[ 林志和 ]——(2005-9-16) / 已閱16653次
法規(guī)草案起草體系的構(gòu)建
林志和* 謝章瀘* 余啟良
摘 要：法規(guī)草案起草體系的構(gòu)建涉及多個(gè)方面。本文從指導(dǎo)原則、起草主體、起草程序和相關(guān)配套制度等方面結(jié)合理論和實(shí)踐進(jìn)行了分析探討。在此基礎(chǔ)上提出構(gòu)建地方性法規(guī)起草體系的具體設(shè)想。
關(guān)鍵詞：法規(guī)草案 體系 指導(dǎo)原則 主體 方式 程序 配套制度
法規(guī)起草是立法過程中一個(gè)必經(jīng)的基礎(chǔ)性階段，是指“有由關(guān)機(jī)關(guān)、組織、人員將擬議提交有權(quán)機(jī)關(guān)審議、表決的法的原型按一定的要求形諸于文字的活動。” 在我國，目前地方性法規(guī)的草案起草相當(dāng)不規(guī)范，在操作上帶來很多問題，嚴(yán)重影響了立法的質(zhì)量和效率，因此構(gòu)建地方性法規(guī)草案起草體系就具必要性和緊迫性。
法規(guī)草案起草是一個(gè)系統(tǒng)的工程，它涉及到各方面的資源配置、制度安排和法律法規(guī)支持。
一、法規(guī)起草的指導(dǎo)原則
法規(guī)起草涉及多個(gè)環(huán)節(jié)和部門，為做好起草工作，組織和實(shí)施都應(yīng)遵循一定的指導(dǎo)原則。
1、合法性原則。應(yīng)該指出的是，2000年開始實(shí)施的《立法法》將提案、審議、表決和公布納入立法程序范疇對起草卻未作規(guī)定僅在第二章第五節(jié)“其他規(guī)定”，中的第48條作出附帶性規(guī)定:“提出法律案應(yīng)當(dāng)同時(shí)提出法律草案文本及其說明”，在法律上起草權(quán)依附于提案權(quán)，起草并不作為正式的一個(gè)立法程序。所以，目前很多立法實(shí)踐因此忽視起草工作的規(guī)范性和程序的合法性。盡管有些情況由普通公民、團(tuán)體起草的草案，那至多是一個(gè)立法建議，只有在被有權(quán)主體接受、采納并經(jīng)過相應(yīng)地加工整理之后，才有可能作為正式的立法議案由有關(guān)的提案主體以自己的名義提請審議。這種情況下的起草當(dāng)然不屬于立法程序的內(nèi)容。但是如果是立法機(jī)關(guān)作出了起草某項(xiàng)法律草案的決策并成立了起草班子或委托有關(guān)機(jī)關(guān)、組織起草，性質(zhì)就不同了。這就意味著某項(xiàng)具體的立法工作的正式啟動，此時(shí)的起草是立法程序的有機(jī)組成部分，同樣應(yīng)受程序規(guī)則的約束和支配。同時(shí)，立法也是一個(gè)實(shí)體法獲得合法性和正當(dāng)性的程序，他的合法性和正當(dāng)性直接影響著實(shí)體法的合法性和正當(dāng)性。也就是說，只有按照正當(dāng)立法程序立法才是民主的立法，只有民主的立法才具有合法性，立法程序本身就是立法結(jié)果合法性的標(biāo)志。再者，立法過程也是一個(gè)法治宣傳的重要方面。草案的起草作為立法中文本的成形環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)十分重視法治原則。
2、立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)的原則�，F(xiàn)代立法所要實(shí)現(xiàn)的是一種整體利益。而不是某種局部或個(gè)別利益，它既包括行政管理所保護(hù)的公共利益，也包括立法要保護(hù)的公民、法人和其他社會組織的利益。立法利益絕不是狹隘的部分或個(gè)別利益，法應(yīng)當(dāng)維護(hù)利益的整體性。 這就要求立法機(jī)關(guān)在立法過程中應(yīng)當(dāng)始終，占據(jù)主導(dǎo)地位。立法機(jī)關(guān)的主導(dǎo)不僅僅存在于審議和表決階段也體現(xiàn)在起草過程中。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)使自己的立法目的和意圖成為貫穿草案全文的基本指導(dǎo)思想和原則。目前立法實(shí)踐中部門（一般是行政機(jī)關(guān)）起草往往將本部門狹隘的執(zhí)法目的和利益作為起草工作的指導(dǎo)思想和價(jià)值趨向，導(dǎo)致部門利益膨脹和權(quán)利義務(wù)失衡，損害了立法利益的整體性。
