[ 張文忠 ]——(2023-8-18) / 已閱2240次
論城鎮(zhèn)集體企業(yè)財產(chǎn)的終極所有權(quán)問題
————張文忠
近年來集體企業(yè)的數(shù)量不斷減少，集體企業(yè)由2004年末的34.3 萬個（占企業(yè)法人數(shù)量比重10.5%）降至2013年末的13.1萬個（占企業(yè)法人數(shù)量比重1.6%）。集體企業(yè)包括城鎮(zhèn)集體企業(yè)和鄉(xiāng)村集體企業(yè)等，城鎮(zhèn)集體企業(yè)占集體企業(yè)總量的大部分。集體企業(yè)總量的大量減少說明城鎮(zhèn)集體企業(yè)也在大量減少，減少的原因是城鎮(zhèn)集體企業(yè)無法適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的環(huán)境。本文從城鎮(zhèn)集體企業(yè)財產(chǎn)終極所有權(quán)的角度分析其存在的問題。
一、城鎮(zhèn)集體企業(yè)財產(chǎn)終極所有權(quán)的規(guī)定
1.1986年4月12日通過的《中華人民共和國民法通則》第七十四條規(guī)定：勞動群眾集體組織的財產(chǎn)屬于勞動群眾集體所有。從這一表述來看，勞動群眾集體與勞動群眾集體組織系相互區(qū)別的概念，勞動群眾集體組織財產(chǎn)的終極所有權(quán)主體是勞動群眾集體。
2.1991年６月《中華人民共和國城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》發(fā)布，該條例第四條規(guī)定：城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)是財產(chǎn)屬于勞動群眾集體所有、實(shí)行共同勞動、在分配方式上以按勞分配為主體的社會主義經(jīng)濟(jì)組織。從這一表述來看，城鎮(zhèn)集體企業(yè)財產(chǎn)的終極所有權(quán)主體是勞動群眾集體。
3.2007年3月16日通過的《中華人民共和國物權(quán)法》第六十一條規(guī)定：城鎮(zhèn)集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定由本集體享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。從這一表述來看，城鎮(zhèn)集體財產(chǎn)的終極所有權(quán)主體是本集體，本集體也就是勞動群眾集體。
二、城鎮(zhèn)集體企業(yè)財產(chǎn)運(yùn)營存在的終極所有權(quán)問題
（一）作為城鎮(zhèn)集體企業(yè)財產(chǎn)終極所有權(quán)主體的勞動群眾集體已不存在
1.作為城鎮(zhèn)集體企業(yè)財產(chǎn)終極所有權(quán)主體的勞動群眾集體概念
由上世紀(jì)50年代小手工業(yè)者聯(lián)合組成的生產(chǎn)合作社轉(zhuǎn)化而來的城鎮(zhèn)集體企業(yè)，勞動群眾集體成為城鎮(zhèn)集體企業(yè)財產(chǎn)的終極所有權(quán)主體，那么，勞動群眾集體具體指什么呢？
生產(chǎn)合作社成立之初，小手工業(yè)者聯(lián)合組成生產(chǎn)合作社，生產(chǎn)合作社的資本來源于小手工業(yè)者的社員股金，生產(chǎn)合作社的勞動者是入社的小手工業(yè)者本人。從合作社的勞動者角度看，原來的小手工業(yè)者成了合作社的勞動者，這一勞動者群體也叫勞動群眾集體。從合作社的資本角度看，原來的小手工業(yè)者個人財產(chǎn)投入生產(chǎn)合作社，就認(rèn)為個人財產(chǎn)所有權(quán)歸合作社勞動群眾集體了。