[ 翟峰 ]——(2024-2-28) / 已閱4763次
跨界環(huán)境污染的現(xiàn)實(shí)困境及其法治解決之道
•翟 峰
多年來(lái)，無(wú)論是全國(guó)“兩會(huì)”，還是地方“兩會(huì)”，皆有全國(guó)和地方人大代表、全國(guó)和地方政協(xié)委員，就跨界環(huán)境污染、特別是以地下水污染為主的跨界環(huán)境污染問(wèn)題，曾多次予以特別關(guān)注并提出相關(guān)建議。
例如，有人大代表和政協(xié)委員在審議或在討論政府工作報(bào)告時(shí)，就曾直言不諱地說(shuō)，“如果以地下水污染為主的跨界環(huán)境污染問(wèn)題不能得到徹底解決而導(dǎo)致連水都不能放心喝的后果，那還怎么談得上‘實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)夢(mèng)’?”
而在“兩會(huì)”有關(guān)跨界水污染話(huà)題引發(fā)的熱議中,又尤以代表和委員盡快建立跨省界水污染聯(lián)防聯(lián)控及生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建議最為引人矚目。
那么，何為跨界環(huán)境污染？其現(xiàn)實(shí)困境何在？其解決之道何在？
針對(duì)這些問(wèn)題，本文擬結(jié)合前些年和近期國(guó)內(nèi)的一些跨界污染的新聞案例，通過(guò)剖析其存在的現(xiàn)實(shí)困境，并從法律、行政管理等角度給出其盡可能擺脫困境的一些合理化建議，以此力圖對(duì)我國(guó)如何擺脫其日益嚴(yán)峻的跨界環(huán)境污染的現(xiàn)實(shí)困境問(wèn)題提出較為可行的解決之道。
為此，我們首先即有必要明了——
一．何為跨界環(huán)境污染？
就國(guó)內(nèi)法而言，跨界環(huán)境污染主要是指跨越行政區(qū)域（省、市、縣等）的環(huán)境污染。而按百科百度更為確切的解釋?zhuān)缃缥廴局饕侵竿涣饔蚧蜞徑沼蚨謱俨煌姓茌爡^(qū)之間因水體或氣體移動(dòng)所帶來(lái)的環(huán)境污染�；蚱渖嫌挝廴�，下游叫苦；或其甲城市霧霾，臨近乙城市即受氣體污染。
而在我國(guó)一些地區(qū)，處同一流域或鄰近空域但分屬不同行政區(qū)的上下游地區(qū)之間或其鄰近空域之間普遍存在著跨界污染的矛盾。由于缺少統(tǒng)一的聯(lián)合治污機(jī)制，上下游各自為政，治污脫節(jié)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，經(jīng)常引發(fā)群體性事件。
而跨界污染發(fā)生以后，又因其所形成的法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系相應(yīng)復(fù)雜之緣由，故而不僅其相應(yīng)存在污染者和污染受害者之間的民事關(guān)系，而且尚存其負(fù)有一定權(quán)責(zé)的跨域行政區(qū)的人民政府及其環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)與污染者之間的行政監(jiān)管關(guān)系，故其因跨界環(huán)境污染而引發(fā)的跨界污染之糾紛，即在跨越（省、市、縣等）行政區(qū)域的相關(guān)尖銳化沖突中表現(xiàn)得尤為特別。
若稍細(xì)分析，即可將引發(fā)目前我國(guó)跨界環(huán)境污染的直接緣由概為兩類(lèi)：一類(lèi)是突發(fā)環(huán)境污染事件，二類(lèi)是長(zhǎng)期排污蓄積導(dǎo)致的環(huán)境污染總量超標(biāo)。
上述一類(lèi)之典例除了多年前曾發(fā)生的紫金礦業(yè)污染案之外，還有多年前曾發(fā)生的河北邯鄲市市區(qū)突發(fā)大面積停水事故一例。
其事故原因，即是邯鄲接到山西省有關(guān)部門(mén)通報(bào),漳河上游濁漳河山西境內(nèi)發(fā)生了事故性污染物排放。據(jù)悉，在邯鄲市的水質(zhì)檢測(cè)報(bào)告尚未出爐的較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi),當(dāng)?shù)卣恢痹谔嵝衙癖姇簳r(shí)不要飲用漳河水。為此，邯鄲大面積停水,超市水一時(shí)被搶光。那么，漳河上游濁漳河山西境內(nèi)究竟發(fā)生了什么樣的事故性污染物排放而導(dǎo)致河北邯鄲市市區(qū)突發(fā)大面積停水事故？
