[ 謝章瀘 ]——(2005-9-16) / 已閱17421次
對(duì)地方立法聽(tīng)證運(yùn)作的思考
謝章瀘* 林志和* 余啟良
摘要：立法聽(tīng)證制度進(jìn)入我國(guó)地方立法以來(lái)取得了良好的效果。但是地方立法聽(tīng)證制度在運(yùn)行中出現(xiàn)的若干問(wèn)題，限制了該制度作用的進(jìn)一步發(fā)揮。本文在分析這些問(wèn)題的同時(shí)，提出了解決問(wèn)題的一些設(shè)想。
關(guān)鍵詞：地方立法 立法聽(tīng)證 制度運(yùn)行 完善
一、立法聽(tīng)證的歷史淵源及發(fā)展過(guò)程。
立法聽(tīng)證（legislative hearing）是指立法機(jī)關(guān)在制定或修改涉及公眾或公民權(quán)益的法案時(shí)，聽(tīng)取利益相關(guān)者、社會(huì)各方及有關(guān)專家的意見(jiàn)并將這種意見(jiàn)作為立法依據(jù)或參考的制度形式和實(shí)踐活動(dòng)。立法聽(tīng)證制度之精髓在于以形式正義來(lái)保證實(shí)質(zhì)正義，以程序公平來(lái)保證結(jié)果公平，從而體現(xiàn)民主政治的基本價(jià)值。自然公正原則、正當(dāng)法律程序和依法治國(guó)理論是西方國(guó)家聽(tīng)證制度的法理基礎(chǔ)。
作為正當(dāng)法律程序的一項(xiàng)具體形式，聽(tīng)證制度創(chuàng)立之初僅僅適用于司法審判領(lǐng)域，主要用于體現(xiàn)司法運(yùn)作的公平性和貫徹司法救濟(jì)原則。這一制度形式從英國(guó)傳入美國(guó)后，被進(jìn)一步移植到立法活動(dòng)和行政實(shí)踐中去，從而被用作提升立法與行政民主化程度以及廣泛獲取相關(guān)信息的有益方法。第二次世界大戰(zhàn)后，聽(tīng)證制度日益為越來(lái)越多的國(guó)家或地區(qū)所接納并加以改進(jìn)。在當(dāng)今世界范圍內(nèi)，受現(xiàn)代民主理念的漸進(jìn)傳播潮流的促動(dòng)，聽(tīng)證制度己經(jīng)發(fā)展成為眾多國(guó)家或地區(qū)的司法、立法和行政運(yùn)作中的一種頗具實(shí)效和影響力的程序性民主形式。
二、地方立法聽(tīng)證制度在我國(guó)的現(xiàn)狀
1、我國(guó)地方立法聽(tīng)證制度的引入和發(fā)展。1993年深圳在全國(guó)率先實(shí)行的價(jià)格審價(jià)制度，可以看作是中國(guó)聽(tīng)證制度發(fā)育的雛形。1999年9月，廣東省人大常委會(huì)就《廣東省建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理?xiàng)l例》(修訂草案)舉行了聽(tīng)證會(huì)，開(kāi)創(chuàng)了全國(guó)立法聽(tīng)證之先河。2000年頒布的《立法法》第三十四條正式把聽(tīng)證制度納入立法領(lǐng)域，成為立法機(jī)關(guān)立法活動(dòng)中聽(tīng)取民意、使法律公正合理的制度保障。同年，深圳市人大就《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)審計(jì)監(jiān)督條例(草案)》舉行了立法聽(tīng)證會(huì)，這是《立法法》頒布以后全國(guó)第一次具有聽(tīng)證規(guī)則的立法聽(tīng)證。
此后，廣州、上海等地也相繼以條例、辦法、規(guī)定等形式制訂了本地的立法聽(tīng)證規(guī)則，到2002年7月，全國(guó)已有19個(gè)省市人大常委會(huì)舉行了立法聽(tīng)證活動(dòng)，有17個(gè)省市的人大常委會(huì)制訂了立法聽(tīng)證規(guī)則。 迄今，舉行過(guò)立法聽(tīng)證活動(dòng)的省市區(qū)則已達(dá)20多個(gè)。
