[ 王杰 ]——(2005-12-12) / 已閱22193次
對(duì)完善散居少數(shù)民族權(quán)益保障立法的法理思考
王 杰
（西南民族大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610041）
摘要：散居少數(shù)民族權(quán)益保障是我國(guó)民族法治建設(shè)的重要組成部分，也是我國(guó)各民族走向共同繁榮重要方面，也是我國(guó)人權(quán)保護(hù)的重要方面。本文通過(guò)分析目前我國(guó)散居少數(shù)民族權(quán)益保障立法的基本情況和存在的問(wèn)題，并提出一些建議，以求完善我國(guó)散居少數(shù)民族權(quán)益保障的立法。
關(guān)鍵詞： 散居少數(shù)民族權(quán)益 共同繁榮 人權(quán)保護(hù) 完善
散居少數(shù)民族，一是指居住在自治地方以外的少數(shù)民族；二是指居住在自治地方以內(nèi)但不實(shí)行區(qū)域自治的少數(shù)民族。我國(guó)散居少數(shù)民族人口約3000萬(wàn)[1]，占全國(guó)少數(shù)民族總?cè)藬?shù)的三分之一，他們分布在全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的98%以上的縣市。由于散居少數(shù)民族立法工作具有廣泛性、敏感性和復(fù)雜性等特點(diǎn)，我國(guó)目前還沒(méi)有形成一套完善的散居少數(shù)民族權(quán)益保障的法律體系，散居少數(shù)民族的權(quán)益不能得到很好的保障。
散居少數(shù)民族權(quán)益保障的重要性
一、散居少數(shù)民族權(quán)益保障是我國(guó)民族法治建設(shè)的重要組成部分。
我國(guó)民族法治建設(shè)是建設(shè)有中國(guó)特設(shè)的社會(huì)主義法治的重要方面。具有完備統(tǒng)一的法律體系和普遍有效的法律規(guī)則是我國(guó)社會(huì)主義法治的兩個(gè)重要方面[2]。同樣，我國(guó)民族法治建設(shè)也必須首先具備這兩個(gè)條件。然而，作為我國(guó)民族法治建設(shè)的重要組成部分的散居少數(shù)民族權(quán)益保障的法律體系目前還不完善。這需要我們予以重視。
二、散居少數(shù)民族權(quán)益保障是我國(guó)各民族走向共同繁榮重要方面。
我國(guó)是56個(gè)民族共同創(chuàng)造的統(tǒng)一的多民族國(guó)家。加速發(fā)展我國(guó)少數(shù)民族的經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)，促進(jìn)各民族共同發(fā)展繁榮，是黨和國(guó)家在民族問(wèn)題上的根本立場(chǎng)[3]。這既是少數(shù)民族的根本利益，也是整個(gè)國(guó)家的根本利益。經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展離不開(kāi)法制，只有加大民族立法力度，有了完備的法制，才能保障少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康的發(fā)展，促進(jìn)各民族的團(tuán)結(jié)進(jìn)步。本世紀(jì)頭20年，是我國(guó)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，也是加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)各民族共同繁榮發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。然而，我國(guó)目前還沒(méi)有形成一套完善的散居少數(shù)民族權(quán)益保障的法律體系，散居少數(shù)民族的權(quán)益不能得到很好的保障，我國(guó)各民族走向共同繁榮的目標(biāo)就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。
三、散居少數(shù)民族權(quán)益保障我國(guó)人權(quán)保護(hù)的重要方面