原來(lái)，是當(dāng)時(shí)山西省潞城市的一家煤化企業(yè)突發(fā)泄漏事故，約38.7噸苯胺沖入排雨系統(tǒng)。其中，8.7噸污染物借勢(shì)濁漳河，洶涌下泄，途經(jīng)山西、河南、河北，僅山西境內(nèi)沿岸居民就有2萬(wàn)多人受到水污染危害。
如當(dāng)時(shí)即有環(huán)保部門(mén)在濁漳河流至三省交界處的王家莊監(jiān)測(cè)點(diǎn)檢測(cè)的數(shù)據(jù)表明，其僅苯胺濃度就最高時(shí)達(dá)72毫克/升，是國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)720倍。此即為邯鄲市區(qū)一度發(fā)生大面積停水的主要原因。
據(jù)查，發(fā)現(xiàn)這起重大突發(fā)事件時(shí)，因企業(yè)及其有關(guān)方面一時(shí)遲報(bào)、瞞報(bào)的影響，故致使其跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制落空。
上述另類(lèi)之典例，可謂尤以霧霾天氣為甚。因?yàn)�，霧霾天氣確系長(zhǎng)期排污蓄積、總量超標(biāo)而導(dǎo)致的一種讓人類(lèi)甚感難堪之“報(bào)應(yīng)”——
即其不僅凸顯的是中國(guó)“生態(tài)赤字”的短板，而且暴露了我國(guó)一些地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“軟肋”。
由于“先污染，后治理”的發(fā)展模式曾長(zhǎng)期在一些地方難以改變，因而造成其生態(tài)文明建設(shè)長(zhǎng)久難以有所作為。
加之其環(huán)保政策及其相關(guān)法規(guī)制度的設(shè)計(jì)和執(zhí)行一時(shí)難以周全，故而造成有些地方城市的霧、煤煙、汽車(chē)尾氣、建筑粉塵以及工業(yè)排放的有毒混合物長(zhǎng)久滯留于空中，積重難返，久而久之即生發(fā)成嚴(yán)重的大氣污染。
于是，這就有了籠罩在我國(guó)北方一些大中城市上空一時(shí)難以散去的對(duì)人體危害很大的霧霾。其中，尤以小于2.5微米的霧霾微粒(PM2.5)對(duì)人體的危害最大。而正是由于這些大中城市上空難以散去的霧霾微粒(PM2.5)的大量積聚，即形成其跨界污染之勢(shì)，不僅造成了其城市的大量市民皆感喉嚨痛、眼睛刺痛、胸痛、頭痛等不適，而且殃及比鄰的不少中、小城市。
于是，我國(guó)多個(gè)城市的醫(yī)院呼吸科，曾在一段時(shí)期中人滿(mǎn)為患。
亦正因于此，所以時(shí)任中央和國(guó)務(wù)院的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志在談及空氣污染治理問(wèn)題時(shí)即一針見(jiàn)血地指出：“積累問(wèn)題是個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，解決問(wèn)題也需要一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，但是我們必須有所作為！”
正是為了這個(gè)“有所作為”，所以，我們即有必要進(jìn)一步探析——
二．跨界環(huán)境污染的現(xiàn)實(shí)困境何在？
十八大以來(lái)，中共中央在歷次政治報(bào)告中皆明確提出，生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)，因而我們要按中央領(lǐng)導(dǎo)的要求，在跨界環(huán)境污染這件事上“需要樹(shù)立全民意識(shí)，需要全民參與，共同治理”，即有必要對(duì)“跨界環(huán)境污染的現(xiàn)實(shí)困境何在”這個(gè)問(wèn)題作一些深入探析。
