[ 賈冬 ]——(2006-2-9) / 已閱29612次
構(gòu)建和完善社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)設(shè)置體系研究
賈 冬
（江蘇省江寧監(jiān)獄 江蘇南京市 211122）
[摘要]：現(xiàn)行法律規(guī)定由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)非監(jiān)禁刑和監(jiān)禁刑的社會(huì)執(zhí)行的監(jiān)督、考察存在著明顯缺陷；當(dāng)前由人民法院、監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)或安置幫教部門負(fù)責(zé)社區(qū)矯正執(zhí)行工作的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式在理論和實(shí)踐中行不通；應(yīng)由政法委統(tǒng)一指導(dǎo)，在司法行政部門內(nèi)設(shè)立社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)構(gòu)，司法所具體執(zhí)行，監(jiān)獄派駐警察協(xié)助；應(yīng)設(shè)立假釋委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)假釋的裁定工作；監(jiān)所檢察機(jī)構(gòu)應(yīng)升格為刑罰執(zhí)行檢察機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)社區(qū)矯正執(zhí)行工作進(jìn)行監(jiān)督；應(yīng)制定社區(qū)矯正法律法規(guī)，并完善相關(guān)法律。
[關(guān)鍵詞]：機(jī)構(gòu)設(shè)置 社區(qū)矯正管理局 假釋委員會(huì) 刑罰執(zhí)行檢察機(jī)構(gòu) 社區(qū)矯正法
社區(qū)矯正是與監(jiān)禁刑相對(duì)的行刑方式，是指將符合社區(qū)矯正條件的罪犯置于社區(qū)內(nèi)，由專門的國家機(jī)關(guān)在相關(guān)社會(huì)團(tuán)體和民間組織以及社會(huì)志愿者的協(xié)助下，在判決、裁定和決定確定的期限內(nèi)，矯正其犯罪心理和行為惡習(xí)，并促進(jìn)其順利回歸社會(huì)的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動(dòng)。根據(jù)現(xiàn)代刑事司法非刑罰化和刑罰執(zhí)行社會(huì)化的發(fā)展趨勢(shì)，隨著我國刑事政策的不斷調(diào)整，社區(qū)矯正的適用范圍、適用形式和適用比率將會(huì)出現(xiàn)越來越擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)，其執(zhí)行任務(wù)會(huì)逐漸加重，執(zhí)行要求會(huì)逐步提高，社區(qū)矯正工作的地位將越來越重要。
社區(qū)矯正試點(diǎn)工作開展以來，在理論和實(shí)踐中都取得了初步的成就并積累了一定經(jīng)驗(yàn)。社區(qū)矯正工作的順利進(jìn)行必然要求實(shí)現(xiàn)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)設(shè)置的制度化和規(guī)范化。但是，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)設(shè)置問題至今未能解決，兩高兩部的《通知》并未明確社區(qū)矯正的機(jī)構(gòu)設(shè)置，在很大程度上直接制約著社區(qū)矯正工作的試點(diǎn)開展和長遠(yuǎn)發(fā)展。為了適應(yīng)形勢(shì)的變化，推進(jìn)行刑制度的改革，科學(xué)設(shè)置社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)是一個(gè)非常必要而又亟待解決的具有重要現(xiàn)實(shí)價(jià)值的理論課題。本文根據(jù)“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的機(jī)構(gòu)設(shè)置原則，按照黨的十六大提出的“完善司法機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分和管理制度，進(jìn)一步健全權(quán)責(zé)明確、相互配合、相互制約、高效運(yùn)行的司法體制”的要求，立足我國國情，結(jié)合社區(qū)矯正試點(diǎn)工作，借鑒國外社區(qū)矯正經(jīng)驗(yàn)，對(duì)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)設(shè)置從以執(zhí)行為重點(diǎn)，兼顧決定和監(jiān)督共三方面作全面而縝密地思考，并提出了社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)設(shè)置的法律保障，希望有助于社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的進(jìn)一步開展。