生存和發(fā)展權(quán)是人權(quán)的基本方面。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)各民族團(tuán)結(jié)一致，集中力量進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。我國(guó)已解決溫飽問(wèn)題，基本實(shí)現(xiàn)小康，各民族的的生存權(quán)已經(jīng)得到了良好的保障。目前，各民族正致力于全面建設(shè)小康社會(huì)。我們要進(jìn)一步維護(hù)各民族平等的發(fā)展權(quán)，以促進(jìn)各民族共同繁榮。完善散居少數(shù)民族權(quán)益立法本質(zhì)上也是維護(hù)各民族平等的發(fā)展權(quán)。其中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)是核心。
散居少數(shù)民族權(quán)益保障立法的現(xiàn)狀
一、 我國(guó)現(xiàn)行散居少數(shù)民族權(quán)益保障立法的現(xiàn)狀。
建國(guó)以來(lái)，國(guó)家為了保障雜居、散居的少數(shù)民族人民的平等權(quán)利，曾經(jīng)持續(xù)地作出了種種努力，還在憲法和有關(guān)法律上對(duì)此專門作出規(guī)定。早在《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》中特別規(guī)定：“凡在各民族雜居的地方及民族自治區(qū)內(nèi)，各民族在當(dāng)?shù)卣䴔?quán)機(jī)關(guān)中均應(yīng)有相當(dāng)名額的代表�！蹦壳�，我國(guó)現(xiàn)行的散居民族權(quán)益保障立法由三大部分組成。已初步形成了我國(guó)的散居少數(shù)民族權(quán)益保障體系的框架。
其中，核心部分是由中央人民政府頒布的有關(guān)散居少數(shù)民族權(quán)益保障方面的文件。1952年，中央人民政府政務(wù)院頒布的《關(guān)于保障一切散居的少數(shù)民族成員享有民族平等權(quán)利的決定》，是一個(gè)專門規(guī)定雜居、散居少數(shù)民族平等權(quán)利的文件。1952年7月，中央人民政府政務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于勞動(dòng)就業(yè)問(wèn)題的決定》共八條，也以專門一條規(guī)定一切雜居、散居少數(shù)民族人民的平等就業(yè)權(quán)利，并強(qiáng)調(diào)根據(jù)他們的民族特點(diǎn)在就業(yè)上要予以適當(dāng)照顧。1979年10月12日和1984年4月17日，中共中央、國(guó)務(wù)院分別批轉(zhuǎn)了《關(guān)于做好雜居、散居少數(shù)民族工作的報(bào)告》和《關(guān)于民族工作幾個(gè)重要問(wèn)題的報(bào)告》。1993年11月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)家民委發(fā)布《民族鄉(xiāng)行政工作條例》和《城市民族工作條例》，對(duì)保障散居少數(shù)民族的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各項(xiàng)權(quán)利作了具體規(guī)定。第二部分是全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的《選舉法》、《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，也就保障雜居、散居的少數(shù)民族的平等權(quán)利作了相應(yīng)規(guī)定。應(yīng)當(dāng)指出的是，國(guó)家立法機(jī)關(guān)在1991年3月8日就已擬定了《中華人民共和國(guó)散居少數(shù)民族權(quán)益保障法》草案。該草案主要是規(guī)范各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)保障散居少數(shù)民族權(quán)益的行為，明確規(guī)定它們必須承擔(dān)的這方面的責(zé)任和義務(wù)。第三部分是各省、直轄市地方人大制定的關(guān)于散居少數(shù)民族權(quán)益保障的工作條例和規(guī)定。有15個(gè)省市相繼制訂了保障其轄區(qū)內(nèi)雜居、散居少數(shù)民族的條例、規(guī)定等地方性法規(guī)、規(guī)章。
二、我國(guó)現(xiàn)行散居少數(shù)民族合法權(quán)益保障機(jī)制存在的不足
盡管散居少數(shù)民族權(quán)益保障法律體制已初具系統(tǒng)和規(guī)模，但從整體上看，這一體系仍欠統(tǒng)一、完善、科學(xué)、系統(tǒng)，還存在較大缺陷與不足。