3、民主科學(xué)原則。民主是法律法規(guī)獲得權(quán)威和合法性的一個(gè)重要來源。如盧梭所言:“法律乃足公意的行為”，而“公意永遠(yuǎn)是公正的，而且永遠(yuǎn)以公共利益為依歸�！� 立法機(jī)關(guān)的職責(zé)不僅是通過既定的程序使這種意志上升為法律法規(guī)，更重要的是，它應(yīng)在程序上確保法律法規(guī)能體現(xiàn)人民的共同意志。也就是說，立法機(jī)關(guān)不能只作為一個(gè)使規(guī)則“合法化”，(具有形式合法性，也即成為“法律”)的表決機(jī)制，更應(yīng)確保法律具有實(shí)質(zhì)上的合法性（切實(shí)為人所尊重其權(quán)威且作為行為規(guī)范）。
在立法學(xué)上，如果立法僅以反映客觀規(guī)律為目的，則立法者的理性認(rèn)知的能力對立法結(jié)果具有決定的作用；如果立法以反映民意為目的，則立法者的公正和立法過程中各方參與程度對立法結(jié)果起著決定的作用。對立法程序價(jià)值和功能傳統(tǒng)認(rèn)識是將立法程序作為法律有效無效的一個(gè)形式條件，而不是法律良好與否的決定因素。如果法律良好與否不依賴于程序，那只能依靠更高的理性判斷。
良好的法律法規(guī)實(shí)際上只能建立在立法的科學(xué)性和相關(guān)的立法者的理性認(rèn)知的基礎(chǔ)上。如果因立法程序缺乏民主和科學(xué)，無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用和價(jià)值，就只能依靠立法監(jiān)督。實(shí)際上，《立法法》的確將立法監(jiān)督作為保證法制統(tǒng)一的主要手段。而立法監(jiān)督作為事后監(jiān)督，對實(shí)現(xiàn)立法民主和統(tǒng)一的作用及實(shí)效大打折扣。法規(guī)的起草必須遵循民主科學(xué)原則。
4、專門機(jī)關(guān)和群眾路線相結(jié)合的原則。目前法規(guī)起草大多由專門機(jī)關(guān)承擔(dān)。但是，法規(guī)起草的專業(yè)性、法定性和職權(quán)性并不排斥廣泛的參與。相反，一部真正完善的法律法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)來源于群眾的各種意志和愿望的綜合與集中，在起草階段應(yīng)向公眾開放并接受批評、建議。因此，在法律起草過程中必須妥善協(xié)調(diào)起草主體的主持起草權(quán)和民眾的民主參與權(quán)之間的關(guān)系。從立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，以往的憲法修改等重大立法活動非常重視傾聽群眾意見。如在起草香港基本法過程中，成功地運(yùn)用了咨詢制度和新聞媒介評議制度。因此，疏通和規(guī)范法律起草階段的各種參與途徑實(shí)屬必要。
二、起草主體
實(shí)踐中起草主體較多，主要有：1、立法機(jī)關(guān)。立法機(jī)關(guān)作為法定立法專門機(jī)關(guān)，具有熟悉程序、法律功底扎實(shí)、立法經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)勢，對法規(guī)的宏觀把握是其他主體無法具備的，在法規(guī)起草方面應(yīng)該是主要力量。立法機(jī)關(guān)還應(yīng)對其他主體的起草工作予以指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，以主導(dǎo)起草工作。2、提案機(jī)關(guān)。由提案主體起草草案的做法己成為一項(xiàng)慣例，由于當(dāng)前地方立法提案主體基本上限于同級政府，于是由政府作為起草主體的做法成為固定的、甚至唯一的起草方式，政府起草實(shí)際上卻往往是政府主管部門起草。作為現(xiàn)代法治的基礎(chǔ)，立法與執(zhí)法應(yīng)當(dāng)分離。這種單一的起草方式有違背法治要求之嫌，弊端甚多。