一、現(xiàn)行法律對(duì)社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)構(gòu)的規(guī)定及其缺陷
按照兩高兩部的《通知》要求，社區(qū)矯正的對(duì)象主要是被人民法院判處管制、宣告緩刑、裁定假釋或由人民法院和監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯以及被單處剝奪政治權(quán)利或附加剝奪政治權(quán)利且正在社會(huì)上服刑的罪犯。根據(jù)刑法、刑事訴訟法和監(jiān)獄法的相關(guān)規(guī)定，由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)上述五種罪犯實(shí)施執(zhí)行、監(jiān)督和考察工作�，F(xiàn)實(shí)中，公安系統(tǒng)內(nèi)部并未設(shè)立專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)而只是由基層派出所負(fù)責(zé)執(zhí)行�，F(xiàn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置在立法與執(zhí)行中存在著明顯缺陷。
（一）我國政府所簽訂、加入或承認(rèn)的國際條約和作為聯(lián)合國常任理事國參于起草的有關(guān)法律文件，是我國必須遵守的法律依據(jù)或淵源。其中，就有《聯(lián)合國囚犯待遇最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》第60條第2款規(guī)定：“刑期完畢以前，宜采取必要步驟，確使囚犯逐漸納入社會(huì)生活。按個(gè)別情形，可以在同一監(jiān)所或另一適當(dāng)機(jī)構(gòu)內(nèi)訂定出獄前的辦法，亦可在某種監(jiān)督下實(shí)行假釋，來達(dá)到此項(xiàng)目的；但監(jiān)督不可委之于警察，而應(yīng)該結(jié)合有效的社會(huì)援助�！惫识⒎ㄉ嫌晒矙C(jī)關(guān)作為刑罰執(zhí)行的主體與聯(lián)合國的規(guī)定相沖突，也成為某些國家利用人權(quán)大做文章的依據(jù)。
（二）作為專司社會(huì)治安保衛(wèi)工作和刑事偵查工作的公安機(jī)關(guān)，面對(duì)新的時(shí)期社會(huì)治安形勢(shì)嚴(yán)峻、犯罪率長期居高不下、刑事案件日漸增多的局面，隨著職責(zé)不斷擴(kuò)大，尤其在基層派出所，警力不足、財(cái)力有限、物力緊張的矛盾非常突出。繁重的社會(huì)治安保衛(wèi)工作和刑事偵查工作已使其不堪重負(fù)，社區(qū)矯正工作實(shí)際上并未引起足夠重視，往往難以兼顧被視為次要的社區(qū)矯正工作。因此，許多地方的社區(qū)矯正工作流于形式，基本處于無序的管理狀態(tài)，監(jiān)管對(duì)象處于失控境地，脫管現(xiàn)象嚴(yán)重，時(shí)刻威脅社會(huì)穩(wěn)定。
（三）公安機(jī)關(guān)雖然對(duì)社區(qū)矯正工作制定了一系列執(zhí)行的規(guī)定，但行刑效益低下。當(dāng)前公安機(jī)關(guān)對(duì)罪犯基本依據(jù)各類法律文書（判決書、釋放證明、解教證明）采用派出所管片民警帶領(lǐng)治保積極分子組成“監(jiān)督考察小姐”，落實(shí)責(zé)任人，納入視線管理并在居民委員會(huì)協(xié)助下開展工作。但由于缺乏專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)與執(zhí)行人員，當(dāng)前只能做到3點(diǎn)：第一，嚴(yán)格材料接轉(zhuǎn)手續(xù)，仔細(xì)檢查出獄證明、釋放證明或解教證明，并列入重點(diǎn)管理范疇；第二，嚴(yán)格內(nèi)勤入戶登記；第三，建立監(jiān)控檔案，上報(bào)分局和檢察院。如果按照西方發(fā)達(dá)國家的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)社區(qū)矯正的真正執(zhí)行實(shí)際上都未開始。
（四）社區(qū)矯正工作要求對(duì)罪犯既要進(jìn)行監(jiān)督和管理，也要進(jìn)行有效地教育、改造、幫助和服務(wù)。目前，公安機(jī)關(guān)對(duì)于前者作了一定工作，但對(duì)于后者則幾乎是一片空白，沒有涉及�，F(xiàn)行法律并未賦及公安機(jī)關(guān)以教育改造罪犯的職責(zé)。就罪犯教育本身而言，它需要專業(yè)性較強(qiáng)的矯正知識(shí)，而公安機(jī)關(guān)由于其專業(yè)分工的不同，在這方面則明顯不足。當(dāng)前社會(huì)服刑罪犯的教育基本是自我教育，改造并未真正的開展。