1、法制體系不完整，有較大的缺失。至今為止，我國(guó)還沒(méi)有頒布一部統(tǒng)一的《散居少數(shù)民族權(quán)益保障法》，已有的法律、法規(guī)、規(guī)章，也大多是以決定、政府報(bào)告、工作條例、辦法等文件形式出現(xiàn),立法層次較低，立法水平落后，適應(yīng)性差，而且相配套的法規(guī)太少，相互之間協(xié)調(diào)程度低，內(nèi)容層差不齊，又缺乏法律監(jiān)督和法律制裁措施等，使得現(xiàn)行散居少數(shù)民族權(quán)益保障法制在很大程度上失去了強(qiáng)制性、權(quán)威性，立法效果不明顯。這一問(wèn)題在我國(guó)民族法治建設(shè)進(jìn)程中較突出，是現(xiàn)行散居少數(shù)民族合法權(quán)益保障機(jī)制的主要缺失。
2、特色不突出。建設(shè)民族區(qū)域自治法律制度和建設(shè)散居少數(shù)民族權(quán)益保障法律制度的核心都是為了保障少數(shù)民族權(quán)益。散居少數(shù)民族權(quán)益保障法律制度最深刻的本質(zhì)是對(duì)散居在非該民族的自治區(qū)域的少數(shù)民族的權(quán)益實(shí)行特殊保障。因此，散居少數(shù)民族權(quán)益保障法應(yīng)該具有明顯的特色，而不應(yīng)是一般的民族自治條例或地方性法規(guī)和規(guī)章等。但縱觀已經(jīng)出臺(tái)的省、直轄市法規(guī)，不是照抄《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的有關(guān)規(guī)定，就是簡(jiǎn)單地模仿其他的《民族自治條例》。內(nèi)容大同小異，質(zhì)量不高。這反映了我國(guó)現(xiàn)行散居少數(shù)民族合法權(quán)益保障機(jī)制在總體上顯得特色不突出。
3、權(quán)益保障在各個(gè)領(lǐng)域之間發(fā)展不平衡。處理好漢族與少數(shù)民族的關(guān)系、漢族公民與少數(shù)民族公民的關(guān)系是民族法治建設(shè)最為重要的使命。這個(gè)使命的核心是實(shí)現(xiàn)民族平等、民族團(tuán)結(jié)、民族共同繁榮，其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)就是必須保障少數(shù)民族的合法權(quán)益。由于少數(shù)民族在社會(huì)發(fā)展中處于相對(duì)弱勢(shì)，要實(shí)現(xiàn)各民族共同繁榮，就必須給予其特殊的條件和必要的幫助。綜觀已經(jīng)出臺(tái)的規(guī)范性文件，絕大多數(shù)是關(guān)于使用民族語(yǔ)言、照顧民族風(fēng)俗、培養(yǎng)民族干部、發(fā)展民族人口等方面的規(guī)定。從權(quán)益保障角度來(lái)看，只涉及社會(huì)、文化、語(yǔ)言文字等方面，而經(jīng)濟(jì)、金融、財(cái)政、稅收、投資等經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)方面則鮮有提及，這也是現(xiàn)行散居少數(shù)民族合法權(quán)益保障機(jī)制的缺失之一。
完善我國(guó)散居少數(shù)民族權(quán)益保障立法
一、 應(yīng)當(dāng)制定完善的散居少數(shù)民族權(quán)益保障法律體系。
應(yīng)盡快制定《中華人民共和國(guó)散居少數(shù)民族權(quán)益保障法》，形成以《散居少數(shù)民族權(quán)益保障法》為基本法、國(guó)務(wù)院行政法規(guī)和規(guī)章以及地方性法規(guī)和規(guī)章相配套的散居少數(shù)民族權(quán)益保障的法律體系。
《散居少數(shù)民族權(quán)益保障法》應(yīng)當(dāng)借鑒地方散居少數(shù)民族立法的經(jīng)驗(yàn)，體例上應(yīng)分別設(shè)專章規(guī)定散居少數(shù)民族的權(quán)利義務(wù)，并設(shè)立監(jiān)督制度和制裁措施。而且，要做好立法統(tǒng)一工作，《散居少數(shù)民族權(quán)益保障法》既要與《民族區(qū)域自治法》及《國(guó)務(wù)院實(shí)施〈民族區(qū)域自治法〉的若干規(guī)定》相統(tǒng)一，也要與地方散居少數(shù)民族權(quán)益保障條例相統(tǒng)一配套。