2、地方立法聽(tīng)證制度在我國(guó)的價(jià)值和作用。依據(jù)我國(guó)地方立法聽(tīng)證制度通過(guò)或修改的法規(guī)規(guī)章所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系相當(dāng)廣泛。它激發(fā)了人民群眾參與立法的熱情，增強(qiáng)了人民群眾的參政議政意識(shí)，提高了地方立法的質(zhì)量，體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義民主，促進(jìn)了地方所立法規(guī)的貫徹執(zhí)行，取得了良好的效果和一定的社會(huì)效益。
三、地方立法聽(tīng)證制度運(yùn)行中的若干問(wèn)題及思考
立法聽(tīng)證制度可以廣義的看作是一項(xiàng)公共政策。按照美國(guó)著名政治學(xué)家洛伊對(duì)公共政策的分類，立法聽(tīng)證制度可以被納入“構(gòu)成性政策(constituent policy)”的范疇。 衡量一項(xiàng)公共政策是否成功的標(biāo)準(zhǔn)一般包括投入、產(chǎn)出、效能、結(jié)果、效率、公平等多個(gè)維度�！靶堋弊鳛殛P(guān)鍵的指標(biāo)之一指的是政策產(chǎn)出與預(yù)期目標(biāo)的關(guān)系——即政策在多大程度上產(chǎn)生了預(yù)期的變化、實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的目標(biāo)。因此，作為一個(gè)評(píng)價(jià)性或分析性概念，立法聽(tīng)證制度的效能可以界定為它的運(yùn)作是否以及在多大程度上實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的目標(biāo)。
要分析、判斷立法聽(tīng)證制度的效能，首先必須明確人們?yōu)槭裁丛诹⒎ㄟ^(guò)程中引入聽(tīng)證會(huì)的程序，希望達(dá)成的主要目標(biāo)是什么，即立法聽(tīng)證會(huì)的預(yù)期目標(biāo)。
有的學(xué)者把立法聽(tīng)證的功能分為民主性功能和執(zhí)行性功能兩大類，其中民主性功能包括擴(kuò)大公民參與，加強(qiáng)直接民主；加大信息傳播，實(shí)現(xiàn)透明立法；關(guān)注利益協(xié)調(diào)、促進(jìn)社會(huì)公平。執(zhí)行性功能包括降低政治爭(zhēng)議，力求規(guī)范立法；技術(shù)專家相助，以便理性立法；加強(qiáng)職權(quán)行使，增進(jìn)立法效率 。我們可以把實(shí)現(xiàn)上述功能看作是立法聽(tīng)證制度的目標(biāo)。
如前所述，地方立法聽(tīng)證制度在運(yùn)行中已經(jīng)在一定程度上實(shí)現(xiàn)了上述目標(biāo)，部分實(shí)現(xiàn)了立法聽(tīng)證的效能。然而目前地方立法聽(tīng)證制度運(yùn)作也出現(xiàn)了一些深層次的問(wèn)題。這些問(wèn)題解決，對(duì)于進(jìn)一步完善地方立法聽(tīng)證制度，充分發(fā)揮地方立法聽(tīng)證制度的作用切實(shí)提高地方立法民主，具有重要的意義。
1、聽(tīng)證陳述人遴選問(wèn)題。聽(tīng)證陳述人的遴選包括利益代表的廣泛性和代表人數(shù)的合理比例。一項(xiàng)立法對(duì)各方利益的影響或大或小，或直接或間接，或暫時(shí)或長(zhǎng)遠(yuǎn)，所以各方對(duì)某項(xiàng)立法的態(tài)度和關(guān)注是不同的，同時(shí)由于維權(quán)意識(shí)和政治素質(zhì)的差異，現(xiàn)行的聽(tīng)證往往出現(xiàn)某一（些）利益方聲音的缺失。再者，由于涉及自身利益，各方都會(huì)想方設(shè)法盡可能的表達(dá)自身的聲音，壓制其他利益方的聲音，以達(dá)到控制聽(tīng)證，以最大程度的爭(zhēng)取自己的利益的目的。雖然強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)操縱立法情況還沒(méi)有出現(xiàn)，但是從以前的幾次聽(tīng)證情況來(lái)看，存在著這樣的隱患。如，深圳市人大在2003年7月的關(guān)于機(jī)動(dòng)車停放管理的聽(tīng)證會(huì)中，物業(yè)管理企業(yè)為了確保其所管理的停車場(chǎng)的既得利益，迅速聯(lián)合成人多勢(shì)眾的陳述人“集團(tuán)”，發(fā)言時(shí)立場(chǎng)一致，而業(yè)主由于其力量分散，只是一個(gè)潛在的利益集團(tuán)，很難達(dá)成集體行動(dòng)，也較少有人去浪費(fèi)自己的時(shí)間和精力去爭(zhēng)取公共性利益，因此，聽(tīng)證過(guò)程中，代表業(yè)主利益的社會(huì)聲音就顯得分散。
