[ 王克先 ]——(2024-5-26) / 已閱1394次
對(duì)確認(rèn)無(wú)效之訴不受起訴期限限制的理性思考
王克先 呂凱利 浙江新時(shí)代律師事務(wù)所
[內(nèi)容提要]確認(rèn)無(wú)效之訴是指公民、法人、其他組織主張行政行為具有重大且明顯違法情形，請(qǐng)求人民法院判決確認(rèn)行政行為自始無(wú)效的訴訟。理論上，行政行為確認(rèn)無(wú)效之訴不受起訴期限限制幾乎已成定論。有人認(rèn)為，2018年《行政訴訟法司法解釋》“原告請(qǐng)求撤銷行政行為但超過(guò)法定起訴期限的，裁定駁回起訴”的規(guī)定間接表達(dá)了確認(rèn)無(wú)效訴請(qǐng)不受起訴期限約束。但是司法實(shí)踐中各地法院的理解仍然不一，特別是最高人民法院對(duì)確認(rèn)無(wú)效之訴起訴期限的裁判多樣性，給人們帶來(lái)了困惑。
確認(rèn)無(wú)效之訴一概不受起訴期限限制，固然有其理論基礎(chǔ)，但是無(wú)效行政行為隨著時(shí)間流逝會(huì)產(chǎn)生其他值得法律保護(hù)的法律關(guān)系，如果時(shí)過(guò)境遷又舊事重提，將對(duì)業(yè)已穩(wěn)定的社會(huì)秩序造成混亂。而在司法實(shí)踐中有的人為規(guī)避起訴期限，一來(lái)就提要求確認(rèn)行政行為無(wú)效，如一概予以受理，即使最后其訴訟請(qǐng)求得不到法院的支持，也已經(jīng)浪費(fèi)了司法資源。再則，確認(rèn)行政行為無(wú)效首先是由原告申請(qǐng)而啟動(dòng)，而不是由法院依職權(quán)作出，可見法律關(guān)注的無(wú)效行政行為損害是原告利益，而不是國(guó)家利益、公共利益。原告是對(duì)自己利益最關(guān)心的人，故確認(rèn)無(wú)效訴訟規(guī)定起訴期限何嘗不可。
[關(guān)鍵詞]確認(rèn)無(wú)效之訴 不受起訴期限限制 理性思考
一、行政訴訟起訴期限
起訴期限是指公民、法人、其他組織不服某一行政行為向法院請(qǐng)求司法救濟(jì)的法定期限，如無(wú)正當(dāng)理由超過(guò)起訴期限，則喪失獲得法律救濟(jì)的權(quán)利。起訴期限對(duì)促使當(dāng)事人及時(shí)行使權(quán)利，維護(hù)行政法律關(guān)系的穩(wěn)定具有重要意義。
二、無(wú)效行政行為
無(wú)效行政行為是指存在重大且明顯違法的行政行為。無(wú)效行政行為必須同時(shí)具有重大違法和明顯違法,重大是指行政行為的實(shí)施將給公民、法人、其他組織的合法權(quán)益帶來(lái)重大影響；明顯是指一般正常的理智的人均可輕易對(duì)行政行為的違法性作出肯定判斷。無(wú)效行政行為具有如下特征：
1、自始無(wú)效，該行政行為自作出之時(shí)起就沒有法律約束力；
2、當(dāng)然無(wú)效，該行政行為無(wú)效是由于行政行為本來(lái)就無(wú)效，并非法院確認(rèn)而導(dǎo)致；
3、絕對(duì)無(wú)效，該行政行為一旦被法院確認(rèn)無(wú)效，如同從來(lái)沒有過(guò)。
三、行政訴訟確認(rèn)無(wú)效訴訟制度的產(chǎn)生和演變
行政行為確認(rèn)無(wú)效之訴是指公民、法人、其他組織主張行政行為具有重大且明顯違法情形，請(qǐng)求人民法院判決確認(rèn)行政行為自始無(wú)效的訴訟。
確認(rèn)行政行為無(wú)效須經(jīng)行政訴訟程序，前提是有確認(rèn)無(wú)效訴訟制度。我國(guó)的確認(rèn)無(wú)效訴訟制度有一個(gè)從無(wú)到有，再到比較完備的過(guò)程。
1、1990年10月1日起施行的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》并無(wú)確認(rèn)無(wú)效訴訟制度。
2、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》（法釋﹝2000﹞8號(hào)，自2000年3月10日起施行，下稱2000年《行政訴訟法司法解釋》）第五十七條第二款 首次規(guī)定了確認(rèn)無(wú)效訴訟制度。
3、自2015年5月1日起施行的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（下稱新《行政訴訟法》）第七十五條 將2000年《行政訴訟法司法解釋》第五十七條第二款第（三）項(xiàng)的要旨吸納到新《行政訴訟法》第七十五條，上升到法律層面。規(guī)定“重大且明顯違法”為確認(rèn)無(wú)效行政行為的標(biāo)準(zhǔn)，并列舉了無(wú)效行政行為二種具體情形：“實(shí)施主體不具有行政主體資格”、“沒有依據(jù)”。