存在這一認(rèn)識誤區(qū)的原因有兩個方面：一方面是由于理論認(rèn)識上分不清財產(chǎn)終極所有權(quán)與法人所有權(quán)。按現(xiàn)在的認(rèn)識來看，小手工業(yè)者個人財產(chǎn)投入生產(chǎn)合作社，合作社財產(chǎn)的終極所有權(quán)仍歸投資者，但合作社對投資到本企業(yè)的財產(chǎn)擁有法人所有權(quán)。另一方面，合作社對本企業(yè)財產(chǎn)擁有法人所有權(quán)，合作社的財產(chǎn)由企業(yè)權(quán)力機(jī)構(gòu)與決策機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)作，由于作為合作社出資者的人員同時又是合作社勞動者，出資者與勞動者是同一主體，這一主體集雙重身份于一身，客觀上沒有區(qū)分企業(yè)投資者和勞動者不同身份的必要。可見，最初意義上的勞動群眾集體不是單純的勞動者集體，而是勞動者群體與出資者群體的二位一體。
2.作為城鎮(zhèn)集體企業(yè)財產(chǎn)終極所有權(quán)主體的勞動群眾集體已不存在
生產(chǎn)合作社經(jīng)過幾十年的發(fā)展變化，出資者與勞動者經(jīng)歷了從二位一體到逐漸分離的過程。入社社員或退休或脫離了合作社，不再是合作社的勞動者，這時的投資者、勞動者已是不同的主體，不再是一身二任，二位一體，而是由雙重身份（投資者、勞動者）變化為單一身份（投資者）。這一階段的勞動群眾集體是勞動者群體，已不是出資者群體，但由于未能正確認(rèn)識投資者的地位，投資者的權(quán)益被忽視。最初意義上的勞動者群體與出資者群體二位一體的勞動群眾集體已不存在，企業(yè)名稱也由生產(chǎn)合作社變?yōu)槌擎?zhèn)集體企業(yè)。再后來，企業(yè)又進(jìn)一步采取了取消分紅、停發(fā)股息、直至退還股金的辦法，最初的投資者的權(quán)益己經(jīng)得不到任何體現(xiàn)，以至于完全失去了投資者身份。最初意義上的勞動者群體與出資者群體二位一體的勞動群眾集體已不存在，意味著作為城鎮(zhèn)集體企業(yè)財產(chǎn)終極所有權(quán)主體的勞動群眾集體已不存在。
（二）現(xiàn)在的職工集體不是作為城鎮(zhèn)集體企業(yè)財產(chǎn)終極所有權(quán)主體的勞動群眾集體
《中華人民共和國城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》第九條規(guī)定：“集體企業(yè)依照法律規(guī)定實(shí)行民主管理。職工（代表）大會是集體企業(yè)的權(quán)力機(jī)構(gòu)，由其選舉和罷免企業(yè)管理人員，決定經(jīng)營管理的重大問題”。從這一表述來看，城鎮(zhèn)集體企業(yè)的權(quán)力機(jī)構(gòu)是職工（代表）大會，權(quán)力機(jī)構(gòu)由職工（代表）組成。由生產(chǎn)合作社轉(zhuǎn)化而來的城鎮(zhèn)集體企業(yè)，目前的企業(yè)職工僅僅是勞動者，不是投資者。作為城鎮(zhèn)集體企業(yè)財產(chǎn)終極所有權(quán)主體的勞動群眾集體已不存在，現(xiàn)在的職工集體不是當(dāng)初意義上的作為城鎮(zhèn)集體企業(yè)財產(chǎn)終極所有權(quán)主體的勞動群眾集體，城鎮(zhèn)集體企業(yè)權(quán)力機(jī)構(gòu)由職工（代表）組成的現(xiàn)行規(guī)定，明顯不合理。
（三）職工（代表）組成的企業(yè)權(quán)力機(jī)構(gòu)無法形成治理機(jī)制
1.由職工（代表）組成的企業(yè)權(quán)力機(jī)構(gòu)無法形成財產(chǎn)利益機(jī)制