《散居少數(shù)民族權(quán)益保障法》的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)即包括促使散居少數(shù)民族平等發(fā)展的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生等方面的規(guī)定，還應(yīng)又對(duì)散居少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰等方面權(quán)益的特殊保障措施。其中，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為內(nèi)容的散居少數(shù)民族權(quán)益保障是最核心最根本的內(nèi)容。對(duì)于一些涉及散居少數(shù)民族日常生活的事項(xiàng)，如清真食品的生產(chǎn)管理、散居少數(shù)民族就業(yè)管理、散居少數(shù)民族醫(yī)療等方面，可以在《散居少數(shù)民族權(quán)益保障法》中作規(guī)定，也可以由地方制定專門的規(guī)章制度。
二、散居少數(shù)民族權(quán)益保障立法應(yīng)當(dāng)注意以下幾方面：
1、以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為內(nèi)容的散居少數(shù)民族權(quán)益保障是最核心最根本的內(nèi)容。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì).其根本特點(diǎn)就是資源配置的市場(chǎng)化和利益主體的多元化。不同的法律調(diào)整.往往會(huì)造成不同的經(jīng)濟(jì)效益。在散居少數(shù)民族權(quán)益保障法整體的立法規(guī)劃中.要突出經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、稅收、投資、融資等方面的自治權(quán).把散居少數(shù)民族的經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)最大限度地動(dòng)員起來(lái).有力推動(dòng)民族經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
2、散居少數(shù)民族權(quán)益保障立法應(yīng)當(dāng)突出特色。散居少數(shù)民族權(quán)益保障法律制度最深刻的本質(zhì)是對(duì)散居在非該民族的自治區(qū)域的少數(shù)民族的權(quán)益實(shí)行特殊保障。因此，散居少數(shù)民族權(quán)益保障法應(yīng)該具有明顯的特色，而不應(yīng)是一般的民族自治條例或地方性法規(guī)和規(guī)章等。
3、人口較少民族權(quán)益保障是散居少數(shù)民族權(quán)益保障立法的重要方面。散居少數(shù)民族權(quán)益保障立法，應(yīng)當(dāng)充分考慮人口較少民族權(quán)益保障的特點(diǎn)和需求，把人口較少民族權(quán)益保障當(dāng)作散居少數(shù)民族權(quán)益保障立法的一個(gè)重要方面來(lái)看待[4]。
4、堅(jiān)持以最小的立法成本實(shí)現(xiàn)散居少數(shù)民族權(quán)益保障。要做好立法統(tǒng)一工作和立法論證工作，避免立法的重復(fù)建設(shè)和無(wú)效立法。如上文所論及的關(guān)于涉及散居少數(shù)民族日常生活的事項(xiàng)的立法，是在《散居少數(shù)民族權(quán)益保障法》中作規(guī)定，還是由地方制定專門的規(guī)章制度，具體要看哪一種立法更為有效和節(jié)約成本。
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作者簡(jiǎn)介：王杰（1982-），山西運(yùn)城人，西南民族大學(xué)法學(xué)理論專業(yè)碩士研究生。
參考資料：
[1]見(jiàn)吳宗金、張曉輝主編：《中國(guó)民族法學(xué)》第234頁(yè) 法律出版社2004年7月第二版
[2]見(jiàn)張文顯主編的《法理學(xué)》245頁(yè) 法律出版社 1997 年10月版
[3]《各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗，共同繁榮發(fā)展努力實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)》---《人民日?qǐng)?bào)》社論2005年05月28日 第四版
[4]張龍成：《試論我國(guó)人口較少民族權(quán)益的法律保護(hù)》，原載《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)—人文社科版》2005年3月
