[ 彭力 ]——(2006-1-7) / 已閱35778次
論WTO背景下的國際經(jīng)貿(mào)爭端解決之道
彭力
摘 要：隨著經(jīng)濟全球化的不斷加深，貿(mào)易保護主義的有所抬頭，國際經(jīng)濟貿(mào)易爭端呈現(xiàn)出日益激烈的趨勢。在WTO背景下，如何解決國際經(jīng)貿(mào)爭端，協(xié)調(diào)爭端各方的利益，為爭端解決提出一套切實可行的施行方案，是一個極為重要的問題。本文通過實例分析，對國際經(jīng)貿(mào)爭端解決提出一些個人初淺的觀點。
關(guān)鍵詞：國際經(jīng)貿(mào)；爭端解決；WTO
國際經(jīng)濟貿(mào)易中會產(chǎn)生爭端，解決這些爭端的辦法也就應(yīng)運而生。國際經(jīng)貿(mào)爭端作為國際爭端的一種基本形式，一直在國際關(guān)系中扮演著重要的角色。1948年成立的關(guān)貿(mào)總協(xié)定，為解決這些爭端提供了一個場所和一系列規(guī)則，起到了很大的作用。而世貿(mào)組織，作為關(guān)貿(mào)總協(xié)定的繼受者，通過引進“否定協(xié)商一致”原則、自動程序、交叉報復，建立統(tǒng)一的爭端解決程序、設(shè)立上訴程序等有效措施，對關(guān)貿(mào)總協(xié)定爭端解決機制進行了完善。
但是，這并非意味著國際經(jīng)貿(mào)爭端的解決難題就此迎刃而解。在復雜的現(xiàn)實情況中，僅僅依靠WTO爭端解決機制是無法圓滿解決問題的。因此，探究WTO背景下的國際經(jīng)貿(mào)爭端解決之道具有十分重要的意義。
一、當今國際經(jīng)貿(mào)爭端的新趨勢
當今世界，國家間經(jīng)濟交往日益頻繁，無論是發(fā)達國家，抑或是發(fā)展中國家，其經(jīng)濟發(fā)展與整個世界經(jīng)濟密切相關(guān)。其間所發(fā)生的磨檫近幾年來，呈現(xiàn)出以下新趨勢。
（一）經(jīng)濟全球化和貿(mào)易保護主義使國際經(jīng)貿(mào)爭端的激烈程度有所提高
從貿(mào)易爭端發(fā)展的一般規(guī)律來看，一國與他國的聯(lián)系越多，發(fā)生貿(mào)易爭端的可能性就越大。經(jīng)濟全球化的發(fā)展意味著各國經(jīng)濟聯(lián)系更加緊密，國內(nèi)經(jīng)濟受國際經(jīng)濟影響越來越大，與他國發(fā)生利益沖突的可能性就越大。同時，由于近年來西方主要發(fā)達國家的經(jīng)濟一直不景氣，其國內(nèi)經(jīng)濟增長減緩甚至陷入衰退，出現(xiàn)嚴重的開工不足，失業(yè)率不斷攀升，貿(mào)易保護主義有所抬頭。出于這樣的考慮，各國對進口貿(mào)易的狀況更加關(guān)注。貿(mào)易爭端的激烈程度有加強的趨勢。
（二）爭端領(lǐng)域有所擴大
在工業(yè)化發(fā)展時期，國際貿(mào)易爭端主要表現(xiàn)在紡織品、汽車、家電等貨物貿(mào)易領(lǐng)域；而在信息化發(fā)展時期，國際貿(mào)易爭端主要表現(xiàn)在半導體、電訊、IT等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。眾所周知，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和貿(mào)易結(jié)構(gòu)是能否發(fā)生貿(mào)易爭端的決定因素。而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，促使服務(wù)貿(mào)易增長速度快于貨物貿(mào)易。這必將導致國際貿(mào)易爭端有貨物貿(mào)易領(lǐng)域擴展到服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域。