筆者認(rèn)為，本著公平公正的原則，參加聽(tīng)證會(huì)的陳述人應(yīng)該首先具有廣泛代表性。立法是合理配置權(quán)利義務(wù)的一種國(guó)家活動(dòng)，實(shí)質(zhì)是各種利益關(guān)系的分配、界定和協(xié)調(diào)。利益的多元化組合與沖突是建立立法聽(tīng)證制度的外部壓力，“為了給予不同利益和力量以制度性的表白途徑，以及使利益沖突能達(dá)成某種程度的共識(shí)，現(xiàn)代民主國(guó)家均規(guī)定立法聽(tīng)證制度，以公共和理性的溝通途徑來(lái)化解沖突，尤其賦予利害關(guān)系人參與表示意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。” 立法聽(tīng)證作為一種系統(tǒng)、有效的程序制度，為各種沖突的利益主體提供了一個(gè)表達(dá)和爭(zhēng)論的舞臺(tái)，使激烈的情緒冷卻下來(lái)不同的政治立場(chǎng)和利益關(guān)系逐步協(xié)調(diào)一致起來(lái)。
所以，聽(tīng)證人（地方立法機(jī)關(guān)）應(yīng)該在進(jìn)一步拓寬市民獲知立法聽(tīng)證信息的渠道的基礎(chǔ)上，注意利益不大顯現(xiàn)（或稱潛在利益）的群體，特別是弱勢(shì)群體的要求，吸收他們的代表作為陳述人參加聽(tīng)證會(huì)，使其的意見(jiàn)表達(dá)能在聽(tīng)證會(huì)上得到體現(xiàn)和被考慮。可以確立比例代表制、地區(qū)代表制、職業(yè)代表制與部門代表制相結(jié)合的代表產(chǎn)生方法。使立法聽(tīng)證機(jī)構(gòu)能夠獲取更公正、客觀的資料和信息。其次，為保障聽(tīng)證陳述人的公平代表性，參加聽(tīng)證會(huì)的代表的組成和人數(shù)比例也要反映利益結(jié)構(gòu)，既要達(dá)到表達(dá)意見(jiàn)的目的，又要防止平均主義。所以可以推行“正反比例制”，以平衡不同意見(jiàn)持有者的參加人數(shù)，這樣可以防止強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)操縱聽(tīng)證會(huì)。
2、聽(tīng)證結(jié)果的法律效力問(wèn)題。在實(shí)踐中很多地方立法聽(tīng)證“聽(tīng)而不證”，聽(tīng)證結(jié)果置若罔聞，立法聽(tīng)證制度流于形式。這樣大大的挫傷了群眾參與立法大熱情，損害了立法的質(zhì)量和權(quán)威，也影響了聽(tīng)證制度的在地方立法中的地位。
2004年7月1日正式實(shí)施的行政許可法規(guī)定了聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，聽(tīng)證筆錄應(yīng)當(dāng)交聽(tīng)證參加人確認(rèn)無(wú)誤后簽字或者蓋章。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)筆錄，作出行政許可決定。有人據(jù)此認(rèn)為地方立法聽(tīng)證結(jié)果也應(yīng)賦予相同的效力，以達(dá)到立法聽(tīng)證制度的效果。