當(dāng)前，由于上述顯而易見的缺陷和弊端，理論界對(duì)于公安機(jī)關(guān)作為社區(qū)矯正的執(zhí)行機(jī)關(guān)基本形成了否定意見。在目前的社區(qū)矯正試點(diǎn)工作中，只不過為了確保試點(diǎn)工作在較短時(shí)間內(nèi)正式啟動(dòng)，順利開展，減少阻力，各試點(diǎn)�。ㄊ校┎扇×瞬粻�(zhēng)論的態(tài)度，在以公安機(jī)關(guān)為執(zhí)法主體、維持現(xiàn)行法律框架不變的前提下，組織司法行政部門負(fù)責(zé)具體實(shí)施，走一條所謂執(zhí)法主體與工作主體適度分離的權(quán)宜模式運(yùn)用。試點(diǎn)省（市）如此安排，實(shí)際上已改變了公安機(jī)關(guān)作為非監(jiān)禁刑及監(jiān)禁刑社會(huì)執(zhí)行的執(zhí)行主體地位,具有明顯的過渡色彩。在條件允許時(shí)，剝離公安機(jī)關(guān)的執(zhí)行主體地位勢(shì)在必行。
二、對(duì)當(dāng)前理論和實(shí)踐中社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置模式的評(píng)析
目前，理論界與實(shí)踐界與時(shí)俱進(jìn)，開拓創(chuàng)新，對(duì)社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)構(gòu)的設(shè)置相繼作出了一系列理論設(shè)計(jì)和實(shí)踐探索，對(duì)于正式、科學(xué)的設(shè)置社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)構(gòu)提供了許多可借鑒之處。筆者擬對(duì)相應(yīng)較為突出的三種設(shè)置模式作較為客觀、辯證的分析和評(píng)價(jià)。
（一）由人民法院作為社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)構(gòu)。該種理論認(rèn)為人民法院作為刑事案件審判機(jī)關(guān)，有責(zé)任努力配合好有關(guān)部門落實(shí)非監(jiān)禁刑的監(jiān)管措施。在監(jiān)管措施落實(shí)問題上，要探索多種有效的方式，人民法院可以承擔(dān)社區(qū)矯正執(zhí)行任務(wù)。2001年5月，北京市密云縣人民法院正式成立了由主管院長牽頭，刑庭庭長任副組長，以及副庭長、內(nèi)勤、審判長和獨(dú)任審判員參加的“監(jiān)管幫教小組”，并確定了6項(xiàng)公益活動(dòng)供緩刑人員選擇。并制定了《成年緩刑人員守則》和《未成年緩刑人員守則》，增強(qiáng)回訪工作力度。1
密云縣法院的試點(diǎn)雖然取得了一些社會(huì)效益，但更多的在理論和實(shí)踐中存在諸多問題和困難：1、憲法規(guī)定，人民法院作為國家司法機(jī)關(guān)，專司審判工作。刑事執(zhí)行權(quán)不屬于司法權(quán)，而是一種行政權(quán)。由人民法院負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作有違司法機(jī)關(guān)的性質(zhì)，有違國家機(jī)構(gòu)職能的原則，有違黨的十六大提出的“逐步實(shí)現(xiàn)司法審判和檢察同司法行政事務(wù)相分離”的要求，不利于司法機(jī)關(guān)隊(duì)伍的職業(yè)化和工作的專業(yè)化；2、法院負(fù)責(zé)審判的案件逐年增加，積案率居高不下，審判任務(wù)繁重，執(zhí)行難問題難以解決，人員減少、精力不足的問題又相當(dāng)突出，許多應(yīng)回訪的沒有回訪。故負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作明顯增加法院負(fù)擔(dān)，影響審判本職工作。3、工作存在“死角”。由于聯(lián)系不緊密，被判緩刑的外地人員無法監(jiān)管，給當(dāng)?shù)鼗鶎咏M織寫的信也石沉大海，無法了解真實(shí)情況。由此可見，由人民法院直接負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作的執(zhí)行，在理論與實(shí)踐中都行不通。
（二）由司法行政部門負(fù)責(zé)社區(qū)矯正執(zhí)行工作，已為理論上公認(rèn)，并在試點(diǎn)工作中得到各�。ㄊ校┮恢虏捎�，筆者認(rèn)為原因有：1、按照黨的十六大提出的“進(jìn)一步健全權(quán)責(zé)明確、相互配合，相互制約、高效運(yùn)行的司法體制”的要求，從有利于建立偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、行刑權(quán)的配合和制約機(jī)制出發(fā)，專門的社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)在司法行政部門，如此一來，刑事權(quán)力配置趨于均衡；2、按照機(jī)構(gòu)設(shè)置中“統(tǒng)一”的原則，從法律分工角度講，社區(qū)矯正作為刑罰執(zhí)行的一部分，理應(yīng)由司法行政部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)；3、司法行政部門長期負(fù)責(zé)監(jiān)禁刑的執(zhí)行，在教育改造罪犯中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，又負(fù)責(zé)管理律師、公證、法律宣傳、教育及法律援助等相關(guān)法律工作，人員法律水平較高，負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作具有先天優(yōu)勢(shì)；4、目前司法行政部門的職能隨著律師、公證管理的社會(huì)化與法律宣傳、教育的多元化而趨于弱化，尤其是市、縣兩級(jí)司法行政部門，無權(quán)管理刑罰執(zhí)行工作，有相當(dāng)多的司法行政資源處于閑置狀態(tài)。