在企業(yè)資產(chǎn)運(yùn)營過程中，如企業(yè)權(quán)力機(jī)構(gòu)決策正確，企業(yè)資產(chǎn)增值；如企業(yè)權(quán)力機(jī)構(gòu)決策失誤，企業(yè)資產(chǎn)損失。正常的企業(yè)利益機(jī)制要求，當(dāng)資產(chǎn)增值時能為權(quán)力機(jī)構(gòu)的組成人員帶來利益，當(dāng)資產(chǎn)損失時也要能減少權(quán)力機(jī)構(gòu)組成人員的利益，從而形成利益機(jī)制。按照現(xiàn)行規(guī)定，城鎮(zhèn)集體企業(yè)權(quán)力機(jī)構(gòu)由職工（代表）組成，在企業(yè)運(yùn)營過程中，無論企業(yè)權(quán)力機(jī)構(gòu)決策正確與否，企業(yè)財產(chǎn)的增減變化只會引起勞動群眾集體財產(chǎn)增減變化，但不會引起作為權(quán)力機(jī)構(gòu)組成人員的職工（代表）個體財產(chǎn)發(fā)生變化。無論企業(yè)權(quán)力機(jī)構(gòu)決策正確與否，并不與職工（代表）個人財產(chǎn)相關(guān)。可見，企業(yè)權(quán)力機(jī)構(gòu)由職工（代表）組成，權(quán)力的行使與自身財產(chǎn)利益相脫節(jié)，決策者享有決策權(quán)，但決策結(jié)果卻與自身財產(chǎn)利益無關(guān)，無法形成財產(chǎn)利益機(jī)制。
2.職工（代表）大會與廠長（經(jīng)理）之間無法形成法人治理機(jī)制
按照所有權(quán)與現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)原理，企業(yè)財產(chǎn)的終極所有權(quán)屬于投資者，企業(yè)作為獨(dú)立法人，對本企業(yè)資產(chǎn)擁有法人所有權(quán)。企業(yè)法人的權(quán)力機(jī)構(gòu)由投資者組成，權(quán)力機(jī)構(gòu)授權(quán)并約束企業(yè)法人決策機(jī)構(gòu)，權(quán)力機(jī)構(gòu)與決策機(jī)構(gòu)之間形成企業(yè)法人治理機(jī)制。
《中華人民共和國城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》第三十一條規(guī)定：“集體企業(yè)實(shí)行廠長（經(jīng)理）負(fù)責(zé)制，廠長（經(jīng)理）對企業(yè)職工（代表）大會負(fù)責(zé)，是集體企業(yè)的法定代表人�！睆纳鲜霰硎鰜砜�，城鎮(zhèn)集體企業(yè)的決策機(jī)構(gòu)是廠長（經(jīng)理）。廠長（經(jīng)理）與作為權(quán)力機(jī)構(gòu)的職工（代表）大會之間本應(yīng)形成法人治理機(jī)制。但現(xiàn)實(shí)情況企業(yè)法人治理機(jī)制無法形成：一方面由于職工集體不是當(dāng)初意義上的作為城鎮(zhèn)集體企業(yè)財產(chǎn)終極所有權(quán)主體的勞動群眾集體，職工（代表）大會不會真正約束企業(yè)廠長（經(jīng)理）對法人財產(chǎn)運(yùn)營重大事項的決策。另一方面作為城鎮(zhèn)集體企業(yè)財產(chǎn)終極所有權(quán)主體的勞動群眾集體已不存在，企業(yè)廠長（經(jīng)理）對法人財產(chǎn)運(yùn)營重大事項的決策、操辦缺失所有者主體的真正約束，不會真正關(guān)心企業(yè)財產(chǎn)的保值增值。從城鎮(zhèn)集體企業(yè)的實(shí)際運(yùn)營活動看，由于企業(yè)無法開展業(yè)務(wù)經(jīng)營活動，絕大部分城鎮(zhèn)集體企業(yè)只是進(jìn)行財產(chǎn)出租發(fā)包或投資。