在1869年之前英國政府也是由部門起草案。這種作法產(chǎn)生了很多弊端：草案行文不規(guī)范，不能確切表述政府的立法需求；很少顧及已有的立法，矛盾、沖突比比皆是；各部門自作主張濫立開支項(xiàng)目，政府對財(cái)政開支無法統(tǒng)一控制。1869年政府接受本杰明、西蒙等人的建議，設(shè)立法案起草案。從1910年開始，政府各部門提出的法案一律由法案起草室統(tǒng)一起草。由法案起草室統(tǒng)一起草能夠準(zhǔn)確地將各部政策轉(zhuǎn)述為法律用語，減少草案與已有法律的矛盾與沖突，便于政府統(tǒng)一掌握各法案的起草進(jìn)度，并有助于杜絕起草過程中在支出無序的弊端。3、法學(xué)家、法律工作者。他們從事法律的研究和職業(yè)，擁有豐厚的法律學(xué)識和法律工作經(jīng)驗(yàn)，深諳法律法規(guī)的原理、結(jié)構(gòu)和技巧，是高素質(zhì)的起草主體。另外還有人民團(tuán)體、專家學(xué)者 、科研教學(xué)單位、學(xué)術(shù)團(tuán)體以及人民群眾等主體。他們在一定的方面或領(lǐng)域具有專業(yè)或經(jīng)驗(yàn)上的特長，能夠做好相關(guān)的法規(guī)起草工作。
筆者認(rèn)為，每個(gè)起草主體都有其特長及優(yōu)勢，但是由于現(xiàn)代社會的精細(xì)分工和高度專業(yè)化，從事任何一項(xiàng)工作都需要專門的知識和經(jīng)驗(yàn)，而人們所擁有的知識通常僅局限于某一（幾）個(gè)領(lǐng)域。任何單一的起草主體都無法完成法規(guī)起草的重任。所以，應(yīng)該認(rèn)識到多種起草主體的必要性和優(yōu)越性，確立起草主體多樣化制度，即根據(jù)具體情況確定一個(gè)相應(yīng)的起草主體，也可由多個(gè)主體同時(shí)或協(xié)作起草，由立法機(jī)關(guān)對草案予以審查評價(jià)，提出起草意見建議，最后確立最佳草案。這種制度可以較好的集思廣益，踐行立法起草的民主科學(xué)原則，在程序和實(shí)體上都有助于法規(guī)起草工作。
三、起草方式
法規(guī)起草可多種形式，不宜只采取一種方式，應(yīng)根據(jù)法規(guī)草案的性質(zhì)、特點(diǎn)選取最佳方式。實(shí)踐中常見的方式有：全民討論、授權(quán)政府部門起草、人大常委會工作機(jī)構(gòu)起草、委托起草等。
法規(guī)草案采取全民討論這種方式的必要性在于該立法草案事關(guān)地方全體人民的切身利益，有重大影響。全民討論的立法草案，一般先由起草機(jī)關(guān)擬訂法律草案，經(jīng)人大常委會決定公布法規(guī)草案。在地方范圍內(nèi)征求意見，起草部門再根據(jù)這些意見對法規(guī)草案加以修改。最后提交立法機(jī)關(guān)討論通過。征求意見的方式主要包括兩種：自上而下的方式（即由地方人大常委會、專門委員會或有關(guān)法律草案起草部門召開由有關(guān)部門及法律專家參加的座談會，征求各方的意見和建議。）和自上而下的方式（群眾直接將對法規(guī)草案的意見反映給有關(guān)部門）。從以前的實(shí)踐看，這種方式能最大限度的讓人民群眾參與立法，發(fā)現(xiàn)立法草案中的問題，保證法規(guī)草案的質(zhì)量。但許多立法只涉及到社會生活的某一方面, 不需要全民討論，且全民討論費(fèi)時(shí)費(fèi)力，全民討論并不能成為常用的形式。
