[ 謝章瀘 ]——(2005-9-16) / 已閱10821次
試論地方性法規(guī)實施反饋制度的構(gòu)建
謝章瀘
摘要：立法是為了解決社會問題，一部法規(guī)出臺后效果如何，是否符合“三個有利于”標準，對推動本地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化建設(shè)和社會全面進步能起多大作用以及其執(zhí)法成本是多少，都應(yīng)當有所反饋，以使地方立法機關(guān)及時了解所制定的法規(guī)質(zhì)量，進行必要的修改、補充和廢止。因此，建立地方性法規(guī)實施反饋制度就顯得尤為必要。本文就實行地方性法規(guī)實施反饋制度的有關(guān)問題作一些探討，以期通過開展這項工作，對進一步提高地方立法質(zhì)量起到一定的作用。
關(guān)鍵詞：地方性法規(guī) 實施反饋 構(gòu)建內(nèi)容
從1979年7月地方組織法賦予省級人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權(quán)力以來，地方人大及其常委會制定了38000多見件地方性法規(guī)，民族自治地方制定了480多件自治條例和單行條例。改革開放20多年來的實踐證明，地方立法已經(jīng)成為我國社會主義立法體制的重要組成部分，為中國特色社會主義法律體系的初步形成，促進地方各項事業(yè)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。但是我們應(yīng)該清醒地看到，當前我國地方立法工作還不能完全適應(yīng)國家法制建設(shè)、社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和社會全面進步的需要。有的地方性法規(guī)與法律、行政性法規(guī)、地方性法規(guī)之間存在著矛盾和不協(xié)調(diào)；有的地方性法規(guī)是“大而全”、“小而全”，重復(fù)立法比較多；有的地方性法規(guī)比較原則，操作性不強；有的地方性法規(guī)缺乏地方特色和針對性。
立法是為了解決社會問題，一部法規(guī)出臺后效果如何，是否符合“三個有利于”標準，對推動本地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化建設(shè)和社會全面進步能起多大作用以及其執(zhí)法成本是多少，都應(yīng)當有所反饋，以使地方立法機關(guān)及時了解所制定的法規(guī)質(zhì)量，進行必要的修改、補充和廢止。因此，建立由立法機關(guān)組織有關(guān)部門對頒布實施一定時期的地方性法規(guī)在實施中的全面情況，特別是還有哪些不適當、不完善的地方，結(jié)合執(zhí)法實際，對法規(guī)的社會效益和經(jīng)濟效益進行綜合評價的調(diào)查，及時總結(jié)立法經(jīng)驗，有針對性地解決地方立法中存在的問題的地方性法規(guī)實施反饋制度就顯得尤為必要。本文就實行地方性法規(guī)實施反饋制度的有關(guān)問題作一些探討，以期通過開展這項工作，對進一步提高地方立法質(zhì)量起到一定的作用。
一、地方性法規(guī)實施反饋制度的概念和特征
地方性法規(guī)實施反饋制度，又叫地方立法反饋制度，是指由地方立法機關(guān)制定的，要求在地方性法規(guī)頒布實施后的一定時期內(nèi)，與地方性法規(guī)實施有關(guān)各方將法規(guī)實施過程中發(fā)現(xiàn)的法規(guī)自身缺陷及其貫徹執(zhí)行效果，及時反饋給地方立法機關(guān)及其工作機構(gòu)，由其進行分析處理，適時作出完善立法的部署和安排，以提高地方立法工作質(zhì)量的原則性規(guī)定。日前在吉林等省開展的地方性法規(guī)“后評價”和有些地方人大開展的“地方立法跟蹤問效”就是對地方立法實施反饋的法律行為。因此，地方立法實施反饋制度也可稱為“地方立法跟蹤問效制度”或“地方立法后評價制度”。
地方性法規(guī)實施反饋制度的法律特征有：（1）實施地立性法規(guī)實施反饋制度的目是地方立法機關(guān)為了及時掌握地方性法規(guī)實施中存在的問題，為地方立法機關(guān)適時作出完善地方立法的部署和安排提供依據(jù)，以提高地方立法質(zhì)量，進一步解決本地方需要用法規(guī)調(diào)整、規(guī)范的各種實際問題，為改革、開放、發(fā)展、穩(wěn)定和社會全面進步提供立法保障。（2）地方性法規(guī)實施反饋的對象為由地方立法機關(guān)頒布實施的地方性法規(guī)，包括由其制定和批準的地方性法規(guī)。（3）實施地方性法規(guī)反饋的主體包括對法規(guī)負有組織實施職責和法規(guī)中涉及的有關(guān)行政機關(guān)，對法規(guī)實施負有監(jiān)督檢查職責的機關(guān)以及法規(guī)實施中涉及的管理相對人、社會其他組織和各界人士。（4）地方性法規(guī)實施反饋的內(nèi)容為地方性法規(guī)貫徹實施過程中的執(zhí)行效果及其自身存在的缺陷。