如果賦予其管理社區(qū)矯正工作的職能，可以優(yōu)化資源配置，充分利用其潛在的巨大功能；5、從國際情況看，國外多數(shù)國家都設(shè)有專門的或者相應(yīng)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作。盡管這些機(jī)構(gòu)在不同國家有不同稱謂，但在隸屬關(guān)系上，多數(shù)國家都是由司法行政部門管理�；谝陨显�，大多數(shù)專家、學(xué)者都認(rèn)同由司法行政部門負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作，但在微觀層面--社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)構(gòu)的具體設(shè)置上，有學(xué)者依據(jù)我國現(xiàn)實(shí)國情卻存在著一定分歧，主要有兩種意見。
1、有學(xué)者認(rèn)為，社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)構(gòu)管理應(yīng)以條為主，以塊為輔，即以監(jiān)獄管理局為主，地方政府部門為輔。監(jiān)獄管理局在各街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立社區(qū)矯正辦公室，作為監(jiān)獄管理局的派出機(jī)構(gòu)，專門從事社區(qū)矯正工作，受監(jiān)獄局直接領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)受街道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)，屬雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。該觀點(diǎn)所持理由確有其一定道理：①社區(qū)矯正人員的真正身份是罪犯決定了社區(qū)矯正工作的本質(zhì)是對(duì)罪犯的刑罰執(zhí)行，必須由具有刑罰執(zhí)行權(quán)的人員來實(shí)施；②社區(qū)矯正工作得以實(shí)現(xiàn)的前提條件是對(duì)罪犯的有效監(jiān)管，而實(shí)施有效的監(jiān)管是專業(yè)性很強(qiáng)的工作，需要專門的機(jī)構(gòu)來管理。尤其是在我國，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可借鑒，更需要由專門機(jī)構(gòu)即監(jiān)獄管理局集中精力創(chuàng)造性的開展工作。2
筆者認(rèn)為，固然監(jiān)管改造工作與社區(qū)矯正工作具有相同的性質(zhì)，都是刑罰執(zhí)行工作，都是以改造人為宗旨，都是以將罪犯教育成守法公民、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、預(yù)防犯罪為目的，社區(qū)矯正工作必然要求監(jiān)獄管理部門的緊密參于和大力協(xié)助，但由此脫離實(shí)際地認(rèn)識(shí)不清二者之間的差異，過分強(qiáng)調(diào)、人為拔高監(jiān)獄管理部門的條件和作用，從而主張監(jiān)獄管理部門在社區(qū)矯正工作中負(fù)主導(dǎo)作用則無疑相當(dāng)片面，理由有四：
首先，監(jiān)管改造（監(jiān)禁刑的執(zhí)行）與社區(qū)矯正（非監(jiān)禁刑執(zhí)行和監(jiān)禁刑的社會(huì)執(zhí)行）具有明顯的差異，是兩種截然不同的刑罰執(zhí)行方式。具體表現(xiàn)為：①執(zhí)行場(chǎng)所不同。前者是封閉的監(jiān)獄，后者是常態(tài)的社會(huì)環(huán)境；②執(zhí)行對(duì)象不同。前者包括各種罪犯，后者是刑期較短、社會(huì)危害較小，不需要在監(jiān)獄服刑的特定種類的罪犯；③執(zhí)行方式不同。前者具有管理和執(zhí)法上的強(qiáng)制性和嚴(yán)厲性，后者更傾向于自律性、人性化和福利性；④執(zhí)行要求不同。前者要求集中關(guān)押，后者是分散的家居生活為主的管理；⑤執(zhí)行主體不同。前者是監(jiān)獄及其人民警察，后者需要多個(gè)部門、團(tuán)體及個(gè)人參加；⑥執(zhí)行內(nèi)容不同。前者主要是刑罰執(zhí)行、監(jiān)管改造，后者還包括在思想、心理、法律、生活、就業(yè)等方面提供多種手段和方法的幫助和服務(wù)；⑦執(zhí)行理念不同。前者客觀上追求刑罰的一般預(yù)防目的，后者強(qiáng)調(diào)刑罰個(gè)別化的矯正理念，更多的是追求刑罰的個(gè)別預(yù)防目的；⑧經(jīng)費(fèi)來源不同。前者由國家供給，后者國家只保證部分經(jīng)費(fèi)。故而，指望照搬監(jiān)獄管理部門的監(jiān)管改造經(jīng)驗(yàn)用于指導(dǎo)社區(qū)矯正工作的想法不具有適用性。
