[ 黃端 ]——(2005-3-31) / 已閱40239次
論我國(guó)訴訟調(diào)解與人民調(diào)解之互補(bǔ)和銜接
劉惠沖 黃 端
調(diào)解，作為一種糾紛解決方式，在中國(guó)被實(shí)踐了數(shù)千年，對(duì)中國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重大作用。它在經(jīng)歷了幾度輝煌后，到了上一世紀(jì)90年代，在中國(guó)進(jìn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治建設(shè)的進(jìn)程中卻遭受了空前的挑戰(zhàn)與危機(jī)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，隨之而來(lái)的各種利益的調(diào)整，社會(huì)矛盾和糾紛也呈現(xiàn)出主體和內(nèi)容多樣化、成因復(fù)雜化的特點(diǎn)；加之因體制及財(cái)政狀況等多方面因素造成的人民調(diào)解功能的弱化，使法院的訴訟總量與新類型訴訟量與日俱增，使法院的訴訟活動(dòng)的壓力越來(lái)越大；法院受理案件的數(shù)量大幅上升與法院審判力量有限的矛盾日益突顯
(南通市兩級(jí)法院自1990年至2001年，收案增長(zhǎng)率達(dá)到207%；鹽城中院，1999年有在編干警368人，2003年降為245人，人員減少了三分之一強(qiáng)，案件數(shù)卻在持續(xù)增加。 )，而法院一度為強(qiáng)調(diào)高效而追求當(dāng)庭判決率所引起的上訴多、申訴多、執(zhí)行難等問(wèn)題，不僅使法院工作陷于負(fù)重與被動(dòng)局面，同時(shí)也形成了當(dāng)事人對(duì)法院、法官的公信度有所減弱等現(xiàn)狀，使法院工作面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，被譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”的調(diào)解制度重新引起了全社會(huì)的重視。然而，如何認(rèn)識(shí)新時(shí)期訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的功能優(yōu)勢(shì)和價(jià)值傾向?如何運(yùn)用他們之間的功能差異及其互補(bǔ)關(guān)系來(lái)克服我國(guó)現(xiàn)行訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的弊端，解決其面臨的問(wèn)題?如何合理整合和有效利用現(xiàn)有的資源，促進(jìn)對(duì)社會(huì)糾紛和矛盾的化解，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定?各地法院紛紛進(jìn)行了訴訟調(diào)解的適度社會(huì)化、實(shí)行訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的聯(lián)通互動(dòng)等諸多探索性改革。筆者試圖博采眾長(zhǎng)，以優(yōu)勢(shì)功能互補(bǔ)的視角探討訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的銜接問(wèn)題。
一、我國(guó)訴訟調(diào)解與人民調(diào)解互相結(jié)合、相互補(bǔ)充的歷史淵源及發(fā)展
（1）調(diào)解作為中國(guó)傳統(tǒng)法文化的重要資源，被視為遠(yuǎn)東法系或中華法系的基本標(biāo)志之一。早在西周的銅器銘文之中，已有調(diào)解的記載。在漫長(zhǎng)的中國(guó)古代社會(huì)發(fā)展中，形成了一個(gè)多元化的糾紛解決機(jī)制。調(diào)解在古代不僅是民間社會(huì)的各種血緣和地緣組織解決其內(nèi)部糾紛的主要手段,即使在官方衙門的公堂上，它也是與審判和判決密不可分的糾紛解決的主要手段。調(diào)解基本上是民間調(diào)解與官府調(diào)解同時(shí)并重，相輔相成。在實(shí)際的糾紛解決中官府調(diào)解和民間調(diào)解往往相互配合，形成一種互動(dòng)關(guān)系，正如黃宗智在對(duì)清代法律制度中研究所描述的：“事實(shí)上，清代的民間調(diào)判制度是建立在兩者的結(jié)合上的，即以判決為主的正式系統(tǒng)和以和解為主的非正式系統(tǒng)的結(jié)合。這套制度的運(yùn)作取決于兩者的相互配合以及兩者之間相互作用的空間。”