筆者認(rèn)為，為了避免聽(tīng)證制度的形式化，對(duì)聽(tīng)證結(jié)果的效力作出明確的、有約束力的規(guī)定是必要的。但是立法聽(tīng)證目前只是代議制立法民主的補(bǔ)充，不能代替或超越代議制民主。陳述人不是人大代表，他們沒(méi)有法律賦予的立法的權(quán)利。立法就是一個(gè)利益博弈的過(guò)程，博弈場(chǎng)所絕對(duì)應(yīng)該在代議機(jī)關(guān)而不是在代議機(jī)關(guān)之外。 立法聽(tīng)證不同于行政聽(tīng)證，聽(tīng)證也不是立法的必經(jīng)程序。如果把聽(tīng)證陳述人的意見(jiàn)等同于人大代表的立法意見(jiàn)，在法律上是根本錯(cuò)誤的。
因此，為保證聽(tīng)證結(jié)果的效力，可以以法律法規(guī)的形式對(duì)聽(tīng)證結(jié)果處理的程序和方式以及相應(yīng)的法律責(zé)任作出規(guī)定，但是不能作出類似于行政許可法關(guān)于聽(tīng)證的規(guī)定。
3、聽(tīng)證范圍的確定問(wèn)題。目前，各地聽(tīng)證具有很大的隨意性，往往隨立法者的主觀意愿決定是否聽(tīng)證。為了保證聽(tīng)證制度的嚴(yán)肅性和規(guī)范化，明確規(guī)定聽(tīng)證的范圍是十分必要的。但是從現(xiàn)有的情況看，《立法法》只是籠統(tǒng)的規(guī)定，不便操作。在地方立法實(shí)踐中，聽(tīng)證范圍是一個(gè)難以確定的問(wèn)題。
在《聽(tīng)證程序理論與實(shí)務(wù)》中，學(xué)者楊惠基提出我國(guó)確定行政聽(tīng)證范圍的三條原則:借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與體現(xiàn)中國(guó)特色；注重公正與保證效率；立足當(dāng)前與兼顧長(zhǎng)遠(yuǎn)。筆者認(rèn)為這對(duì)確立我國(guó)的立法聽(tīng)證范圍也具有借鑒意義。也有人認(rèn)為，確立立法聽(tīng)證范圍應(yīng)遵循三條原則：利益均衡原則、成本不大于效益原則和當(dāng)事人代表制原則。
筆者認(rèn)為在地方立法聽(tīng)證范圍的確立上，可以遵循下幾項(xiàng)原則:(1)體現(xiàn)地方特點(diǎn)原則。我國(guó)各地區(qū)特色各異，政治經(jīng)濟(jì)民族文化等都不完全相同，統(tǒng)一規(guī)定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是不現(xiàn)實(shí)的。應(yīng)當(dāng)允許各地根據(jù)自身情況確定聽(tīng)證范圍。(2)利益均衡原則。在不同利益沖突時(shí)，應(yīng)進(jìn)行利益權(quán)衡以選擇取舍，受益方應(yīng)由適當(dāng)補(bǔ)償受損方的損失。 (3)經(jīng)濟(jì)分析、適度超前原則。應(yīng)將聽(tīng)證的成本與聽(tīng)證所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益以及長(zhǎng)遠(yuǎn)利益進(jìn)行綜合考慮，合理決定聽(tīng)證是否應(yīng)該舉行，避免簡(jiǎn)單地以成本大于目前單一利益即不舉行聽(tīng)證。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、我國(guó)政治民主化進(jìn)程的推進(jìn)和人民群眾素質(zhì)的提高，對(duì)立法民主的要求也會(huì)提高，所以聽(tīng)證范圍適當(dāng)?shù)某耙?guī)定是必要的。
4、聽(tīng)證時(shí)是否允許辯論。聽(tīng)證會(huì)常常因出現(xiàn)多種不同乃至對(duì)立的意見(jiàn)難免變成實(shí)際上的辯論場(chǎng)所。有人認(rèn)為，在聽(tīng)證陳述人采取對(duì)抗式辯論時(shí)，雙方激烈和充分的辯論所做成的筆錄往往能夠幫助立法機(jī)關(guān)采集到大量不易獲取的寶貴信息和資料，而且可以通過(guò)辯論發(fā)現(xiàn)深層次的問(wèn)題。 而相反的意見(jiàn)認(rèn)為，利益的矛盾并不能通過(guò)辯論而得到統(tǒng)一，而且辯論耗時(shí)費(fèi)力，經(jīng)常陷于意氣的爭(zhēng)執(zhí)。