各國就限制服務(wù)業(yè)開放的沖突將成為今后國際貿(mào)易爭端的一個新的焦點。
（三）反傾銷、保障措施以及新型措施的廣泛使用
WTO規(guī)則中，允許其成員方在一定條件下實施反傾銷、反補貼和保障措施進行產(chǎn)業(yè)保護。反傾銷和反補貼措施是WTO規(guī)則所允許的維護公平競爭的重要手段，而保障措施則是允許締約方在達到貿(mào)易自由化過程中，可以兼顧各自國家眼前的或急迫的局部利益，在二者發(fā)生矛盾與沖突時，可以暫時放棄規(guī)則，進行自我調(diào)整。
自1947年起，國際社會各成員以GATT/WTO機制為依托和支柱，力圖通過互惠互利的安排，各自大幅度削減關(guān)稅及其他貿(mào)易壁壘，逐步建立起健全的多邊貿(mào)易體制，以促進全球范圍內(nèi)的貿(mào)易自由化，實現(xiàn)共同的經(jīng)濟繁榮。這是國際社會各成員協(xié)力追求的共同利益和長遠利益。[1]但是，在追求實現(xiàn)共同利益和長遠利益的同時，各成員卻仍然有自己的局部利益和眼前利益。這就難免引起種種新的矛盾與沖突。歸根結(jié)蒂，就是各成員在經(jīng)濟主權(quán)上的限制與反限制。[2]理論上，合理運用上述措施，是不會對他國經(jīng)濟造成嚴重侵害的。但是，某些WTO成員為了自身局部的和眼前的利益，不惜背棄自己作出的承諾和所承擔的國際義務(wù)，憑借自己的經(jīng)濟實力，利用規(guī)則，以公平貿(mào)易為借口，頻頻無端發(fā)起反傾銷和實施保障措施。這方面最為突出的例子，莫過于2002年3月至2003年12月間美國依據(jù)其本國貿(mào)易法“201條款”采取針對外來鋼鐵進口產(chǎn)品的“保障措施”。
同時，技術(shù)壁壘花樣不斷翻新。技術(shù)壁壘作為一種外源性的貿(mào)易限制措施，正成為越來越多的國家頻繁限制產(chǎn)品進口，保護本國產(chǎn)業(yè)的武器。就我國而言，以提高檢疫標準、增加檢測項目、繁瑣通關(guān)程序為手段的技術(shù)壁壘對我國外貿(mào)發(fā)展的約束日趨嚴重。此外，通過技術(shù)標準、衛(wèi)生標準、知識產(chǎn)權(quán)、計量單位、電子數(shù)據(jù)交換等手段設(shè)置技術(shù)壁壘，也有愈發(fā)普遍的趨勢。
二、對WTO爭端解決機制的質(zhì)疑
在目前的經(jīng)濟大環(huán)境下，國際經(jīng)貿(mào)爭端的解決的確是一個難題。而由于世貿(mào)組織在機制構(gòu)建上的先進性，到WTO爭端解決機構(gòu)去起訴，成為了許多國家解決爭端的首選。但是，任何一個法律制度都不僅僅是紙面上的條文，而必須通過一定的機制得以實現(xiàn)。[3]筆者認為，在WTO背景下，世貿(mào)組織的爭端解決機制是否可以圓滿解決國際經(jīng)貿(mào)爭端，還值得細細拷問。
（一）爭端解決機制概況分析
世貿(mào)組織設(shè)立的爭端解決機構(gòu)（DSB），隸屬于部長會議。DSB有權(quán)“設(shè)立專家組，采納專家組和上訴機構(gòu)報告，監(jiān)督裁決和建議的執(zhí)行，以及授權(quán)暫停適用有關(guān)協(xié)定項下的關(guān)稅減讓和其他義務(wù)”。[4]尤為重要的是，DSB徹底改變了GATT實行的“協(xié)商一致”程序，代之以“反向協(xié)商一致”（negative consensus）的決策原則，即“一致反對，才能否決”。
