[ 唐清林 ]——(2006-2-24) / 已閱12745次
企業(yè)并購的主要法律問題——國有資產(chǎn)保護(hù)問題
作者簡介：唐清林，北京律師，人民大學(xué)法學(xué)碩士，擅長企業(yè)并購律師業(yè)務(wù)，并對(duì)該業(yè)務(wù)領(lǐng)域的理論研究感興趣，曾編寫《企業(yè)并購法律實(shí)務(wù)》（副主編，群眾出版社出版），本文為該書部分章節(jié)內(nèi)容的摘要。
聯(lián)系方式：lawyer3721@163.com；13366687472。
一、問題的由來
國企改革是我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵。從十一屆三中全會(huì)以來，國企改革經(jīng)歷了放權(quán)讓利、承包經(jīng)營和公司制改革。我國的國有企業(yè)數(shù)量眾多，資產(chǎn)總量龐大。到2002年底，我國國有資產(chǎn)總量達(dá)到11.83萬億元，其中經(jīng)營性國有資產(chǎn)7.69萬億元，占65%；非經(jīng)營性國有資產(chǎn)4.14萬億元，占35%。15.9萬戶國有及國有控股企業(yè)的資產(chǎn)總額達(dá)18.02萬億元，實(shí)現(xiàn)利潤3786.3億元，上交稅金6794.1億元。十六大以來，國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐加快。根據(jù)“堅(jiān)持有進(jìn)有退、有所為有所不為”的方針，除了關(guān)系國家安全的行業(yè)、自然壟斷的行業(yè)、提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)、重要資源行業(yè)以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，其他競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)可以通過兼并、聯(lián)合、重組、出售、拍賣等方式進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，與外資企業(yè)和民營企業(yè)參與市場公平競爭，使劣勢(shì)企業(yè)退出市場。
2003年11月19日，中國國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會(huì)和聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織在北京共同舉辦了“并購重組國際高峰論壇”。國資委主任李榮融在論壇開幕式上明確表示：“中國將迎來一次并購重組的高潮，國有大企業(yè)特別是中央企業(yè)將是參與并購的重要力量�！� 這句話實(shí)際上指出并購正在成為國企改革的新途徑。
但是，國企并購過程中暴露出來的一個(gè)嚴(yán)重問題就是國有資產(chǎn)的大量流失。比如企業(yè)并購過程中低價(jià)出售國有資產(chǎn)；國有企業(yè)管理層利用管理者收購 (MBO)的方式低價(jià)購買國有資產(chǎn)；還有的是在國有資產(chǎn)出售和拍賣過程中，暗箱操作、低估漏估國有資產(chǎn)。
二、問題的解決
針對(duì)國有資產(chǎn)流失的問題，國家一直給予了高度關(guān)注，并且制定了一系列的政策法規(guī)來防止各種侵吞國有資產(chǎn)的行為。這些政策法規(guī)主要包括1991年11月16日國務(wù)院發(fā)布的《國有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》、1992年7月18日國家國有資產(chǎn)管理局發(fā)布的《國有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法施行細(xì)則》、《十六大報(bào)告》、2003年5月27日國務(wù)院發(fā)布的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》、2003年9月9日國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)發(fā)布的《國有企業(yè)清產(chǎn)核資辦法》、2003年12月15日國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范國有企業(yè)改制工作的意見》和2003年12月31日國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)發(fā)布的《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》。上述政策法規(guī)對(duì)國有資產(chǎn)流失問題提出了系統(tǒng)的解決辦法。
1．完善國有資產(chǎn)管理體制