對(duì)于是否應(yīng)該鼓勵(lì)聽(tīng)證辯論，各國(guó)看法不一。日本國(guó)會(huì)議事規(guī)則第70條就明確表明，“辯論不會(huì)在公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)中出現(xiàn)”，其用意是讓聽(tīng)證會(huì)主席及其它委員的注意力集中于代表們的意見(jiàn)而非爭(zhēng)論的過(guò)程。如果發(fā)言人如偏離主題或有其他不適當(dāng)?shù)难孕小爸飨梢酝Ｖ蛊浒l(fā)言或驅(qū)逐其離場(chǎng)”。
在立法聽(tīng)證過(guò)程中，如果出現(xiàn)某些重大爭(zhēng)議，需要陳述人進(jìn)行當(dāng)面辯論才能澄清事實(shí)；或者出現(xiàn)利益沖突的雙方陳述人的立場(chǎng)相去甚遠(yuǎn)難以協(xié)調(diào)，難以在立法中協(xié)調(diào)其矛盾時(shí)，立法機(jī)關(guān)可召集雙方陳述人進(jìn)行辯論。但此種辯論應(yīng)限于特定問(wèn)題，以避免庭審式聽(tīng)證造成人力耗費(fèi)和時(shí)間耽擱。
5、聽(tīng)證參加人能否被代理及書(shū)面聽(tīng)證的合理性。在以往各地立法聽(tīng)證中，出現(xiàn)了陳述人聘請(qǐng)律師或他人代為陳述或表達(dá)意見(jiàn)的情況。這引發(fā)了聽(tīng)證參加者能否被代理的爭(zhēng)論�？隙ㄕ哒J(rèn)為，代理人可以彌補(bǔ)陳述人能力上的不足，更好的表達(dá)陳述人的意見(jiàn)，維護(hù)利益方的合法權(quán)益，也使立法聽(tīng)證更有效率。反對(duì)者認(rèn)為，聽(tīng)證的目的是為了更好的傾聽(tīng)各利益方的意見(jiàn)，而不是辯論出一個(gè)結(jié)論或者說(shuō)服他人，沒(méi)有必要委托代理人；而且陳述人的利益只有陳述人最為清楚，這種意見(jiàn)只有特定利益的陳述人才能擁有，代理人的意見(jiàn)和信息難免失真，甚至可能出現(xiàn)代理人與對(duì)方相串通的危險(xiǎn)，因此不宜適用代理人制度。
不可否認(rèn)，代理人在表達(dá)意見(jiàn)和提供信息方面會(huì)產(chǎn)生失真的情況；代理人不是切身利益的相關(guān)人，在有些方面可能會(huì)不夠盡責(zé)盡力。但是，公共利益代理人制度的目的就在于為如此廣泛分散的利益提供代表。 在目前我國(guó)現(xiàn)階段公民整體文化素質(zhì)不高、法制觀念淡薄的環(huán)境下，代理人因其較高的文化水平和較為豐富的法律知識(shí)，在收集證據(jù)、遵循程序、協(xié)調(diào)溝通和對(duì)法律問(wèn)題的分析等方面，代理人具有極大的優(yōu)勢(shì)，這種代理在一定程度上是必要的。聽(tīng)證會(huì)的陳述人不同于證人，不要求具有特定的人身屬性，因此在法律上并不禁止被代理。代理人制度的存在有其合理性。但是聽(tīng)證人和陳述人都應(yīng)注意加強(qiáng)對(duì)代理人的監(jiān)督。
聽(tīng)證的目的在于使立法者獲取信息以作為參考，而不在于辯論和結(jié)論。書(shū)面聽(tīng)證作為聽(tīng)證形式的一種，能夠滿足提供信息、表達(dá)意見(jiàn)的要求，而且它具有方便、快捷、低成本的特點(diǎn)，所以應(yīng)當(dāng)肯定書(shū)面聽(tīng)證的價(jià)值，在特定的立法聽(tīng)證中還可以鼓勵(lì)使用這種形式。但是初涉及國(guó)家機(jī)密商業(yè)機(jī)密和個(gè)人隱私外，聽(tīng)證人應(yīng)當(dāng)公開(kāi)全部的聽(tīng)證書(shū)面材料。
6、聽(tīng)證在地方立法其它環(huán)節(jié)的適用。聽(tīng)證在地方立法中目前主要集中在征詢、聽(tīng)取意見(jiàn)階段，這是在有關(guān)方面擬定的法規(guī)、規(guī)章草案基礎(chǔ)上各方提出意見(jiàn)和建議。法規(guī)規(guī)章草案已經(jīng)基本定型，這樣一來(lái)即便經(jīng)過(guò)聽(tīng)證，也很難改動(dòng)或只能修修補(bǔ)補(bǔ)，對(duì)地方立法的作用有限。如果在立法規(guī)劃階段采用聽(tīng)證方式，對(duì)地方立法的必要性、可行性等進(jìn)行論證，可以集約使用立法資源，立地方真正需要的法，避免因各種立法動(dòng)機(jī)和目的促成的不當(dāng)立法造成立法浪費(fèi)。