其次，現(xiàn)行的省垂直管理的監(jiān)獄管理體制很難使地方各市、縣政府承擔(dān)一定社區(qū)矯正管理職能，缺少相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)和相配套的組織體系分管這項(xiàng)必須緊密依靠地方的社區(qū)范疇的刑罰執(zhí)行工作，導(dǎo)致政出無門，工作無法歸口，社區(qū)矯正工作無法有效開展。事實(shí)上，監(jiān)獄自身長期以來存在的諸如財(cái)政撥款不到位等種種困難在很大程度上也根源于現(xiàn)行的監(jiān)獄管理體制。
第三，監(jiān)獄工作的現(xiàn)狀使監(jiān)獄管理部門無法擔(dān)負(fù)起社區(qū)矯正工作的重任。當(dāng)前監(jiān)獄本職工作非常繁重，監(jiān)管、教育、改造、生產(chǎn)、維護(hù)安全等任務(wù)艱巨，監(jiān)企不分、監(jiān)社不分的負(fù)擔(dān)加劇，監(jiān)獄體制改革、監(jiān)獄工作“三化”建設(shè)、監(jiān)獄布局調(diào)整、隊(duì)伍建設(shè)和創(chuàng)建現(xiàn)代化文明監(jiān)獄等才是監(jiān)獄工作的重心所在，加之監(jiān)獄基層警力嚴(yán)重不足，經(jīng)費(fèi)不能正常到位，自身的軟硬件建設(shè)仍有待發(fā)展，故而對(duì)于社區(qū)矯正工作既缺少計(jì)劃安排，又無目標(biāo)任務(wù)，負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作無疑力不從心。況且，探索社區(qū)矯正這一刑罰執(zhí)行新方式，本身就是為了緩解監(jiān)獄押犯增多，結(jié)構(gòu)變化，責(zé)任加重，行刑成本巨大，行刑效益低下的問題而開展試點(diǎn)的，再由監(jiān)獄管理部門負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作顯然混淆因果，違背初衷。
另外，上文提到的《聯(lián)合國囚犯待遇最低限度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》中規(guī)定的相應(yīng)內(nèi)容也成為監(jiān)獄管理部門負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作的法律障礙。
2、筆者曾考慮應(yīng)將社區(qū)矯正的執(zhí)行工作交由司法行政部門中的安置幫教機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，統(tǒng)一管理這兩項(xiàng)工作。該觀點(diǎn)在實(shí)踐中亦有反映，上海市司法局于2003年11月印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的意見》就明確在區(qū)縣層面上，區(qū)縣司法局在已有的編制內(nèi)指定基層科或安幫科具體負(fù)責(zé)。如此安排，筆者有如下考慮：
首先，社區(qū)矯正與安置幫教工作有其相似性，二者都位于常態(tài)的社會(huì)環(huán)境，都有教育、幫助就業(yè)和生活，預(yù)防犯罪的任務(wù)，都是具有親和力、人性化和福利性的社會(huì)工作，都需要多個(gè)部門、團(tuán)體及個(gè)人的廣泛參與，管理模式相近。
其次，社區(qū)矯正與安置幫教具有工作上的關(guān)聯(lián)性，安置幫教是社區(qū)矯正工作的延伸。近年來安置幫教工作的規(guī)模不斷擴(kuò)大，形式不斷增多，內(nèi)容不斷完善，外延更加廣泛，形成了罪犯改造工作的良好氛圍，為開展社區(qū)矯正工作打下了良好的社會(huì)基礎(chǔ)，故應(yīng)充分利用安置幫教工作形成的有利條件開展社區(qū)矯正工作，二者在工作上應(yīng)緊密結(jié)合。
第三、社區(qū)矯正是彌補(bǔ)現(xiàn)今安置幫教工作缺陷的有效手段。目前我國的安置幫教工作的實(shí)際成效并不樂觀，刑釋人員的安置率越來越低，重新犯罪率大幅上升，安置幫教工作的作用難以發(fā)揮。究其主要原因，在于我國現(xiàn)行的刑釋回歸制度存在法理上的難題。因?yàn)椋粍儕Z政治權(quán)利外，罪犯一旦釋放，就恢復(fù)了憲法規(guī)定的法律權(quán)利。根據(jù)其法律地位，不得再限制其在法律許可范圍內(nèi)的行為自由權(quán)。故安置幫教工作只能建立在刑釋人員自愿基礎(chǔ)上，這種自愿性質(zhì)，就決定了管理的軟弱性，即只能依賴于引導(dǎo)性、幫助性的方法，缺乏強(qiáng)制的管理措施，這便導(dǎo)致了安置幫教工作難以發(fā)揮作用。而被執(zhí)行社區(qū)矯正的罪犯雖然身處社會(huì)，卻是有條件的釋放，執(zhí)行部門具有強(qiáng)制性管理的法定權(quán)力，法律還明了其中某些人員諸如假釋罪犯特定的義務(wù)，如不得離開居住地，定期向執(zhí)行部門匯報(bào)并隨時(shí)接受檢查，對(duì)于違反者還可重新收監(jiān)執(zhí)行。故而社區(qū)矯正解決了出獄后一段過渡時(shí)間的有效控制，使罪犯既有一個(gè)在有效管理和控制下逐步的適應(yīng)社會(huì)的條件，又有一個(gè)在社會(huì)環(huán)境中相對(duì)自由的逐步建立起適應(yīng)社會(huì)的生活模式和取得就業(yè)機(jī)會(huì)的條件，一定程度上彌補(bǔ)了安置幫教工作沒有強(qiáng)制性的缺陷，提前分流了安置幫教的部分工作。故將二者統(tǒng)籌管理，便于協(xié)調(diào)做好相關(guān)工作。