《《十六大報(bào)告》》對(duì)國有資產(chǎn)管理體制提出兩級(jí)出資人制度，這是完善國有資產(chǎn)管理體制的重大突破。中國國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整進(jìn)展不快的一個(gè)根本原因就是國有資產(chǎn)管理體制改革滯后，突出表現(xiàn)為出資人沒有真正到位和對(duì)國有資產(chǎn)多頭管理。根據(jù)《十六大報(bào)告》的精神，國有資產(chǎn)管理體制改革在堅(jiān)持國家所有的前提下，將由中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益。這有利于發(fā)揮地方政府加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管、實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的積極性和主動(dòng)性。但是，省、市（地）人民政府在依法享有更多的出資人權(quán)力的同時(shí)，也要承擔(dān)更多的實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任，這也將加快國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐。因此，我們要建立并完善中央和省、市（地）兩級(jí)出資人制度，造就國有資產(chǎn)中央國有和地方國有并存的格局。
2．完善國有企業(yè)的清產(chǎn)核資制度
所謂清產(chǎn)核資是指國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)國家專項(xiàng)工作要求或者企業(yè)特定經(jīng)濟(jì)行為需要，按照法定的工作程序、方法和政策，組織企業(yè)進(jìn)行賬務(wù)清理、財(cái)產(chǎn)清查，并依法認(rèn)定企業(yè)的各項(xiàng)資產(chǎn)損溢，從而真實(shí)反映企業(yè)的資產(chǎn)價(jià)值和重新核定企業(yè)國有資本金的活動(dòng)。在涉及國有企業(yè)的并購過程中，清產(chǎn)核資是完整掌握該國有企業(yè)資產(chǎn)狀況的有力途徑。因此，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)于2003年9月9日專門針對(duì)國有企業(yè)改制過程中的清產(chǎn)核資問題發(fā)布了《國有企業(yè)清產(chǎn)核資辦法》。
清產(chǎn)核資的范圍主要包括賬務(wù)清理、資產(chǎn)清查、價(jià)值重估、損溢認(rèn)定和資金核實(shí)。賬務(wù)清理是指對(duì)企業(yè)的各種銀行賬戶、會(huì)計(jì)核算科目、各類庫存現(xiàn)金和有價(jià)證券等基本財(cái)務(wù)情況進(jìn)行全面核對(duì)和清理，以及對(duì)企業(yè)的各項(xiàng)內(nèi)部資金往來進(jìn)行全面核對(duì)和清理，以保證企業(yè)賬賬相符、賬證相符，促進(jìn)企業(yè)賬務(wù)的全面、準(zhǔn)確和真實(shí)。資產(chǎn)清查是指對(duì)企業(yè)的各項(xiàng)資產(chǎn)進(jìn)行全面的清理、核對(duì)和查實(shí)。在資產(chǎn)清查中把實(shí)物盤點(diǎn)同核實(shí)賬務(wù)結(jié)合起來，把清理資產(chǎn)同核查負(fù)債和所有者權(quán)益結(jié)合起來，重點(diǎn)做好各類應(yīng)收及預(yù)付賬款、各項(xiàng)對(duì)外投資、賬外資產(chǎn)的清理，以及做好企業(yè)有關(guān)抵押、擔(dān)保等事項(xiàng)的清理。價(jià)值重估是對(duì)企業(yè)賬面價(jià)值和實(shí)際價(jià)值背離較大的主要固定資產(chǎn)和流動(dòng)資產(chǎn)按照國家規(guī)定方法、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重新估價(jià)。損溢認(rèn)定是指國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依據(jù)國家清產(chǎn)核資政策和有關(guān)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度規(guī)定，對(duì)企業(yè)申報(bào)的各項(xiàng)資產(chǎn)損溢和資金掛賬進(jìn)行認(rèn)證。資金核實(shí)是指國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)企業(yè)上報(bào)的資產(chǎn)盤盈和資產(chǎn)損失、資金掛賬等清產(chǎn)核資工作結(jié)果，依據(jù)國家清產(chǎn)核資政策和有關(guān)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度規(guī)定，組織進(jìn)行審核并批復(fù)準(zhǔn)予賬務(wù)處理，重新核定企業(yè)實(shí)際占用的國有資本金數(shù)額�！ �
國有企業(yè)改制，必須對(duì)企業(yè)各類資產(chǎn)、負(fù)債進(jìn)行全面認(rèn)真的清查，做到賬、卡、物、現(xiàn)金等齊全、準(zhǔn)確、一致。要按照“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，核實(shí)和界定國有資本金及其權(quán)益，其中國有企業(yè)借貸資金形成的凈資產(chǎn)必須界定為國有產(chǎn)權(quán)。企業(yè)改制中涉及資產(chǎn)損失認(rèn)定與處理的，必須按有關(guān)規(guī)定履行批準(zhǔn)程序。改制企業(yè)法定代表人和財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人對(duì)清產(chǎn)核資結(jié)果的真實(shí)性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)。