此外，在地方立法聽(tīng)證運(yùn)行中，還要注意處理好聽(tīng)證的法律依據(jù)，確定聽(tīng)證人、聽(tīng)證主持人、聽(tīng)證陳述人的權(quán)利義務(wù)，對(duì)地方立法聽(tīng)證的監(jiān)督機(jī)制和法律責(zé)任制度等問(wèn)題。
四、完善地方立法聽(tīng)證制度，保障立法聽(tīng)證的良好運(yùn)行
為確保我國(guó)地方立法聽(tīng)證的良好運(yùn)行，使地方立法聽(tīng)證完全實(shí)現(xiàn)其效能，針對(duì)地方立法聽(tīng)證出現(xiàn)的問(wèn)題而對(duì)之加以完善，是十分必要的。全面的看，筆者認(rèn)為，它包括以下幾個(gè)方面：
1、為最大限度減少影響聽(tīng)證功能發(fā)揮的因素，避免出現(xiàn)聽(tīng)證的重復(fù)、冗長(zhǎng)和無(wú)效益，在聽(tīng)證的運(yùn)作方式上應(yīng)堅(jiān)持以下原則:1)參與原則。確保利益各方的陳述人在聽(tīng)證的每個(gè)階段都能參與到立法聽(tīng)證中；2）不重復(fù)聽(tīng)證原則。在法規(guī)起草或?qū)徸h過(guò)程中的同一階段，不同的部門不應(yīng)就相同事項(xiàng)重復(fù)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)；3)公開(kāi)原則。除涉及國(guó)家安全或者商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的事項(xiàng)外，聽(tīng)證會(huì)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)舉行。聽(tīng)證會(huì)應(yīng)當(dāng)允許公眾旁聽(tīng)和媒體報(bào)道；4)客觀公正原則。持有不同意見(jiàn)的聽(tīng)證陳述人應(yīng)有同等機(jī)會(huì)出席聽(tīng)證會(huì)，并在聽(tīng)證會(huì)享有平等的權(quán)利。聽(tīng)證陳述人應(yīng)當(dāng)如實(shí)提供情況和信息。聽(tīng)證機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)就聽(tīng)證會(huì)的信息和意見(jiàn)提出客觀的報(bào)告。5）效率原則。在堅(jiān)持程序公正的前提下，迅速的完成聽(tīng)證的各個(gè)環(huán)節(jié)，杜絕不當(dāng)?shù)耐涎雍椭貜?fù)。
2、修改上位法使立法聽(tīng)證獲得立法依據(jù)和法制統(tǒng)一。一方面對(duì)相關(guān)法律加以修改，增加立法聽(tīng)證的規(guī)定，充實(shí)立法聽(tīng)證的內(nèi)容，從而使立法聽(tīng)證具有充足的法律依據(jù)和法制支持；另一方面，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在遵循以上相關(guān)法律的原則性規(guī)定的前提下，制定和完善立法聽(tīng)證規(guī)則，并在條件成熟時(shí)升格為法規(guī)，逐步實(shí)現(xiàn)立法聽(tīng)證的規(guī)范化，使地方立法聽(tīng)證真正有法可依。
3、確立立法聽(tīng)證的范圍并以法規(guī)或制度的形式予以固定。從我國(guó)的目前的地方立法實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)立法聽(tīng)證的范圍宜適用原則性規(guī)定、列舉性規(guī)定以及排除性規(guī)定相結(jié)合。我國(guó)立法聽(tīng)證范圍的列舉性規(guī)定是:第一關(guān)于價(jià)格、稅收的立法；第二關(guān)于行政處罰設(shè)置的方法；第三關(guān)于行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可、征收等的立法；第四關(guān)于企業(yè)管理的法律與行政法規(guī)等�？傊�，必須舉行立法聽(tīng)證的事項(xiàng)是其所立之法關(guān)系到人民的切身利益，其立法深刻影響公民的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。