如據(jù)2024年2月19 日《重慶日?qǐng)?bào)》報(bào)道，川渝生態(tài)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法檢查工作組前不久在對(duì)四川薯一份食品有限公司進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，該公司正常生產(chǎn)時(shí)，車(chē)間有廢水排放，可廢水并未接入污水處理設(shè)施。面對(duì)工作組的詢(xún)問(wèn)，公司法定代表人和現(xiàn)場(chǎng)負(fù)責(zé)人均無(wú)法解釋廢水去向。隨后，執(zhí)法人員通過(guò)對(duì)廠區(qū)內(nèi)生產(chǎn)及沖洗廢水收集口投放示蹤劑進(jìn)行比對(duì)實(shí)驗(yàn)，確認(rèn)該企業(yè)通過(guò)暗管將未經(jīng)處理的生產(chǎn)廢水直排市政污水管網(wǎng)，構(gòu)成私設(shè)暗管偷排廢水的環(huán)境違法行為�！拔鬯豢赡軕{空消失了，一定有問(wèn)題”。
鑒此，川渝兩地生態(tài)環(huán)境部門(mén)采取“線(xiàn)上排查+線(xiàn)下執(zhí)法”相結(jié)合等方式，抽調(diào)兩地執(zhí)法骨干成立現(xiàn)場(chǎng)檢查組，開(kāi)展跨區(qū)執(zhí)法檢查，嚴(yán)厲打擊此類(lèi)跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境違法行為，推動(dòng)解決區(qū)域突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。
近年來(lái)，川渝兩地生態(tài)環(huán)境部門(mén)累計(jì)出動(dòng)執(zhí)法人員1000余人次，排查點(diǎn)位300余個(gè)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題451個(gè)，查處環(huán)境違法行為37起。不僅如此，川渝兩地多措并舉，著力破解跨界污染協(xié)同治理難題，聯(lián)合發(fā)布了成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)編制規(guī)范，共同編制完成水污染物地方排放標(biāo)準(zhǔn)，建立實(shí)施成渝地區(qū)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度。而川渝兩地共建危險(xiǎn)廢物跨省轉(zhuǎn)移“白名單”有關(guān)經(jīng)驗(yàn)做法，還經(jīng)國(guó)家發(fā)展改革委推廣，供全國(guó)各地借鑒。
雖然，我國(guó)各省市都有自己“劃江而治”的行政區(qū)域,,然而，由于我國(guó)河流縱橫交錯(cuò),一個(gè)省份若發(fā)生水污染事故,即很有可能波及兄弟省份相關(guān)區(qū)域而形成跨界污染。故此，域間跨界聯(lián)合執(zhí)法，對(duì)破解跨界污染有多么重要呵！
然而，要真正做到跨界聯(lián)合執(zhí)法，并使其破解跨界污染的工作取得明顯實(shí)效，即須跨過(guò)多重難關(guān)和解決好相關(guān)多重難題。
如經(jīng)國(guó)家有關(guān)部門(mén)近年的相關(guān)調(diào)查，一旦形成跨界污染事件，跨界聯(lián)合執(zhí)法，至少要面臨且切實(shí)解決好尚存的如下問(wèn)題：
（一）“唯上是從，協(xié)調(diào)甚難”
即跨界污染發(fā)生以后,所造成的法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系相當(dāng)復(fù)雜,不僅存在污染者和受害者之間的民事關(guān)系,也存在有權(quán)的行政區(qū)域的人民政府和環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)與污染者之間的行政監(jiān)管關(guān)系等。而且，這些錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，往往在“唯上是從”的準(zhǔn)則中，變得一時(shí)很難協(xié)調(diào)一致。