委托立法起草。從《立法法》表現(xiàn)出的決策權(quán)、起草權(quán)分離表明立法起草權(quán)可以委托，因?yàn)榱⒎ㄆ鸩菔且婚T專業(yè)性和技術(shù)性極強(qiáng)的活動，實(shí)行委托更有利于實(shí)現(xiàn)立法的目的。而且就立法起草而言，“一個(gè)具有決定意義的理由是，法律的每個(gè)條款，必須在準(zhǔn)確而富有遠(yuǎn)見地洞察到它對所有其他條款的效果的情況下制定，凡制定的法律必須能和以前存在的法律構(gòu)成首尾一貫的整體”。 要做到這一點(diǎn)，不僅需要所涉事項(xiàng)的專業(yè)知識，還需要相當(dāng)?shù)姆芍R和立法技巧。這只依靠立法機(jī)關(guān)起草是不現(xiàn)實(shí)的。有學(xué)者主張建立職業(yè)起草人制度。 筆者認(rèn)為該制度在近期不具現(xiàn)實(shí)性。從務(wù)實(shí)的角度看，在適當(dāng)?shù)那樾蜗拢梢晕幸粋�(gè)或多個(gè)具備條件的主體完成起草。委托立法也會出現(xiàn)草案事項(xiàng)范圍不當(dāng)，受外界干涉導(dǎo)致立場有失偏頗，草案條款不切實(shí)際的問題。
人大常委會工作機(jī)構(gòu)起草方式。對于綜合性立法項(xiàng)日和事關(guān)全局的重大立法項(xiàng)目、公民權(quán)益保障類和涉及公民重大權(quán)利義務(wù)的立法項(xiàng)目和與市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)和政府職能轉(zhuǎn)變相適應(yīng)的市場服務(wù)、經(jīng)濟(jì)權(quán)益保護(hù)類的立法項(xiàng)目，因?yàn)樯婕爸卮笫马?xiàng)或政府切身利益，不應(yīng)由其他主體起草，應(yīng)由人大為主，吸收其他主體如政府有關(guān)部門、人民團(tuán)體、專家學(xué)者和其他相關(guān)人員參與組成起草小組起草法規(guī)草案。由于此類立法需慎重考慮，反復(fù)論證，工作量大，人大有限的立法力量常常力不從心。
授權(quán)政府部門起草。即在立法機(jī)關(guān)完成立項(xiàng)后，立法機(jī)關(guān)要求或同意政府作為提案主體起草法規(guī)草案。這種起草方式主要適用于管理內(nèi)容單一、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確或者為執(zhí)行上位法作具體規(guī)定的行政管理類立法項(xiàng)目。要防止“政府組織起草”變成政府主管部門起草或變相由政府主管部門起草。需要強(qiáng)調(diào)的是，“授權(quán)”并意味著立法機(jī)關(guān)放棄對起草工作的主導(dǎo)權(quán)。立法機(jī)關(guān)要加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督，發(fā)揮對起草重大事項(xiàng)的決定權(quán)，如果起草單位在起草中違反立法機(jī)關(guān)立法目的和意圖時(shí)，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)撤銷授權(quán)，由自己直接起草。
人大代表起草。根據(jù)《地方組織法》第18條第2款、第46條第3款的規(guī)定，人大代表或常委會組成人員可以作為提案人直接起草法規(guī)草案。通過這樣的起草方式可以更好地發(fā)揮在地方權(quán)力機(jī)關(guān)和地方立法事務(wù)中的作用。這本應(yīng)是法規(guī)起草方式的常態(tài)，但是由于當(dāng)前人大代表法律素質(zhì)和立法技巧的不足，這一方式在實(shí)踐中較少適用。
以上每種方式在適用上難免導(dǎo)致不可避免的弊端。筆者以為，可以借鑒參考美國等西方國家實(shí)行的“法案起草合作方式制度”，實(shí)行以立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)的合作起草、起草方式的多樣化的起草制度。