雖然社區(qū)矯正與安置幫教工作聯(lián)系緊密，但要將這兩項(xiàng)職能統(tǒng)一交由某一具體機(jī)構(gòu)如現(xiàn)有的安幫科負(fù)責(zé)，卻又有所不妥。理由有二：第一，社區(qū)矯正與安置幫教的性質(zhì)不同，是二者不能由同一機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理的根本原因。社區(qū)矯正是針對(duì)罪犯的刑罰執(zhí)行活動(dòng)，這個(gè)本質(zhì)屬性，決定了其具有刑罰的強(qiáng)制性、處罰性特征，體現(xiàn)刑罰懲罰犯罪、改造罪犯的目的，這是區(qū)別于安置幫教工作的根本標(biāo)志。性質(zhì)的不同，從而導(dǎo)致工作對(duì)象、工作方法、管理處遇和任務(wù)職責(zé)等方面的不同，尤其是將罪犯與非服刑人員置于一個(gè)機(jī)構(gòu)共同管理，明顯不合法治要求，難以區(qū)別對(duì)待。第二，雖然各級(jí)政府都設(shè)立了安置幫教領(lǐng)導(dǎo)小組，由多個(gè)部門參加，但實(shí)際負(fù)責(zé)該職能的司法行政部門的安置幫教機(jī)構(gòu)編制少，人手緊，任務(wù)重，一個(gè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)兩種職能的工作明顯無法勝任。故現(xiàn)在某些�。ㄊ校⿲⑸鐓^(qū)矯正試點(diǎn)工作交由安幫科具體負(fù)責(zé)的做法，只是在機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善的情況下作的合適的權(quán)宜之策。
根據(jù)對(duì)上述三種機(jī)構(gòu)設(shè)置模式的評(píng)析，可以得出一個(gè)最主要的結(jié)論：職能的單一性和工作的特殊性決定了必須在司法行政部門內(nèi)設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)社區(qū)矯正執(zhí)行工作，而不能由其他職能部門兼管，但需要多個(gè)相關(guān)部門緊密參與，尤其要重視監(jiān)獄管理部門的大力協(xié)作。
三、社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)構(gòu)的科學(xué)設(shè)置
立足于我國試點(diǎn)工作的有益探索，筆者認(rèn)為，科學(xué)設(shè)置的社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)形成科學(xué)、協(xié)調(diào)、高效的工作機(jī)制，其總體格局應(yīng)是“政法委統(tǒng)一指導(dǎo)，司法行政及其職能部門組織實(shí)施，政法部門協(xié)作配合，多個(gè)單位積極參與，司法所具體執(zhí)行，監(jiān)獄派駐警察協(xié)助”的模式。
（一）成立社區(qū)矯正工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由各級(jí)黨委政法委和綜治委牽頭，由司法行政、公安、檢察、法院、民政、勞動(dòng)和社會(huì)保障及工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等多部門和團(tuán)體組成，采取聯(lián)合辦公的形式，研究、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)本地區(qū)的社區(qū)矯正工作。社區(qū)矯正作為一項(xiàng)系統(tǒng)、復(fù)雜的工作，牽涉到社會(huì)的方方面面，刑罰執(zhí)行和公正執(zhí)法需要各政法部門的參與，對(duì)執(zhí)行對(duì)象提供有力幫助、給予指導(dǎo)需要政府各職能部門和社會(huì)團(tuán)體的大力協(xié)助，對(duì)執(zhí)行對(duì)象的教育需要一批熱心矯治事業(yè)、有豐富思想政治工作經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)志愿者的加盟，甚至還不能忽視矯正對(duì)象家屬和親友的作用。因此，成立領(lǐng)導(dǎo)小組非常必要。凡涉及本地社區(qū)矯正的發(fā)展規(guī)劃、重要方針政策、工作總體部署等重要問題，都要由領(lǐng)導(dǎo)小組乃至當(dāng)?shù)攸h委政府討論決定。