但既便是這種簡單的經(jīng)濟(jì)活動，一旦承包承租人違約，企業(yè)的法定代表人并不追究承包承租人違約責(zé)任，反而為之說情開脫。職工個體也并不從自身財產(chǎn)利益上關(guān)心企業(yè)法定代表人對承包承租人追責(zé)�？梢姡善髽I(yè)職工組成的權(quán)力機(jī)構(gòu)不會真正約束決策機(jī)構(gòu)，權(quán)力機(jī)構(gòu)與決策機(jī)構(gòu)之間無法形成企業(yè)法人治理機(jī)制。
三、改革城鎮(zhèn)集體企業(yè)財產(chǎn)終極所有權(quán)運(yùn)作的辦法
（一）明確政府的一個機(jī)構(gòu)作為城鎮(zhèn)集體所有財產(chǎn)的終極所有權(quán)代表
由上世紀(jì)50年代小手工業(yè)者聯(lián)合組成的生產(chǎn)合作社轉(zhuǎn)化而來的城鎮(zhèn)集體企業(yè)，作為城鎮(zhèn)集體企業(yè)財產(chǎn)終極所有權(quán)主體的勞動群眾集體已不存在。在無法界定當(dāng)初投資者，城鎮(zhèn)集體所有財產(chǎn)主體無法明確的情況下，明確政府的一個機(jī)構(gòu)作為城鎮(zhèn)集體所有財產(chǎn)的終極所有權(quán)代表，由這一機(jī)構(gòu)代表城鎮(zhèn)集體所有財產(chǎn)的終極所有權(quán)人行使出資人職責(zé)，負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)集體所有財產(chǎn)的監(jiān)督管理，但這一機(jī)構(gòu)一定要是常設(shè)的法人實(shí)體機(jī)構(gòu)。
（二）將有發(fā)展前景的城鎮(zhèn)集體企業(yè)改制為公司制企業(yè)
城鎮(zhèn)集體企業(yè)法人財產(chǎn)運(yùn)營存在的問題，說明企業(yè)的法人制度不適應(yīng)現(xiàn)階段生產(chǎn)力水平,浪費(fèi)了企業(yè)的要素資源。要重新利用企業(yè)的要素資源，就要改變企業(yè)財產(chǎn)運(yùn)營模式。近年來，全國范圍內(nèi)的城鎮(zhèn)集體企業(yè)改制，最核心的就是解決企業(yè)財產(chǎn)運(yùn)營問題。
將有發(fā)展前景的城鎮(zhèn)集體企業(yè)改制為公司制企業(yè)。在明確政府的一個機(jī)構(gòu)作為城鎮(zhèn)集體所有財產(chǎn)的終極所有權(quán)代表的基礎(chǔ)上，將城鎮(zhèn)集體企業(yè)改制為公司制企業(yè)，轉(zhuǎn)換企業(yè)形式，落實(shí)由投資者組成企業(yè)權(quán)力機(jī)構(gòu)，盡早完成城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)改制。
改制后的企業(yè)不再是城鎮(zhèn)集體企業(yè)，而是轉(zhuǎn)換成了公司制企業(yè)，城鎮(zhèn)集體企業(yè)將逐步消亡，近年來城鎮(zhèn)集體企業(yè)的數(shù)量不斷減少說明了這一趨勢。
（三）將發(fā)展無望的城鎮(zhèn)集體企業(yè)進(jìn)行出售、關(guān)閉，收回城鎮(zhèn)集體所有財產(chǎn)
通過出售、關(guān)閉等方式，由行使城鎮(zhèn)集體所有財產(chǎn)出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)將城鎮(zhèn)集體所有財產(chǎn)從企業(yè)收回。也可以將收回的財產(chǎn)重新投到公司運(yùn)營，以確保城鎮(zhèn)集體所有財產(chǎn)的保值增殖。