4、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（法釋〔2015〕9號(hào)，自2015年5月1日起施行，下稱2015年《行政訴訟法司法解釋》）第二條規(guī)定“行政訴訟法第四十九條第三項(xiàng)規(guī)定的“有具體的訴訟請(qǐng)求”是指：……（四）請(qǐng)求判決確認(rèn)行政行為無(wú)效；……”。第十五條第二款規(guī)定“原告請(qǐng)求解除協(xié)議或者確認(rèn)協(xié)議無(wú)效，理由成立的，判決解除協(xié)議或者確認(rèn)協(xié)議無(wú)效，并根據(jù)合同法等相關(guān)法律規(guī)定作出處理”。
5、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號(hào)，自2018年2月8日起施行，下稱2018年《行政訴訟法司法解釋》）第九十九條 將重大且明顯違法的情形進(jìn)一步列舉，又明確了無(wú)效行政行為二種具體情形：“減損權(quán)利或者增加義務(wù)的行政行為沒有法律規(guī)范依據(jù)”、“行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施”，并規(guī)定了兜底條款，打消了人們對(duì)行政行為限于“實(shí)施主體不具有行政主體資格”、“沒有依據(jù)”這二種情形才能確認(rèn)無(wú)效的誤解。第九十四條第一款 則完善了確認(rèn)無(wú)效訴訟制度的程序。
四、行政行為確認(rèn)無(wú)效之訴起訴期限的爭(zhēng)論
雖然法律和司法解釋很早有了無(wú)效行政行為的概念，司法解釋在對(duì)非訴行政執(zhí)行及對(duì)基礎(chǔ)行為的審查中也采用了“重大且明顯”的無(wú)效標(biāo)準(zhǔn)，如：2000年《行政訴訟法司法解釋》第九十五條對(duì)非訴行政行為審查以是否“重大且明顯”違法為標(biāo)準(zhǔn)，《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（2009年）第七條對(duì)被訴行政許可行為基礎(chǔ)的其他行政決定或者文書審查采用的也以是否“重大且明顯”違法為標(biāo)準(zhǔn)；后這一標(biāo)準(zhǔn)被《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》（2012年）第五十八條所吸收。雖2000年《行政訴訟法司法解釋》就已規(guī)定了確認(rèn)無(wú)效訴訟制度，但直至2015年5月1日，確認(rèn)無(wú)效訴訟并未進(jìn)入行政訴訟日常程序，故確認(rèn)無(wú)效之訴起訴期限尚不成為問(wèn)題。
有人認(rèn)為，2018年《行政訴訟法司法解釋》第九十四條第二款“原告請(qǐng)求撤銷行政行為但超過(guò)法定起訴期限的，裁定駁回起訴”的規(guī)定間接表達(dá)了確認(rèn)無(wú)效訴請(qǐng)不受起訴期限約束。確實(shí)，2018年《行政訴訟法司法解釋》施行后，確認(rèn)行政行為無(wú)效訴訟成井噴式增加。
理論上，行政行為確認(rèn)無(wú)效之訴不受起訴期限限制幾成定論，因最高人民法院行政審判庭的權(quán)威，此類文章或書籍中影響最大的要數(shù)最高人民法院行政審判庭編著《最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用》，該書認(rèn)為“確認(rèn)無(wú)效訴訟與撤銷訴訟的重大差別就在于確認(rèn)無(wú)效沒有起訴期限的限制，而撤銷訴訟存在起訴期限的限制” ，對(duì)確認(rèn)無(wú)效之訴不受起訴期限限制幾乎是一錘定音。
最高人民法院2018年9月10日《關(guān)于完善確認(rèn)行政行為無(wú)效案件制度設(shè)計(jì)破解審理困境的建議的答復(fù)——對(duì)十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議第2452號(hào)建議的答復(fù)》中也認(rèn)為“……我們傾向于認(rèn)為提起確認(rèn)行政行為無(wú)效之訴不受起訴期限的限制，行政相對(duì)人可以在任何時(shí)候請(qǐng)求有權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)確認(rèn)該行為無(wú)效�！瓱o(wú)效行政行為的根本特征是自始無(wú)效，……一個(gè)自始無(wú)效的行政行為都不可能通過(guò)期限被耽誤，而獲得一種‘確定力’”。