可見，WTO的爭端解決機制與GATT原有機制相比，強硬、高效了許多。同時，這種機制倘若能夠正常地進行運作，對于國際經(jīng)貿(mào)爭端中的當事方，尤其是經(jīng)濟實力強大的當事方，將是一種較為有力的約束。以往，經(jīng)濟實力強大的國家在國際貿(mào)易中，往往“仗勢欺人”，實行霸權(quán)主義，造成對弱小國家貿(mào)易的極大損害；而出現(xiàn)WTO爭端機制之后，即使是美國這樣的超級貿(mào)易大國，在DSB的裁斷面前，也難以憑借其經(jīng)濟強勢，借助過去的“協(xié)商一致”原則，隨心所欲地逃避任何制裁。WTO規(guī)則的強硬甚至使世界頭號強國——美國都感覺到有些吃不消。是否接受WTO體制，尤其是其中不可分割的爭端解決機制，曾經(jīng)引發(fā)了美國國會內(nèi)議員的激烈爭論，并經(jīng)過廣播、電視、報刊等各種媒體炒作，形成全國性的論戰(zhàn)，著名學者杰克遜教授稱之為“1994年主權(quán)大辯論”（the Great 1994 Sovereignty Debate）。[5]
有人勢必會說，“既然WTO爭端解決機制有如此重要的進步，那么國際經(jīng)貿(mào)爭端就大可以從容地提交DSB解決了�！边@是一種典型的對WTO規(guī)則的崇拜，抑或說是迷信！在紛繁復雜的國際經(jīng)濟交往環(huán)境中，坦率的講，筆者認為：沒有所謂的“放之四海皆準”的解決途徑。不同的客觀條件，需要不同的解決途徑。兩個WTO成員發(fā)生了貿(mào)易爭端，在組織規(guī)則框架內(nèi)進行解決固然不失為一可行之道，但未必就是爭端解決的最優(yōu)選擇。
（二）實證分析——“歐美301條款爭端案”[6]
“以子之矛，攻子之盾”。讓我們就“歐美301條款爭端案”的現(xiàn)實情況，對WTO爭端解決機制作進一步探究吧。
1998年11月25日，作為對美國動用“301條款”單方宣布即將對歐共體采取報復制裁措施的回應(yīng)，歐共體向DSB提出要求與美國磋商，以解決《美國貿(mào)易法》中的“301條款”問題。隨后，又在1999年1月26日要求正式成立專家組，審理此案。歐共體的這一舉動，把“美歐香蕉案”中氣勢洶洶的原告——美國推上了新案的被告席。
眾所周知，“301條款”是美國貿(mào)易代表[7]用以威脅和壓服外國政府貿(mào)易對手的重要手段，充分體現(xiàn)了美國在國際貿(mào)易領(lǐng)域的經(jīng)濟霸權(quán)。其核心內(nèi)容是：如果美國貿(mào)易代表單方認為外國的某項立法或政策“不公平”、“不公正”或“不合理”，損害或限制了美國的商業(yè)利益，則有權(quán)徑自依照美國貿(mào)易法“301條款”規(guī)定的職權(quán)和程序，采取各種單邊性、強制性的報復措施，以迫使對方妥協(xié)，消除對美國商業(yè)造成的損害或限制，或者提供美國官方認可的賠償。[8]它的主旨在于保證美國產(chǎn)品能夠長驅(qū)直入和充分占領(lǐng)其他國家的國內(nèi)市場。
因此，許多吃過“301條款”苦頭的國家，在這一案件中，由歐共體牽頭，一呼多應(yīng)：巴西、加拿大、喀麥隆、哥倫比亞、哥斯達黎加、古巴、多米尼加、厄瓜多爾、中國香港、印度、以色列、牙買加、日本、韓國、以及泰國，先后紛紛要求以與本案有利害關(guān)系的“第三方”身份，參與本案的磋商談判和專家組的審理程序。從雙方實力對比上看，幾可稱為“旗鼓相當”。這種局面，在世界貿(mào)易發(fā)展史上，是十分罕見的。