（二）在司法部成立社區(qū)矯正管理局，與監(jiān)獄管理局并列。作為職能部門，該局負(fù)責(zé)全國社區(qū)矯正執(zhí)行工作的組織和管理，并取消公安機(jī)關(guān)作為非監(jiān)禁刑和監(jiān)禁社會(huì)執(zhí)行的執(zhí)行主體資格。社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)構(gòu)實(shí)行條塊結(jié)合，以塊為主的管理體制，在各省司法廳（局）和市、縣司法局內(nèi)分別設(shè)立相應(yīng)的社區(qū)矯正職能機(jī)構(gòu)組織和管理本轄區(qū)的社區(qū)矯正執(zhí)行工作。要盡快建立專門的社區(qū)矯正職業(yè)隊(duì)伍，各級(jí)機(jī)構(gòu)應(yīng)確定編制、確定崗位、確定任職條件。待時(shí)機(jī)成熟時(shí)，應(yīng)建立專職矯正執(zhí)行官制度，欲成為矯正執(zhí)行官，必須通過國家司法考試。因社區(qū)矯正工作涉及部門多，任務(wù)重，為利于和級(jí)別較高的公、檢、法開展工作，根據(jù)其刑罰執(zhí)行的特殊性，可借鑒省級(jí)監(jiān)獄管理部門的經(jīng)驗(yàn)，行政級(jí)別應(yīng)相應(yīng)提高，即省司法廳社區(qū)矯正管理局為副廳級(jí)，市、縣分別為副處級(jí)和副科極。當(dāng)然，某些基層縣（區(qū)）在人員配備尚未到位時(shí)，可暫與安置幫教部門合署辦公。
（三）為充分利用現(xiàn)有基層司法行政部門資源，發(fā)揮司法所的作用，應(yīng)賦予司法所以刑罰執(zhí)行權(quán)，負(fù)責(zé)社區(qū)矯正工作的具體實(shí)施。司法所在刑釋解教人員的安置幫教、人民調(diào)解等方面具有較好的管理經(jīng)驗(yàn)，能夠推動(dòng)社區(qū)矯正工作的開展。為了加強(qiáng)社區(qū)矯正的工作，司法所的行政級(jí)別應(yīng)同許多地方的公安派出所一樣，相應(yīng)提升一級(jí)。司法所的主要工作職責(zé)是：依法辦理刑法、刑事訴訟法和監(jiān)獄法規(guī)定的相關(guān)法律手續(xù)，具體實(shí)施對(duì)矯正對(duì)象的監(jiān)督管理和教育工作，建立起相應(yīng)的教育制度，對(duì)矯正對(duì)象適時(shí)進(jìn)行談話教育，組織社會(huì)志愿者對(duì)矯正對(duì)象進(jìn)行幫教，幫助矯正對(duì)象解決就業(yè)及生活等方面困難。
同時(shí)，由于社區(qū)矯正與監(jiān)獄工作緊密關(guān)系需要加強(qiáng)工作間的協(xié)調(diào)、配合，且社區(qū)矯正工作確無經(jīng)驗(yàn)可循，而監(jiān)獄警察長期從事對(duì)罪犯的教育改造，具備一定的專業(yè)能力和經(jīng)驗(yàn)積累，易在罪犯中樹立威信，故在有條件的地方，省監(jiān)獄管理局應(yīng)負(fù)責(zé)向當(dāng)?shù)厮痉ň稚鐓^(qū)矯正科派駐警察，協(xié)助司法所具體實(shí)施社區(qū)矯正工作。派駐的監(jiān)獄警察行政上隸屬于監(jiān)獄管理局，業(yè)務(wù)上受當(dāng)?shù)厮痉ň诸I(lǐng)導(dǎo)。派駐的監(jiān)獄警察的職責(zé)是：協(xié)助司法所指導(dǎo)司法助理員應(yīng)對(duì)矯正對(duì)象開展的日常管理和教育工作，根據(jù)需要不定期組織矯正對(duì)象集中到監(jiān)獄接受教育，對(duì)矯正對(duì)象進(jìn)行監(jiān)督和考核。對(duì)違反有關(guān)法律規(guī)定，但未構(gòu)成重新違法犯罪的保外就醫(yī)等監(jiān)外執(zhí)行人員，及時(shí)報(bào)請(qǐng)省監(jiān)獄管理局收監(jiān)；對(duì)違反規(guī)定但未構(gòu)成重新犯罪的假釋人員，向假釋委員會(huì)提出撤銷假釋的建議；對(duì)違反有關(guān)法律，構(gòu)成重新犯罪的矯正對(duì)象，協(xié)助公安機(jī)關(guān)依法予以處理；對(duì)違反規(guī)定，故意逃脫監(jiān)控的矯正對(duì)象，協(xié)助公安機(jī)關(guān)進(jìn)行抓捕。
四、社區(qū)矯正決定機(jī)構(gòu)的優(yōu)化配置
根據(jù)我國刑法、刑事訴訟和監(jiān)獄法的規(guī)定，判處管制、剝奪政治權(quán)利和宣告緩刑的權(quán)力由人民法院行使，批準(zhǔn)監(jiān)外執(zhí)行的權(quán)力由人民法院和監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)行使，如此配置是合適的。但爭(zhēng)議較大的問題是假釋的裁定權(quán)歸屬及其機(jī)構(gòu)設(shè)置。
刑法規(guī)定，假釋案件的裁定權(quán)由中級(jí)以上人民法院行使，對(duì)此筆者有三點(diǎn)疑議：（一）從假釋的性質(zhì)來看，它不是改變?cè)袥Q，只是刑罰執(zhí)行方式的變更，并非改變法院的判決，不涉及法院的職能--行使審判權(quán)的問題。（二）假釋的依據(jù)是罪犯在服刑期間的悔罪和改造表現(xiàn)。法院審理假釋案件時(shí)，只能通過對(duì)監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)所報(bào)材料進(jìn)行書面審查，往往使法院的審理流于形式，又增加了法院的工作量。（三）由于法院無法切身體會(huì)到假釋對(duì)調(diào)動(dòng)罪犯改造積極性的作用，審理人員在裁定假釋案件時(shí)，更多的不是考慮假釋對(duì)罪犯的改造和回歸社會(huì)的意義，而是考慮假釋出去以后，如果再危害社會(huì)，是否會(huì)承擔(dān)責(zé)任，故而往往對(duì)假釋的數(shù)量控制較嚴(yán)。根據(jù)司法部預(yù)防犯罪研究所統(tǒng)計(jì)的數(shù)字，就緩刑和假釋兩項(xiàng)，2000年加拿大適用社區(qū)矯正的比例最高，達(dá)到79.76%，澳大利亞達(dá)到77.48%，美國為70.25%，韓國、俄羅斯較低，但也分別達(dá)到45.9%和44.48%，而我國緩刑適用率為15.85%，假釋率僅為1.63%。3