我國(guó)立法聽(tīng)證范圍的排除性規(guī)定是出于保密和迅速行動(dòng)的需要；或于急迫的情形；或?yàn)楣怖骘@得有必要應(yīng)立即決定的不適用聽(tīng)證；或不僅沒(méi)有必要，反而會(huì)造成耽擱和浪費(fèi)。一般有下列事項(xiàng)：1）關(guān)于國(guó)防、外交方面的立法；2）關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)組織、內(nèi)部管理、辦事程序和手續(xù)；3）能通過(guò)如測(cè)量、觀察、實(shí)驗(yàn)、計(jì)算等科技手段解決的事項(xiàng)；4）解釋性法律、法規(guī)涉及的事項(xiàng)；5）其他事項(xiàng)。
地方立法需要聽(tīng)證具體事項(xiàng)的規(guī)定可參考北京大學(xué)法學(xué)院人民代表大會(huì)與議會(huì)研究中心在2001年10月28日制定的立法聽(tīng)證規(guī)則(示范稿)：其中規(guī)定法律法規(guī)有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證會(huì):1)法律法規(guī)案內(nèi)容涉及社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)事項(xiàng)的；2)法律法規(guī)內(nèi)容對(duì)公民、法人或其他組織的權(quán)益有較重大影響的。法律法規(guī)案有下列情形之一的，可以舉行聽(tīng)證會(huì):1)對(duì)是否制定一項(xiàng)法律法規(guī)有較大爭(zhēng)議的；2)法律法規(guī)案起草或?qū)徸h中有較大爭(zhēng)議的事項(xiàng)的；3)法律法規(guī)案涉及不同利益群體，有明顯利益沖突的；4)需要進(jìn)一步搜集信息、廣泛了解民意的。
4、地方立法機(jī)關(guān)在上述范圍內(nèi)擬立法時(shí)，在立法規(guī)劃階段采用聽(tīng)證制度。在此范圍內(nèi)，立法在第一階段就把不必要或不現(xiàn)實(shí)的立法項(xiàng)目否定，避免在立項(xiàng)、草案擬定后被取消。這樣可以極大的防止重復(fù)聽(tīng)證，杜絕立法的浪費(fèi)，使地方立法具有針對(duì)性。
5、確立陳述人的遴選原則和規(guī)則。根據(jù)前述遴選原則，制定相應(yīng)的規(guī)則。這主要通過(guò)陳述人的產(chǎn)生的方式和聽(tīng)證代表結(jié)構(gòu)的把握來(lái)實(shí)現(xiàn)。陳述人的產(chǎn)生一般有五種方式:由地方立法機(jī)關(guān)指定或變相指定產(chǎn)生；由各方利益團(tuán)體自行產(chǎn)生；由地方立法機(jī)關(guān)與各利益團(tuán)體互動(dòng)產(chǎn)生；抽樣選擇產(chǎn)生；采取固定代表和臨時(shí)代表的遴選方式�？梢圆扇《喾N形式的遴選方式，應(yīng)當(dāng)確立比例代表制、地區(qū)代表制、職業(yè)代表制與部門代表制相結(jié)合的代表產(chǎn)生方法。這樣可以讓盡可能大范圍的利害關(guān)系人參與其中，實(shí)現(xiàn)地方立法聽(tīng)證的公平。