合作起草以地方立法機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，根據(jù)立法的目的和要求，由立法機(jī)關(guān)工作機(jī)構(gòu)、政府有關(guān)部門、社會組織、專家學(xué)者和其他社會相關(guān)人員組成立法起草小組，在充分調(diào)研和論證的基礎(chǔ)上協(xié)同完成草案的起草工作。該方式必須堅(jiān)持立法機(jī)關(guān)的主導(dǎo)作用，立法機(jī)關(guān)確定起草主體、起草指導(dǎo)原則、決定起草重大事項(xiàng)。起草主體應(yīng)盡量具有代表性，人數(shù)不必太多，以減少起草成本，提高起草效率。各成員應(yīng)明確分工，協(xié)調(diào)合作。
合作起草制度既可保證立法機(jī)關(guān)的起草主導(dǎo)權(quán)，又可以體現(xiàn)廣泛的代表性，在程序上確保起草的民主科學(xué)，同時(shí)可集思廣益，發(fā)揮各主體的專業(yè)知識或經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)勢，提高效率。
四、起草程序
要首先指出的是，在起草程序中要注意立法的政治程序和技術(shù)程序分開。立法草案的起草不只是形成法律草案的內(nèi)容，還要使之獲得規(guī)范性法律文件的形式。每一件法律法規(guī)草案都包含兩個(gè)重要的組成部分一個(gè)組成部分是立法政策，另一個(gè)組成部分是立法技術(shù)。立法政策是指立法起草主體對該規(guī)范性法律文件的調(diào)整對象以及權(quán)利義務(wù)分配等的態(tài)度、原則和決定的總和。立法政策的確立應(yīng)該遵循立法的政治程序。立法技術(shù)是指在立法工作中形成和運(yùn)用的方法、技巧的總和。立法技術(shù)遵循立法技術(shù)程序�！傲⒎ㄕ邲Q定法律草案的內(nèi)容.立法技術(shù)決定法律草案的文字表達(dá)形式�！� 因此最終法律法規(guī)起草要將立法政策和立法技術(shù)統(tǒng)一起來，也即規(guī)范性法律文件草案的最終形成還需要起草工作程序的綜合。但是在程序上首先應(yīng)當(dāng)將兩者分開進(jìn)行。立法機(jī)關(guān)的幕僚機(jī)構(gòu)、輔助機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、附屬機(jī)構(gòu)等，應(yīng)只提供行政上和立法技術(shù)上的支持，以幫助人大代表形成立法決策，而不應(yīng)該決定政策。尤其是立法助理制度建立后，立法助理對立法政策的影響特別直接。這些機(jī)構(gòu)和人員應(yīng)遵循技術(shù)程序，不能參與政策程序。如此，既能防止立法決策權(quán)旁落于上述機(jī)構(gòu)，防止上述機(jī)構(gòu)及其人員對立法起草權(quán)的事實(shí)上的壟斷，也可促使立法起草的內(nèi)部工作程序?qū)ｉT化，提高立法效率。
對此英國的做法是設(shè)立議會顧問辦公室作為所有立法的主要起草機(jī)構(gòu)。其工作程序是將法律起草分為政治程序和技術(shù)程序。立法政策從政治程序中產(chǎn)生，高級公務(wù)員擬定出實(shí)施的辦法和立法的計(jì)劃；議會顧問并非要對其所而臨的問題提出實(shí)質(zhì)性的解決方案，僅僅負(fù)責(zé)文字的工作。經(jīng)過以上兩方面才形成法律草案。
在把政治程序和技術(shù)程序分開的基礎(chǔ)上，法規(guī)起草可按照以下步驟展開：
1、立法立項(xiàng)公開。立法機(jī)關(guān)在充分調(diào)研論證之后，確立立法計(jì)劃，提前足夠的時(shí)間向社會公開立法立項(xiàng)。如此符合公民對立法的知情權(quán)，亦起宣傳公示的作用，便于社會作出回應(yīng)，也使未來潛在的起草主體做好準(zhǔn)備。有條件的地方甚至可以把立法項(xiàng)目的確定也予以向社會公開。