3．完善國有企業(yè)財(cái)務(wù)審計(jì)制度
國有企業(yè)改制，必須由直接持有該國有產(chǎn)權(quán)的單位決定聘請(qǐng)具備資格的會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)。凡改制為非國有的企業(yè)，必須按照國家有關(guān)規(guī)定對(duì)企業(yè)法定代表人進(jìn)行離任審計(jì)。改制企業(yè)必須按照有關(guān)規(guī)定向會(huì)計(jì)師事務(wù)所或政府審計(jì)部門提供有關(guān)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)資料和文件，不得妨礙其辦理業(yè)務(wù)。任何人不得授意、指使、強(qiáng)令改制企業(yè)會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)人員提供虛假資料文件或違法辦理會(huì)計(jì)事項(xiàng)。
4．國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的公開化
國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓過程中出現(xiàn)的暗箱操作和不透明做法使得國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓失去監(jiān)督，無法通過社會(huì)的公平競爭實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)價(jià)值最大化。因此，我們必須建立國有資產(chǎn)的公開拍賣制度，使國有資產(chǎn)出售信息公開透明，避免國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓中的暗箱操作，造就國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓中購買者之間的公平競爭局面，通過提高出售過程的競爭性和透明度使國家利益最大化。關(guān)鍵的問題是要設(shè)計(jì)和實(shí)施一套公正透明的競爭招標(biāo)程序，尤其是要保證所有潛在的買主都能得到充分的信息，力求通過投標(biāo)者的相互競爭來作出對(duì)國家最有利的選擇。
《關(guān)于規(guī)范國有企業(yè)改制工作的意見》明確規(guī)定：“非上市企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓要進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易市場，不受地區(qū)、行業(yè)、出資和隸屬關(guān)系的限制，并按照《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》的規(guī)定，公開信息，競價(jià)轉(zhuǎn)讓。具體轉(zhuǎn)讓方式可以采取拍賣、招投標(biāo)、協(xié)議轉(zhuǎn)讓以及國家法律法規(guī)規(guī)定的其他方式�！薄镀髽I(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》第14條規(guī)定：“轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)將產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓公告委托產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)刊登在省級(jí)以上公開發(fā)行的經(jīng)濟(jì)或者金融類報(bào)刊和產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的網(wǎng)站上，公開披露有關(guān)企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓信息，廣泛征集受讓方。產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓公告期為20個(gè)工作日。轉(zhuǎn)讓方披露的企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓信息應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：(一)轉(zhuǎn)讓標(biāo)的的基本情況；(二)轉(zhuǎn)讓標(biāo)的企業(yè)的產(chǎn)權(quán)構(gòu)成情況；(三)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓行為的內(nèi)部決策及批準(zhǔn)情況；(四)轉(zhuǎn)讓標(biāo)的企業(yè)近期經(jīng)審計(jì)的主要財(cái)務(wù)指標(biāo)數(shù)據(jù)；(五)轉(zhuǎn)讓標(biāo)的企業(yè)資產(chǎn)評(píng)估核準(zhǔn)或者備案情況；(六)受讓方應(yīng)當(dāng)具備的基本條件；(七)其他需披露的事項(xiàng)�！