但各地法院的理解和做法仍然不一，特別是最高人民法院關(guān)于行政行為確認(rèn)無(wú)效起訴期限的裁判的多樣性，給人們帶來(lái)了困惑。
五、2018年前最高人民法院關(guān)于行政行為確認(rèn)無(wú)效之訴的裁判
雖然新《行政訴訟法》確立了確認(rèn)無(wú)效訴訟制度，但2018年《行政訴訟法司法解釋》施行前最高人民法院的裁判幾乎不支持確認(rèn)無(wú)效之訴不受起訴期限約束。比較典型有：
1、濫用訴權(quán)說(shuō)
濫用訴權(quán)說(shuō)認(rèn)為，根據(jù)一般訴訟原理，請(qǐng)求確認(rèn)行政行為無(wú)效，仍須于適當(dāng)期間內(nèi)提起，如果時(shí)過(guò)境遷又重提舊事，則難以維持法律秩序的安定，屬于濫用訴權(quán)。
如：最高人民法院審理的再審申請(qǐng)人郭家新等99人與被申請(qǐng)人淄博市博山區(qū)人民政府解除聘任關(guān)系一案，2016年9月26日作出（2016）最高法行申2233號(hào)行政裁定，認(rèn)為：“再審申請(qǐng)人主張無(wú)效的行政行為自始無(wú)效，不能適用起訴期限的規(guī)定�！m然《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》并沒有明文規(guī)定請(qǐng)求確認(rèn)行政行為無(wú)效是否適用起訴期限的規(guī)定，但根據(jù)一般訴訟原理，請(qǐng)求確認(rèn)行政行為無(wú)效，仍須于適當(dāng)期間內(nèi)提起，如果時(shí)過(guò)境遷又重提舊事，則難以維持法律秩序的安定，并不無(wú)濫用訴權(quán)之嫌疑”。
2、沒有依據(jù)說(shuō)
沒有依據(jù)說(shuō)認(rèn)為，行政訴訟法及司法解釋中均沒有明確規(guī)定確認(rèn)無(wú)效之訴不適用起訴期限的依據(jù)。
如：最高人民法院審理的再審申請(qǐng)人王永生、陳秀英與被申請(qǐng)人廣東省雷州市人民政府收回宅基地使用權(quán)一案，于2017年11月28日作出（2017）最高法行申6717號(hào)行政裁定，認(rèn)為“王永生、陳秀英主張本案系確認(rèn)無(wú)效之訴，不受起訴期限的限制。但是，無(wú)論修改前的、還是修改后的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋，均無(wú)確認(rèn)無(wú)效之訴不受起訴期限限制的規(guī)定，其主張沒有法律根據(jù)”。據(jù)檢索持此類理由的裁判為多，因相關(guān)裁判文書較多，不一一列出。
六、2018年度最高人民法院關(guān)于行政行為確認(rèn)無(wú)效之訴的裁判
2019年5月12日，在《中國(guó)裁判文書網(wǎng)》輸入關(guān)鍵詞：行政案件、2018、最高法院、無(wú)效行政行為、起訴期限進(jìn)行搜索，顯示案件27件，另行搜索到1件，共計(jì)28件，經(jīng)閱讀，剔除與確認(rèn)無(wú)效之訴無(wú)關(guān)的11件，其余17件可分為確認(rèn)無(wú)效之訴不受起訴期限限制與受起訴期限限制二類：
（一）確認(rèn)無(wú)效之訴不受起訴期限的限制（7個(gè)案件）
確認(rèn)無(wú)效之訴不受起訴期限的限制采用了自始無(wú)效說(shuō)，自始無(wú)效說(shuō)從無(wú)效行政行為的性質(zhì)出發(fā)，否定起訴期限在確認(rèn)無(wú)效之訴的適用。
如：最高人民法院審理的再審申請(qǐng)人張起與被申請(qǐng)人內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市松山區(qū)人民政府征收決定一案，于2018年8月1日作出（2018）最高法行申2488號(hào)行政裁定，認(rèn)為“重大且明顯違法的行政行為即無(wú)效行政行為自始、絕對(duì)無(wú)效，不因時(shí)間的推移而具有合法效力，當(dāng)事人可以隨時(shí)對(duì)無(wú)效行政行為提起行政訴訟。因此，當(dāng)事人針對(duì)新行政訴訟法實(shí)施之后作出的行政行為提起確認(rèn)無(wú)效請(qǐng)求的，不受起訴期限的限制。……人民法院應(yīng)當(dāng)審查行政行為是否屬于無(wú)效情形，認(rèn)為行政行為屬于無(wú)效情形的，則不受起訴期限的限制”。最高人民法院（2018）最高法行申2489號(hào)、（2018）最高法行申2496號(hào)等2個(gè)案件的裁判理由與（2018）最高法行申2488號(hào)案件的裁判理由完全相同，即這3個(gè)案件認(rèn)為確認(rèn)無(wú)效之訴不受起訴期限的限制。