2、立法起草招標(biāo)。法規(guī)草案的質(zhì)量關(guān)系重大，立法機(jī)關(guān)在審議時(shí)受到時(shí)間、精力、學(xué)識、資料等方面的限制，很難對草案進(jìn)行精細(xì)的討論。為確保立法草案的高質(zhì)量和降低起草成本，可實(shí)行立法草案招標(biāo)制。立法機(jī)關(guān)公開發(fā)布立法項(xiàng)目招標(biāo)信息，由具有能力的起草主體進(jìn)行投標(biāo)。所有競標(biāo)主體提交的方案均接受匿名評議，擇優(yōu)選定中標(biāo)方案。
對于應(yīng)由立法機(jī)關(guān)起草的和專業(yè)性較強(qiáng)不宜實(shí)行招標(biāo)的草案，可向社會公開征集條件符合的人員和團(tuán)體，吸收或接受其參與起草工作。涉及國家機(jī)密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的法規(guī)起草不能實(shí)行招標(biāo)。
3、選定文本起草人，成立起草小組�？赏瑫r(shí)接受多個(gè)起草主體為起草人，以供比較擇優(yōu)。起草小組應(yīng)發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用，在起草過程中進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，并且做好各部門之間的協(xié)調(diào)工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問題并予以解決。
4、對草案進(jìn)行討論。起草小組草擬草案后提交討論稿，經(jīng)充分討論后吸收其他方案的優(yōu)點(diǎn)，再作修改、加工。討論應(yīng)堅(jiān)持科學(xué)民主原則，鼓勵(lì)各種意見的表達(dá)，盡可能的吸收建設(shè)性的意見。為了避免對社會造成不必要的不良影響，這種討論應(yīng)在內(nèi)部進(jìn)行。
5、進(jìn)行社會效果預(yù)測評價(jià)。事先對法規(guī)草案進(jìn)行社會效果預(yù)測評價(jià)，是起草過程中的重要環(huán)節(jié)。立法機(jī)關(guān)在對草案文本進(jìn)行充分討論后，應(yīng)自行或委托相關(guān)的學(xué)術(shù)團(tuán)體和實(shí)際工作部門召開專題研討會對討論后的文本內(nèi)容及立法效果進(jìn)行評議和預(yù)測，提出進(jìn)一步修改的建議。
6、文本內(nèi)容經(jīng)討論基本穩(wěn)定后，向社會公開，接受評議。立法機(jī)關(guān)應(yīng)在媒體上公布文本全文，廣泛征求修改意見。如果，草案涉及的專業(yè)性強(qiáng)，應(yīng)該附上詳細(xì)通俗的說明。實(shí)踐證明，社會各界對草案的討論都比較熱烈，提出意見建議相當(dāng)踴躍。
最后，把立法的政治程序和技術(shù)程序結(jié)合起來，形成機(jī)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、體例科學(xué)、內(nèi)容科學(xué)合理、便于人大討論表決的草案。作為正式法規(guī)草案提交地方人大或常委會審議。
五、配套制度
為了配合上述制度和程序，保障法規(guī)起草工作的順利進(jìn)行，提高法規(guī)起草的質(zhì)量和效率。必須建立相應(yīng)的配套制度。
1、回避制度。受部門利益影響較大是當(dāng)前地方性法規(guī)的一個(gè)突出問題。法規(guī)草案起草回避制度是指對一個(gè)法規(guī)的起草，與之有利害關(guān)系的執(zhí)法部門予以回避，而由其他有關(guān)機(jī)構(gòu)起草的制度。特別是當(dāng)法規(guī)草案的內(nèi)容涉及兩個(gè)以上主管部門的管理權(quán)限，不能確定其中的一個(gè)主管部門作為法規(guī)案的起草主管單位的，應(yīng)當(dāng)確定由權(quán)力機(jī)關(guān)的專門委員會、法制工作機(jī)構(gòu)或政府的法制工作機(jī)構(gòu)作為法規(guī)草案的起草主管單位。 從而減少政府部門直接起草由自己負(fù)責(zé)執(zhí)行的法規(guī)的草案的情況，增強(qiáng)立法機(jī)關(guān)的有關(guān)專門委員會、法制工作機(jī)構(gòu)或政府的法制工作機(jī)構(gòu)的職能，或者是委托其他起草主體起草，以減少和克服部門利益的法律化、固定化。