如在跨域環(huán)境治理中，地方政府往往以中央下達(dá)的命令為其唯一的行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則，地方政府之間的談判協(xié)調(diào)制度即難以建立，難免會(huì)造成信息渠道不暢，公眾的實(shí)際利益很難正常表達(dá)，行政資源缺乏有效而系統(tǒng)的整合與利用。
此外，由于我國(guó)跨域環(huán)境管理模式明顯呈現(xiàn)條塊分割的特點(diǎn)，從而導(dǎo)致了環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)和職能的分散，給跨行政區(qū)環(huán)境管理帶來(lái)了諸多的問(wèn)題。
因?yàn)椋稚⒌沫h(huán)境管理模式導(dǎo)致各行政區(qū)之間的各自為政，即在跨界環(huán)境污染的問(wèn)題上則可能因彼此相互脫節(jié)而難以合作。
再加上彼此信息交流不暢，即很難從根本上解決跨界污染環(huán)境問(wèn)題。
（二）“地方保護(hù)，唯我利重”
即長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行的都是嚴(yán)格的按照行政區(qū)劃分的管理體制，各行政區(qū)各自為政，條塊分割的管理模式導(dǎo)致跨區(qū)域公共事務(wù)治理往往缺乏效率，流于形式。就跨域環(huán)境治理而言，地方政府間存在的嚴(yán)重地方保護(hù)主義思想，加之環(huán)境管理體制、協(xié)調(diào)機(jī)制、政策、法律法規(guī)等方面的缺失，導(dǎo)致了地方政府在面對(duì)跨區(qū)域環(huán)境問(wèn)題時(shí)往往缺乏足夠的治理動(dòng)力。
如在我國(guó)跨域治理中，各省、市、區(qū)雖然在一定程度上實(shí)現(xiàn)了區(qū)域合作治理，但由于地方政府受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使有著追求自身利益最大化的傾向，加之一些地方政府為了提高其政績(jī)，僅視其績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)為單一指標(biāo)，而對(duì)一些“三高”企業(yè)帶來(lái)的污染，則睜一只眼閉一只眼。
更有甚者，一些地方為使本域利益最大化，竟然還利用種種渠道把污染排其“門(mén)外”。與此同時(shí)，相關(guān)執(zhí)法部門(mén)卻并未發(fā)揮其應(yīng)有的依法治理作用，而是對(duì)地方性環(huán)境污染的行為及其違規(guī)行為視而不見(jiàn)，一味采取寬松態(tài)度。
由于這種部門(mén)與部門(mén)之間的“最佳配合”，無(wú)形之中導(dǎo)致了省、市、區(qū)交界地帶的環(huán)境污染的進(jìn)一步惡化。
（三）“法治尚缺，政策欠佳”
目前我國(guó)一些地方，其專(zhuān)門(mén)的跨界環(huán)境污染治理法規(guī)及其相關(guān)政策，還尚待補(bǔ)缺或尚待完善。如從相關(guān)法規(guī)制度來(lái)看——
一方面，我國(guó)目前大多數(shù)流域和省份尚未有專(zhuān)門(mén)性的跨行政區(qū)環(huán)境管理法律法規(guī)，而已有的跨行政區(qū)環(huán)境管理立法級(jí)別又較低，使得跨域治理行為在權(quán)威性和合法性上得不到應(yīng)有保證。
而另一方面，我國(guó)目前新的環(huán)境保護(hù)與管理法律法規(guī)又相當(dāng)缺乏針對(duì)跨區(qū)域環(huán)境問(wèn)題的實(shí)效性條款，特別是現(xiàn)行法律法規(guī)均以單項(xiàng)法律單個(gè)環(huán)境要素為調(diào)整對(duì)象，尚缺乏針對(duì)跨區(qū)域環(huán)境治理的有效法律法規(guī)及其相關(guān)條款。
再?gòu)南嚓P(guān)政策制度來(lái)看——
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