钡�16條規(guī)定：“經(jīng)公開征集產(chǎn)生兩個(gè)以上受讓方時(shí)，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)與產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)協(xié)商，根據(jù)轉(zhuǎn)讓標(biāo)的的具體情況采取拍賣或者招投標(biāo)方式組織實(shí)施產(chǎn)權(quán)交易。采取拍賣方式轉(zhuǎn)讓企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國拍賣法》及有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施。采取招投標(biāo)方式轉(zhuǎn)讓企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施。” 第18條規(guī)定：“經(jīng)公開征集只產(chǎn)生一個(gè)受讓方或者按照有關(guān)規(guī)定經(jīng)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的，可以采取協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式�！�
5．公正評(píng)估國有資產(chǎn)
在企業(yè)并購中，經(jīng)常出現(xiàn)低估國有資產(chǎn)的行為。由于國有資產(chǎn)天然的非人格化，即所謂的老板缺位，導(dǎo)致無人關(guān)心國有資產(chǎn)在并購過程中的真實(shí)價(jià)值。并購當(dāng)事人通過低價(jià)出售國有資產(chǎn)，使國有資產(chǎn)成為私有資產(chǎn)。
針對(duì)國有資產(chǎn)被低價(jià)出售的現(xiàn)象，國務(wù)院于1991年11月16日發(fā)布了《國有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》(國務(wù)院令第91號(hào))。1992年7月18日，前國家國有資產(chǎn)管理局又發(fā)布了《國有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法施行細(xì)則》。這兩個(gè)法規(guī)對(duì)國有資產(chǎn)評(píng)估進(jìn)行了全面的規(guī)定。
國有資產(chǎn)評(píng)估工作，按照國有資產(chǎn)管理權(quán)限，由國有資產(chǎn)管理行政主管部門負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督。國有資產(chǎn)評(píng)估組織工作，按照占有單位的隸屬關(guān)系，由行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)。國有資產(chǎn)管理行政主管部門和行業(yè)主管部門不直接從事國有資產(chǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)。
能夠接受國有資產(chǎn)占有單位的委托，從事國有資產(chǎn)評(píng)估業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)必須是持有國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府國有資產(chǎn)管理行政主管部門頒發(fā)的國有資產(chǎn)評(píng)估資格證書的資產(chǎn)評(píng)估公司、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)事務(wù)所、財(cái)務(wù)咨詢公司，經(jīng)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府國有資產(chǎn)管理行政主管部門認(rèn)可的臨時(shí)評(píng)估機(jī)構(gòu)。
國有資產(chǎn)評(píng)估按照下列程序進(jìn)行：(1)申請(qǐng)立項(xiàng)；(2)資產(chǎn)清查；(3)評(píng)定估算；(4)驗(yàn)證確認(rèn)。
國有資產(chǎn)評(píng)估方法包括：(1)收益現(xiàn)值法；(2)重置成本法；(3)現(xiàn)行市價(jià)法；(4)清算價(jià)格法；(5)國務(wù)院國有資產(chǎn)管理行政主管部門規(guī)定的其他評(píng)估方法。用收益現(xiàn)值法進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)被評(píng)估資產(chǎn)合理的預(yù)期獲利能力和適當(dāng)?shù)恼郜F(xiàn)率，計(jì)算出資產(chǎn)的現(xiàn)值，并以此評(píng)定重估價(jià)值。用重置成本法進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)該項(xiàng)資產(chǎn)在全新情況下的重置成本，減去按重置成本計(jì)算的已使用年限的累積折舊額，考慮資產(chǎn)功能變化、成新率等因素，評(píng)定重估價(jià)值；或者根據(jù)資產(chǎn)的使用期限，考慮資產(chǎn)功能變化等因素重新確定成新率，評(píng)定重估價(jià)值。