)向監(jiān)察機(jī)關(guān)提出申訴，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到申訴之日起三十日內(nèi)作出復(fù)查決定；對(duì)復(fù)查決定仍不服的，可以自收到復(fù)查決定之日起三十日內(nèi)向上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核，上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)核申請(qǐng)之日起六十日內(nèi)作出復(fù)核決定，復(fù)查、復(fù)核期間不停止原決定執(zhí)行。
2、申訴期限
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