6、明確規(guī)定聽(tīng)證主持人、聽(tīng)證陳述人的權(quán)利義務(wù)。聽(tīng)證陳述人在聽(tīng)證中所享有的各項(xiàng)權(quán)利（包括依法出席聽(tīng)證會(huì)的權(quán)利；提出建議、意見(jiàn)和議案的權(quán)利；維護(hù)自身利益與公益的“言論免責(zé)權(quán)”；提出質(zhì)疑權(quán)；知情權(quán)；履行代表職務(wù)時(shí)享有適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼和物質(zhì)上的便利權(quán)；調(diào)研權(quán)；人身保障權(quán)等）和應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)（包括遵守憲法和法律；保守國(guó)家秘密和商業(yè)秘密；遵守聽(tīng)證紀(jì)律；維護(hù)聽(tīng)證秩序；廣泛聽(tīng)取群眾意見(jiàn)并如實(shí)反映群眾和社會(huì)各方的意見(jiàn).，查閱聽(tīng)證筆錄并簽署名字等）以及法律責(zé)任（規(guī)定在聽(tīng)證中代表人玩忽職守，濫用權(quán)利或不盡法律義務(wù)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果）。此規(guī)定可以參照《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》的立法結(jié)構(gòu)與相關(guān)內(nèi)容。
在聽(tīng)證時(shí)，聽(tīng)證主持人只起一個(gè)組織、協(xié)調(diào)與調(diào)控的作用，他的立場(chǎng)應(yīng)當(dāng)中立無(wú)偏頗。應(yīng)當(dāng)規(guī)定聽(tīng)證主持人的責(zé)任制。對(duì)聽(tīng)證過(guò)程中出現(xiàn)的違背聽(tīng)證法定程序和實(shí)體規(guī)定的行為。應(yīng)當(dāng)給以相應(yīng)的處罰與制裁，以增強(qiáng)聽(tīng)證主持人的責(zé)任感。通過(guò)立法明確界定聽(tīng)證主持人、陳述人二者的權(quán)限范圍以及責(zé)任條款，準(zhǔn)確認(rèn)定其行為的效力。
7、聽(tīng)證結(jié)果的處理公開(kāi)化、制度化。可以建立決策機(jī)關(guān)的回應(yīng)機(jī)制。即應(yīng)對(duì)聽(tīng)證報(bào)告中的合理意見(jiàn)予以采納，并付諸實(shí)施，同時(shí)對(duì)未采納的意見(jiàn)給予書(shū)而答復(fù)，說(shuō)明理由。立法聽(tīng)證陳述人也應(yīng)繼續(xù)關(guān)注聽(tīng)證會(huì)的善后工作動(dòng)向�？傊瑧�(yīng)給予立法聽(tīng)證結(jié)果高度地重視，以達(dá)到充分發(fā)揮立法聽(tīng)證效能的目的。
8、建立對(duì)地方立法聽(tīng)證的監(jiān)督機(jī)制和法律責(zé)任制度。聽(tīng)證制度的良好運(yùn)行需要一套系統(tǒng)而有力的監(jiān)督機(jī)制。一方面，應(yīng)建立健全的內(nèi)部監(jiān)督體系。通過(guò)立法可以規(guī)定聽(tīng)證關(guān)系中各方相應(yīng)的法律責(zé)任條款。法律對(duì)責(zé)任條款的規(guī)定應(yīng)當(dāng)是明確的。具有可操作性。同時(shí)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)聽(tīng)證部門內(nèi)的監(jiān)督，通過(guò)事前的引導(dǎo)、事后的復(fù)查等加強(qiáng)對(duì)個(gè)案的聽(tīng)證監(jiān)督。另一方面，加強(qiáng)對(duì)聽(tīng)證的外部監(jiān)督。聽(tīng)證是通過(guò)一種公正、公開(kāi)、民主的方式來(lái)促進(jìn)地方立法機(jī)關(guān)民主科學(xué)立法的一種制度。立法聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)依據(jù)立法監(jiān)督制度由有關(guān)機(jī)關(guān)加以監(jiān)督。立法機(jī)關(guān)還應(yīng)接受人民群眾、新聞?shì)浾摰葘?duì)聽(tīng)證的監(jiān)督。
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