二、地方性法規(guī)實施反饋的范圍
立法的直接目的是要使法律、法規(guī)得到貫徹實施，最終目的是為了解決社會問題，調(diào)整、規(guī)范社會關(guān)系，使社會健康、有序、快速地發(fā)展。這既取決于法規(guī)適應(yīng)社會需要的程度，又取決于法規(guī)體系內(nèi)部是否和諧。因此，在地方性法規(guī)的貫徹實施中需要對法規(guī)負有組織實施職責和法規(guī)涉及的行政機關(guān)，對法規(guī)負有監(jiān)督檢查職責的機關(guān)以及法規(guī)實施中涉及的管理相對人、社會各界人士對地方性法規(guī)實施中的貫徹執(zhí)行效果及其存在的自身缺陷作出立法反饋。具體說來包括以下幾方面具體內(nèi)容：（1）法規(guī)條文不明確、不確切而引起歧義的。（2）法規(guī)條文不具體而不便于操作的。（3）法規(guī)對其調(diào)整的事項規(guī)定有遺漏的。（4）法規(guī)之間不協(xié)調(diào)甚至互相沖突而造成執(zhí)法矛盾的（5）法規(guī)有關(guān)規(guī)定不切合實際，造成難于執(zhí)行、不能執(zhí)行或者執(zhí)行后弊大于利的。（6）法規(guī)所調(diào)整的社會關(guān)系發(fā)生了變化，原有規(guī)定不能適應(yīng)變化了的新情況的。
三、地方性法規(guī)實施反饋的方式
地方性法規(guī)實施后會產(chǎn)生系列積極或消極的影響，這些執(zhí)行效果需要通過一定的方式反饋給地方立法機關(guān)，才能達到其實施目的。地方性法規(guī)實施反饋的方式不外乎包含以下幾種方式：（一）專題報告。即對地方性法規(guī)負有組織實施職責的行政機關(guān)和對法規(guī)負有監(jiān)督檢查職責的機關(guān)，應(yīng)當在地方性法規(guī)實施一定時期內(nèi)，收集、匯總地方性法規(guī)在本轄區(qū)范圍內(nèi)實施的反饋意見，及時向地方立法機關(guān)或其工作機構(gòu)寫出書面專題報告。專題報告應(yīng)當包括下列內(nèi)容：（1）一定時期內(nèi)地方性法規(guī)在本地區(qū)的貫徹落實的基本情況。（2）地方性法規(guī)有哪些條文存在自身缺陷及其對執(zhí)法的影響。（3）對法規(guī)完善有何修改意見和建議。（二）跟蹤調(diào)查。地方性法規(guī)實施機關(guān)對法規(guī)的實施情況進行調(diào)查、監(jiān)督、測定、評價，及時發(fā)現(xiàn)和反映地方性法規(guī)自身存在的缺陷，向當?shù)貒覚?quán)力機關(guān)或地方立法機關(guān)提出解決缺陷的意見和建議。必要時，地方立法機關(guān)或其工作機構(gòu)可以組織有關(guān)專家、人大代表和組織實施機關(guān)進行集中性的跟蹤調(diào)查。（三）對照檢查。屬于同一調(diào)整范圍或者調(diào)整范圍與之密切相關(guān)的上位法或者同位法出臺后，應(yīng)當及時組織實施下位法或者同位法的省級行政機關(guān)和地方立法工作機構(gòu)，對照檢查新出臺的上位法或者同位法是否不一致甚至相互抵觸，對不一致甚至相互抵觸的情況應(yīng)當書面報告地方立法工作機構(gòu)。（四）以信函、電話、電子郵件等方式提出地方性法規(guī)實施反饋意見。地方立法工作機構(gòu)、組織實施法規(guī)的各級行政機關(guān)要暢通各種地方性法規(guī)實施反饋信息渠道，對社會各界以信函、電話、電子郵件等方式提出的反饋意見及時進行分門別類的整理加工、逐條加以認真研究，吸納各方面有益的建議、意見。同時可以考慮向個體單向書面反饋處理意見，這樣就可以充分尊重和發(fā)揮人民群眾在地方立法中的民主權(quán)利，調(diào)動他們參與地方立法反饋的積極性，體現(xiàn)立法為民這一宗旨。
四、地方性法規(guī)實施反饋意見的處理