2、立法基本技術(shù)的培訓(xùn)制度。如何起草法典對立法起草理論具有很大的影響。具體規(guī)定可參考日本的做法。在日本，日本內(nèi)閣法制局的資深起草人撰有四卷《立法技術(shù)入門講座》，以及《法令用語入門》等著作。 這些書對日本立法文件如何起草、以及立法文件的結(jié)構(gòu)、立法的用詞用句等進(jìn)行了論述。我國可以考慮采取定期學(xué)習(xí)、講座、進(jìn)修等多種形式對起草主體特別是地方立法機(jī)關(guān)相關(guān)人員的培訓(xùn)。
3、立法助理制度。立法助理指人大代表個(gè)人立法助理，負(fù)責(zé)為人大代表草擬法案.撰寫演講辯論稿，分析法案，對政策提出建議和其他準(zhǔn)備工作的人員�！傲⒎ㄖ碇贫仁请S著近代各國立法工作的專門化和立法機(jī)關(guān)職能的不斷強(qiáng)化而發(fā)展起來的，協(xié)助立法機(jī)關(guān)工作的一項(xiàng)立法制度�！边@一制度“在現(xiàn)代法治社會中發(fā)揮著重要的作用，它提高了立法的技術(shù)和質(zhì)量，增強(qiáng)了立法的科學(xué)化和程序化程度，為通向民主與效率的統(tǒng)一鋪設(shè)了一條道路�！� 目前我國的人民代表實(shí)行的是兼職制，代表來自社會各階層，素質(zhì)結(jié)構(gòu)也不盡合理，他們中的法律專家甚少，難以適應(yīng)現(xiàn)代化立法工作發(fā)展的需要。因此可以建立組織具有專門的法律知識和立法經(jīng)驗(yàn)的人員為人大代表提供立法幫助和服務(wù)的制度。目前在我國尚未建立起這一制度，但已經(jīng)開始這方面的嘗試。2003年8月全國人大常委會中的10名“特別委員”，被任命為專門委員會的主任委員助理隨后，上海、成都、重慶也開始選聘立法助理，廣東省、湖北省、鄭州市等地也已成立立法咨詢委員會或聘請立法咨詢委員。
4、修正案制度。這里的修正案制度不是指對已生效法律提出的修正議案，而是指代表或常委會組成人員對起草主體起草的法規(guī)草案在審議過程中提出的修改意見的正式確認(rèn)制度。修正案制度是民主立法程序化的重要表現(xiàn)。目前，代表和常委會組成人員的這一權(quán)利未得到充分重視，他們在法規(guī)案的審議中僅僅具有討論的意義，而無充分合議的意義。無論是分組討論還是聯(lián)組或大會發(fā)言，其修正意見只有通過人大機(jī)關(guān)立法工作人員的取舍，才能有選擇地進(jìn)入法規(guī)案。 由于代表、常委會組成人員因其社會地位和其他因素的差異，他們的意見在立法決策中的影響也大為不同，導(dǎo)致在審議草案時(shí)有些代表和常委會組成人員的意見無法通過正常途徑進(jìn)入法規(guī)草案。這樣實(shí)際上限制了人大代表和常委會組成人員的代表和常委會組成人員的對草案修改的立法決策權(quán)。僅有發(fā)言權(quán)而無直接通過立法程序修正法規(guī)案將其意志融入法條的權(quán)利，僅有勸說權(quán)而無實(shí)質(zhì)性的修改權(quán)，立法權(quán)仍然是不完全的。因此，建立修正案制度，對于保障代表、常委會組成人員直接地影響立法內(nèi)容，將其代表的社會團(tuán)體的利益和要求正當(dāng)?shù)胤从车椒ㄒ?guī)案中，有著積極的作用和意義。
另外，還應(yīng)建立草案聽證制度、法規(guī)草案協(xié)調(diào)制度、對草案的辯論制度、法規(guī)草案提前送達(dá)制度等。這些制度的建立對法規(guī)起草體系的構(gòu)建都是十分必要的。
六、結(jié)語
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