本案專家組在1999年3月31日組建成立，經(jīng)約九個月的審理，于1999年12月22日簽發(fā)了審結(jié)報告書，并呈交DSB審批。其核心結(jié)論是：
專家組基本上贊同和接受了歐共體對美國“301條款”的指控，批駁和拒絕了美國作出的抗辯。但是，專家組又認為，僅憑初步證據(jù)，還不足以最終確認美國已經(jīng)背棄了《WTO協(xié)定》的國際義務(wù)，還應(yīng)當綜合考察美國國內(nèi)的“體制因素和行政因素”（institutional and administrative elements），[9]才能作出全面的認定。可以說，在這一點上，專家組完全贊同和接受美國代表根據(jù)SAA提出的抗辯，駁回了歐共體代表提出的指控。最終認定歐共體指控的《美國貿(mào)易法》“301條款”各點，并不違反WTO體制中DSU以及GATT1994的有關(guān)規(guī)定。
從專家組結(jié)論中，可以看出：專家組不但沒有切實遵照DSU第11條規(guī)定的職能和職責，認真審查美國“301條款”；反而把實際上只是一紙空文、內(nèi)容自相矛盾、毫無法律強制約束力的SAA，美化為美國的“承諾和保證”，并鼓吹“可予以信賴”。這份報告旨在兩大集團之間，雙方討好，左右逢源；對美國“301條款”采取“小罵大幫忙”的手法，曲為辯解，加以袒護寬縱。漏洞和疑竇甚多，留下隱患不小。[10]
這份審結(jié)報告討好了雙方，至少給雙方都保全了面子。報告在政治上是很圓滑的，但其法律根基的某些方面，卻是破綻百出。其所具有的政策方針性含義，令人對WTO爭端解決機制產(chǎn)生了嚴重的關(guān)切和憂慮。試問，以上述報告的形式，來解決存在的爭端，除了讓各方從心理上得到一點安慰，能夠稍稍精神勝利一下外，似乎對問題的實際解決能起到實質(zhì)性的幫助嗎？
正如杰克遜教授于1994年3月23日以美國“對外貿(mào)易代表公署”總顧問的身份，出席參議院財政委員會公聽會時所做的解釋所言：“關(guān)于WTO體制的銷案國及其對美國法律的各種影響作用，存在著某些思想混亂。幾乎可以肯定，就象美國國會處理最近幾項貿(mào)易協(xié)定的情況一樣，WTO和烏拉圭回合訂立的各項條約并不會自行貫徹在美國法律之中，因此，它們不能自動地變成美國法律的一部分。同理，WTO專家小組爭端解決程序作出的結(jié)論也不能自動地變成美國法律的一部分。相反，通常是經(jīng)過美國國會正式立法，美國才必須履行各種國際義務(wù)或執(zhí)行專家組報告書作出的結(jié)論。一旦美國認為問題十分重要，以致明知自己的某種行為可能不符合自己承擔的國際義務(wù)，卻仍然有意地違背有關(guān)的國際性規(guī)范準則，那么，根據(jù)美國的憲法體制，美國政府仍然享有如此行事的權(quán)力。這種權(quán)力能夠成為事態(tài)發(fā)生嚴重錯誤時的重要抑制力量�！盵11]這種言論體現(xiàn)了美國式主權(quán)的信念，即參加WTO這一全球性多邊體制之后，美國仍然有權(quán)不受多邊主義的約束，仍然有權(quán)繼續(xù)推行其單邊主義的政策和法律。這是美國參加WTO之后，之所以不斷地用美國的單邊主義阻撓、沖擊和破壞WTO多邊主義，其最主要的思想理論根源！在美國單邊主義與WTO多邊主義交鋒中，勝利往往屬于美國，因為實力強大、濫用規(guī)則、推行單邊主義的美國不用為之前的行為付出任何代價。WTO爭端解決機制在“歐美301爭端案”中各打五十大板的做法在一定程度上體現(xiàn)出它的軟弱無能。WTO所倡導的多邊體制，在面對強大的美國，如此無奈，實為一重大失敗。