地方性法規(guī)實施反饋制度實施后，將會收到社會各方面許多反饋意見，如果對這些反饋意見不能認真進行處理，一方面會影響地方立法質(zhì)量的提高，另一方面也會降低民眾參與地方性法規(guī)實施反饋和參與地方立法的熱情，挫傷他們的積極性。因此，地方立法機關(guān)及其工作機構(gòu)在收到地方性法規(guī)實施反饋信息后，應(yīng)當對地方性法規(guī)實施反饋意見根據(jù)不同情況作如下處理：
（一）作出或者提請作出立法解釋、應(yīng)用解釋。對地方性法規(guī)自身缺陷，通過立法解釋或者應(yīng)用解釋能夠解決的，地方立法工作機構(gòu)應(yīng)當提請地方立法機關(guān)按照有關(guān)解釋規(guī)定辦理。
（二）制訂地方性法規(guī)實施細則。地方性法規(guī)規(guī)定過于原則，不夠具體，難于操作的，可以賦予各級地方政府根據(jù)法規(guī)原則從本地實際出發(fā)，研究制訂實施細則。
（三）制定法律、行政法規(guī)的變通或者補充規(guī)定。法律、行政法規(guī)的規(guī)定不適合本地區(qū)實際的民主區(qū)域自治地方，可以按照民族區(qū)域自治法的有關(guān)規(guī)定，研究擬訂地方性法規(guī)的變通或者補充規(guī)定等單行條例。
（四）修改、廢止地方性法規(guī)。通過地方性法規(guī)實施反饋，發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)存在有遺漏、不切合實際、不符合改革開放和社會主義市場經(jīng)濟需要等缺陷的，地方立法機關(guān)應(yīng)當按照立法程序，該修改的及時修改，該廢止的及時廢止。
（五）執(zhí)法矛盾協(xié)調(diào)。有關(guān)行政機關(guān)在實施地方性法規(guī)時因?qū)τ嘘P(guān)條文理解不一致而產(chǎn)生矛盾和爭議的，由地方人民政府法制工作機構(gòu)根據(jù)地方性法規(guī)原則進行協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的報地方立法工作機構(gòu)協(xié)調(diào)處理。
（六）提請國務(wù)院裁決。根據(jù)《立法法》第八十條“地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章”和第八十二條“部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行”。當國務(wù)院部門規(guī)章與地方性法規(guī)的同一事項的規(guī)定不一致的，由省政府法制工作機構(gòu)提請國務(wù)院裁決，國務(wù)院認為應(yīng)當適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認為應(yīng)當適用部門規(guī)章的，應(yīng)當提請全國人民代表大會常務(wù)委員會裁決。
（七）提請全國人大常委會裁決。根據(jù)立法法第七十九條第二款規(guī)定行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。當?shù)胤叫苑ㄒ?guī)與國務(wù)院制定的行政法規(guī)對同一事項規(guī)定不一致的，下位法只有服從上位法的規(guī)定。但是，如果地方立法機關(guān)制定的地方性實施法規(guī)沒有違反相關(guān)法律規(guī)定，而是與行政法規(guī)等上位法相違背時，由地方立法工作機構(gòu)建議省級人大常委會提請全國人大常委會裁決。如2003年8月8日，國務(wù)院頒布新的《婚姻登記條例》，取消婚檢作為結(jié)婚登記必要條件的規(guī)定，曾被輿論廣泛稱贊為權(quán)力歸位。但今年6月24日，黑龍江省人大常委會對《黑龍江省母嬰保健條例》進行了修正，保留“準備結(jié)婚的男女雙方應(yīng)當接授婚前醫(yī)學(xué)檢查和婚前健康教育，憑婚前醫(yī)學(xué)檢查證明，到婚姻登記機關(guān)辦理婚姻登記”等內(nèi)容。這是自2003年10月1日實行自愿婚檢以來，第一個恢復(fù)強制婚檢制度的省份，頓時一石激起千層浪。為此來自江西的楊濤和來自北京的王金貴以中國普通公民身份，聯(lián)名致信全國人大常委會，建議對《婚姻登記條例》及《黑龍江省母嬰保健條例》進行審查。因此，在地方性法規(guī)實施反饋制度實施后有必要建立針對類似地方立法沖突事件作出積極反映的提請裁決機制。
作者簡介：
謝章瀘（1978—） 男 江西省立法研究會會員 中共江西省委黨校2005級脫產(chǎn)研究生 330003 電話：13247811415