由于沒有專門的假釋決定機(jī)構(gòu)，既造成法院職能的越位和虛化，又反過來制約假釋的適用，造成行刑政策過于苛刻，不利于及時(shí)、有效地應(yīng)用這一法律手段調(diào)動(dòng)罪犯的改造積極性，導(dǎo)致惡性循環(huán)。況且世界上實(shí)行假釋制度的多數(shù)國家均是把罪犯的假釋作為刑罰執(zhí)行過程中的問題，規(guī)定由專門的行政機(jī)關(guān)來裁定。基于以上原因，筆者認(rèn)為，法院不宜再承擔(dān)假釋裁定權(quán)。
但同時(shí)，亦不可將假釋裁量權(quán)交由監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)行使。筆者有如下考慮：選擇適當(dāng)?shù)淖锓缸鳛樯鐓^(qū)矯正的對(duì)象，是一項(xiàng)非常嚴(yán)格的執(zhí)法活動(dòng)，也是罪犯普遍希求的處遇。故不僅需要對(duì)執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督，更要把假釋的決定階段置于制度性的有效監(jiān)督之下。要避免監(jiān)獄管理人員利用體制上的便利和防范上的漏洞，以個(gè)人的情感和利益，進(jìn)行權(quán)錢交易和司法腐敗，從而將應(yīng)在監(jiān)獄服刑的罪犯移交社區(qū)，使之提前假釋。同時(shí)，罪犯的評(píng)估工作需要專業(yè)性、多學(xué)科的知識(shí)，要求專門部門組織實(shí)施，而非取決于監(jiān)獄管教警察的主觀印象。因此，假釋決定權(quán)既不授予司法機(jī)關(guān)，也不可授予監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)，而必須由專門機(jī)構(gòu)行使。
對(duì)于社區(qū)矯正決定機(jī)構(gòu)的優(yōu)化配置，筆者有以下思考：
（一）應(yīng)在司法部和各省司法廳（局）中單獨(dú)設(shè)立專門的假釋委員會(huì)。該委員會(huì)依照法定程序?qū)籴尠讣M(jìn)行審理和裁定，行使對(duì)假釋的批準(zhǔn)、否決、取消和中止權(quán)。假釋委員會(huì)成員實(shí)行任期制，要具有較高的資格和條件，一般由監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)警官、社區(qū)矯正機(jī)關(guān)人員、法官、檢察官、律師、犯罪學(xué)家、醫(yī)務(wù)人員（司法精神病方面）、心理學(xué)家等組成。待時(shí)機(jī)成熟時(shí)，應(yīng)建立專職假釋官制度，欲成為假釋官必須通過國家司法考試。在裁定假釋時(shí)要采取聽證會(huì)的形式，公開聽取罪犯本人匯報(bào)和基層監(jiān)區(qū)的建議，認(rèn)真進(jìn)行專家論證，嚴(yán)格評(píng)估罪犯在獄中的表現(xiàn)及在社區(qū)中的危險(xiǎn)性程度。罪犯的危險(xiǎn)性評(píng)估不是采用現(xiàn)行模式的模糊不清的結(jié)論，而是要通過各項(xiàng)具體量化的危險(xiǎn)性評(píng)估指標(biāo)，從而決定罪犯是否應(yīng)獲得假釋。決定形成后，應(yīng)在罪犯所處監(jiān)區(qū)進(jìn)行公示。針對(duì)我國罪犯假釋率過小的現(xiàn)狀，在嚴(yán)格執(zhí)法基礎(chǔ)上，應(yīng)加大假釋的裁定數(shù)量。隨著社區(qū)矯正工作的開展，假釋不僅是對(duì)罪犯的刑事獎(jiǎng)勵(lì)措施，還應(yīng)成為罪犯普遍享有的權(quán)利。
（二）人民法院繼續(xù)負(fù)責(zé)判處管制和剝奪政治權(quán)利、宣告緩刑和暫予監(jiān)外執(zhí)行的工作。法院應(yīng)重視控制自由刑總量，依法加大對(duì)上述四種非監(jiān)禁刑的適用力度，緩解監(jiān)獄人滿為患的壓力，推動(dòng)社區(qū)矯正工作的開展。
（三）監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)繼續(xù)負(fù)責(zé)暫予監(jiān)外執(zhí)行的審批工作。要放寬監(jiān)外執(zhí)行的適用條件，擴(kuò)大老殘犯監(jiān)外執(zhí)行率，同時(shí)要進(jìn)一步規(guī)范監(jiān)外執(zhí)行的審批程序，嚴(yán)防違法違紀(jì)和司法腐敗的發(fā)生。
五、社區(qū)矯正法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)的健全
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