而最高人民法院（2018）最高法行申293號(hào)、（2018）最高法行申550號(hào)、（2018）最高法行申2243號(hào)行政裁定認(rèn)為涉案行政行為不存在重大且明顯違法情形，應(yīng)適用起訴期限。最高人民法院審理的再審申請(qǐng)人上海泰瑞物業(yè)發(fā)展公司訴被申請(qǐng)人上海市靜安區(qū)人民政府行政復(fù)議不予受理一案，于2018年12月27日作出（2018）最高法行申8971號(hào)行政裁定，認(rèn)為“再審申請(qǐng)人主張有關(guān)案涉行政許可行為自始無(wú)效，不能適用起訴期限，……所謂無(wú)效行政行為應(yīng)具備‘行政行為實(shí)施主體不具有行政主體資格，或減損權(quán)利、增加義務(wù)的行政行為沒有法律規(guī)范依據(jù)，或行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實(shí)施’等‘重大且明顯違法情形’，而案涉行政許可行為尚不具備上述情形，故該主張不能成立”。
換言之，如果涉案行政行為存在重大且明顯違法情形則認(rèn)定行政行為無(wú)效，故這4個(gè)案件也是否定起訴期限的適用。
（二）確認(rèn)無(wú)效之訴受起訴期限的限制（10個(gè)案件）
最高人民法院下列裁判認(rèn)為確認(rèn)無(wú)效之訴亦受起訴期限的限制，但理由有所不同：
1、沒有依據(jù)說(shuō)（8個(gè)案件）
沒有依據(jù)說(shuō)認(rèn)為，當(dāng)事人主張無(wú)效行政行為不受起訴期限的限制，沒有法律依據(jù)。
最高人民法院審理的再審申請(qǐng)人徐谷昌因訴被申請(qǐng)人常德市人民政府、原審第三人常德市西洞庭管理區(qū)管理委員會(huì)土地行政征收一案，于2018年9月30日作出（2018）最高法行申7700號(hào)行政裁定，認(rèn)為“徐谷昌主張無(wú)效行政行為不受起訴期限的限制，沒有法律依據(jù)，本院不予支持”。最高人民法院（2018）最高法行申7702號(hào)、（2018）最高法行申7705號(hào)、（2018）最高法行申7706號(hào)、（2018）最高法行申7708號(hào)、（2018）最高法行申7709號(hào)等5個(gè)案件的裁判理由則與（2018）最高法行申7700號(hào)案件的裁判理由完全相同。
最高人民法院2018年10月31日作出的（2017）最高法行申2583號(hào)行政裁定，認(rèn)為“申請(qǐng)人申請(qǐng)?jiān)賹徶鲝埰淦鹪V請(qǐng)求確認(rèn)具體行政行為無(wú)效，無(wú)效的具體行政行為自始無(wú)效，其起訴不受《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》規(guī)定的相應(yīng)起訴時(shí)效的限制，申請(qǐng)人的該項(xiàng)請(qǐng)求沒有法律依據(jù)，本院不予支持”；（2018）最高法行申6303號(hào)行政裁定認(rèn)為“再審申請(qǐng)人以無(wú)效行政行為不受起訴期限限制為由申請(qǐng)?jiān)賹�，缺乏相�?yīng)的事實(shí)和法律依據(jù)，本院不予支持”，均持沒有法律依據(jù)說(shuō)。
2、理由不成立說(shuō)（1個(gè)案件）
理由不成立說(shuō)應(yīng)是沒有依據(jù)說(shuō)的另一種說(shuō)法，認(rèn)為確認(rèn)無(wú)效之訴不適用起訴期限的理由不成立，肯定起訴期限的適用。
最高人民法院審理的再審申請(qǐng)人章金云訴被申請(qǐng)人長(zhǎng)興縣人民政府、長(zhǎng)興縣國(guó)土資源局安置補(bǔ)償行政協(xié)議一案，2018年11月28日作出（2018）最高法行申8648號(hào)行政裁定，認(rèn)為“再審申請(qǐng)人……認(rèn)為提起無(wú)效之訴不受訴訟時(shí)效限制沒有超過(guò)法定起訴期限的理由不能成立，本院不予支持”。
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