用現(xiàn)行市價(jià)法進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估的，應(yīng)當(dāng)參照相同或者類似資產(chǎn)的市場價(jià)格，評(píng)定重估價(jià)值。用清算價(jià)格法進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)企業(yè)清算時(shí)其資產(chǎn)可變現(xiàn)的價(jià)值，評(píng)定重估價(jià)值。對(duì)流動(dòng)資產(chǎn)中的原材料、在制品、協(xié)作件、庫存商品、低值易耗品等進(jìn)行評(píng)估時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)該項(xiàng)資產(chǎn)的現(xiàn)行市場價(jià)格、計(jì)劃價(jià)格，考慮購置費(fèi)用、產(chǎn)品完工程度、損耗等因素，評(píng)定重估價(jià)值。對(duì)有價(jià)證券的評(píng)估，參照市場價(jià)格評(píng)定重估價(jià)值；沒有市場價(jià)格的，考慮票面價(jià)值、預(yù)期收益等因素，評(píng)定重估價(jià)值。對(duì)占有單位的無形資產(chǎn)，區(qū)別下列情況評(píng)定重估價(jià)值：（1）外購的無形資產(chǎn)，根據(jù)購入成本及該項(xiàng)資產(chǎn)具有的獲利能力；（2）自創(chuàng)或者自身擁有的無形資產(chǎn)，根據(jù)其形成時(shí)所需實(shí)際成本及該項(xiàng)資產(chǎn)具有的獲利能力；（3）自創(chuàng)或者自身擁有的未單獨(dú)計(jì)算成本的無形資產(chǎn)，根據(jù)該項(xiàng)資產(chǎn)具有的獲利能力。
總之，凡是涉及國有企業(yè)的并購，必須依照《國有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》聘請(qǐng)具備資格的資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所進(jìn)行資產(chǎn)和土地使用權(quán)評(píng)估。國有控股企業(yè)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估，要嚴(yán)格履行有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的程序。向非國有投資者轉(zhuǎn)讓國有產(chǎn)權(quán)的，由直接持有該國有產(chǎn)權(quán)的單位決定聘請(qǐng)資產(chǎn)評(píng)估事務(wù)所。企業(yè)的專利權(quán)、非專利技術(shù)、商標(biāo)權(quán)、商譽(yù)等無形資產(chǎn)必須納入評(píng)估范圍。評(píng)估結(jié)果由依照有關(guān)規(guī)定批準(zhǔn)國有企業(yè)改制和轉(zhuǎn)讓國有產(chǎn)權(quán)的單位核準(zhǔn)。
6．完善國有資產(chǎn)的定價(jià)管理
向非國有投資者轉(zhuǎn)讓國有產(chǎn)權(quán)的底價(jià)，或者以存量國有資產(chǎn)吸收非國有投資者投資時(shí)國有產(chǎn)權(quán)的折股價(jià)格，由依照有關(guān)規(guī)定批準(zhǔn)國有企業(yè)改制和轉(zhuǎn)讓國有產(chǎn)權(quán)的單位決定。底價(jià)的確定主要依據(jù)資產(chǎn)評(píng)估的結(jié)果，同時(shí)要考慮產(chǎn)權(quán)交易市場的供求狀況、同類資產(chǎn)的市場價(jià)格、職工安置、引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)等因素。上市公司國有股轉(zhuǎn)讓價(jià)格在不低于每股凈資產(chǎn)的基礎(chǔ)上，參考上市公司盈利能力和市場表現(xiàn)合理定價(jià)。
7. 加強(qiáng)轉(zhuǎn)讓價(jià)款的管理
轉(zhuǎn)讓國有產(chǎn)權(quán)的價(jià)款原則上應(yīng)當(dāng)一次結(jié)清。一次結(jié)清確有困難的，經(jīng)轉(zhuǎn)讓和受讓雙方協(xié)商，并經(jīng)依照有關(guān)規(guī)定批準(zhǔn)國有企業(yè)改制和轉(zhuǎn)讓國有產(chǎn)權(quán)的單位批準(zhǔn)，可采取分期付款的方式。分期付款時(shí)，首期付款不得低于總價(jià)款的30%，其余價(jià)款應(yīng)當(dāng)由受讓方提供合法擔(dān)保，并在首期付款之日起一年內(nèi)支付完畢。轉(zhuǎn)讓國有產(chǎn)權(quán)的價(jià)款優(yōu)先用于支付解除勞動(dòng)合同職工的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金和移交社會(huì)保障機(jī)構(gòu)管理職工的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，以及償還拖欠職工的債務(wù)和企業(yè)欠繳的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，剩余價(jià)款按照有關(guān)規(guī)定處理。