三、解決之道
通過對“歐美301條款爭端案”的簡單回顧，我們對WTO爭端解決機制有了更為深刻的了解。能夠清醒地意識到：在WTO背景下，光依靠WTO爭端解決機制來處理國際經(jīng)貿(mào)爭端尚不足以達到機制設(shè)想的效果，機制實際運作存在困難。但是，我們也不能抹殺其作出的巨大成績。不得不承認，WTO爭端解決機制是現(xiàn)有爭端解決手段中最為重要的一種。至于國際經(jīng)貿(mào)爭端解決之道，筆者認為可以從以下幾個方面進行思考：
（一）利用WTO爭端解決機制
WTO爭端解決機制由于其高效率和公正（在處理極個別案件時有待考量），贏得了廣大成員方的信任。有數(shù)據(jù)顯示，自WTO成立的十年以來，已經(jīng)受理了超過300件貿(mào)易爭端，涉及好幾十個國家和地區(qū)，而GATT在長達48年時間里卻只承接了300多件。
客觀地說，上述機制在處理大多數(shù)貿(mào)易爭端時，能夠憑借機制較GATT爭端解決機制強硬的特性，來保證裁決的公正性，并及時得以執(zhí)行。只有在極少數(shù)案件中，專家組才會出于對種種案外因素的考慮，作出不那么令人信服的結(jié)論。但是，總體來講，WTO爭端解決機制在爭端解決中發(fā)揮的正面作用遠遠大于負面效應(yīng)。不失為爭端解決中的重要手段。所以，作為WTO成員，我們在應(yīng)對爭端過程中，應(yīng)當積極地利用這一機制，與對手作周旋，利用規(guī)則允許的各種條件，為我國國內(nèi)經(jīng)濟健康、有序、高效發(fā)展贏取寶貴的緩沖時間，達到我們加入WTO所期望的目的。
（二）積極參與制定國際經(jīng)濟規(guī)則
在WTO爭端解決機制建立之初，體現(xiàn)了美國等大國的選擇。發(fā)達國家作為規(guī)則的主要制定者，必然使規(guī)則反映其利益和要求。但是，隨著大量發(fā)展中國家加入世界貿(mào)易組織，力量對比就會發(fā)生相互制衡作用，規(guī)則不會再過于偏向某一方，最終使規(guī)則趨向合理，能夠反映不同主體的要求。目前，許多欠發(fā)達成員已經(jīng)從消極接受規(guī)則發(fā)展到積極參與規(guī)則制定，使新規(guī)則盡可能反映自己的利益。國際法發(fā)展潮流呈現(xiàn)出由權(quán)力導向轉(zhuǎn)為規(guī)則導向的趨勢。
我們切不可因為前途坎坷，就放棄自己制定規(guī)則的權(quán)利和信念�！叭毡揪贫惏浮敝猩显V機構(gòu)就明確指出：“《WTO協(xié)定》是一個國際條約，其實質(zhì)相當于一個國際合同。達成這些協(xié)定條款本身表明，WTO成員是在行使國家主權(quán)，追求各自國家利益的基礎(chǔ)上達成的協(xié)定。為獲得作為一個WTO成員可以獲得的利益，作為交換，各成員同意根據(jù)《WTO協(xié)定》的承諾來行使其國家主權(quán)”。即闡明了條約約定至上的原則，不去考慮條約約定本身以及約定實施結(jié)果的合理性和公平性。如果我們不去積極制定規(guī)則，只是一味接受，必定會在許多問題上受人擺布，喪失自主權(quán)。
同時，我們也要在其他重要的國際經(jīng)濟組織中，爭取話語權(quán)，介入規(guī)則的制定和實施，切實提高我國的國際形象。
在WTO背景下，我們提出要重視規(guī)則的作用，就意味著任何成員在履行義務(wù)時將不會有過去那么多靈活性；在WTO體制下出現(xiàn)的任何爭端，其首選的解決方式，是法律而不是政治和外交。
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