（2）近代調(diào)解制度的雛形孕育于第一次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的農(nóng)民運(yùn)動(dòng)大潮中，當(dāng)時(shí)的農(nóng)民組織 都設(shè)有負(fù)責(zé)調(diào)解仲裁的機(jī)構(gòu)。在第二次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，調(diào)解制度得到進(jìn)一步的發(fā)展，但這一階段是以基層政府調(diào)解為主，仍屬于訴訟外的人民調(diào)解的范圍。調(diào)解在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的革命根據(jù)地發(fā)展到了一個(gè)新的階段，并形成制度化的系統(tǒng)，成為當(dāng)時(shí)糾紛解決的主要方式。這一階段的調(diào)解不僅包括民間自行調(diào)解，群眾團(tuán)體調(diào)解和政府調(diào)解幾種訴訟外調(diào)解的形式，而且出現(xiàn)了司法調(diào)解，并發(fā)展為著名的“馬錫五審判方式”.由此，以“馬錫五審判方式”為代表的民事訴訟制度與各種形式的調(diào)解共同構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)的糾紛解決機(jī)制。
（3）建國(guó)后，我國(guó)先后通過(guò)一系列法律,法規(guī)的制定和修改，確立了人民調(diào)解制度和訴訟調(diào)解制度，同時(shí)注意人民調(diào)解與訴訟調(diào)解的有機(jī)結(jié)合。我國(guó)民事訴訟法第16條規(guī)定，人民調(diào)解委員會(huì)是在基層人民政府和基層人民法院的指導(dǎo)下，調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛，如有違背法律的，人民法院應(yīng)當(dāng)予以糾正，這就從法律上肯定了基層人民法院對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。
2002年9月5日最高院審委會(huì)第1240次會(huì)議通過(guò)，2002年11月1日起的《最高人民法院關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》確立了人民調(diào)解的法律效力。
（4）中華民族心理素質(zhì)也是影響我國(guó)調(diào)解制度長(zhǎng)盛不衰的重要因素。所謂民族心理素質(zhì)，就是指各民族在形成和發(fā)展過(guò)程中，凝結(jié)起來(lái)的表現(xiàn)在民族文化特點(diǎn)上的心理狀態(tài)。它是在民族共同語(yǔ)言、共同地域、共同經(jīng)濟(jì)生活的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來(lái)的，反映了一個(gè)民族的共同心理特點(diǎn)。民族心理素質(zhì)作為一種客觀存在的精神現(xiàn)象，由民族的感情、意志、性格、氣質(zhì)以及民族自我意識(shí)等諸種要素構(gòu)成。不同的民族，在基本人生態(tài)度、情感方式、思維模式、致思途徑、價(jià)值觀念等方面，有著很大的差異。中華民族共同心理素質(zhì)具有以下五個(gè)特點(diǎn)：
①內(nèi)向、溫順、自尊自重的心理素質(zhì)；②安分守已、追求和諧的心理素質(zhì)；③誠(chéng)實(shí)、友好、謙讓的心理素質(zhì)；④克已、寬容、豁達(dá)大度的心理素質(zhì)；⑤富于同情、助人為樂(lè)的心理素質(zhì)。中華民族心理素質(zhì)對(duì)我國(guó)人民調(diào)解制度的影響主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：①糾紛當(dāng)事人愿意選擇調(diào)解方式解決爭(zhēng)端；②第三者樂(lè)于充當(dāng)義務(wù)調(diào)解人；③有助于提高調(diào)解的成功率。
從實(shí)踐的情況來(lái)看，人民調(diào)解委員會(huì)與法院的審判工作存在著密切的聯(lián)系，人民調(diào)解成效顯著的地方，人民法院的收案率就會(huì)相應(yīng)減少，特別是在農(nóng)村或偏遠(yuǎn)的地區(qū)，人民調(diào)解組織與基層人民法院及派出法庭相互配合，在解決當(dāng)?shù)氐拿耖g糾紛中起著不可替代的作用，有利于減輕法院的負(fù)擔(dān)，保證司法資源的合理有效利用。 江蘇南通市于2003年4月成立了社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)解中心。全市所有的縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都建起了社會(huì)矛盾糾紛調(diào)解中心，形成了縣、鄉(xiāng)有中心，村有調(diào)委會(huì)，組有民調(diào)小組，十戶有調(diào)解信息員的大調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。把人民調(diào)解注入了民間調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解綜合聯(lián)動(dòng)的豐富的內(nèi)函。南通市調(diào)解組織的健全，調(diào)解機(jī)制的創(chuàng)新，有力地促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)矛盾的及時(shí)發(fā)現(xiàn)和化解。 2004年上半年南通市兩法院的總收案數(shù)為30428件，比去年同期的33776件下降了9.92%。
從以上的歷史回顧可以看到，中國(guó)從古到今一直有著民間調(diào)解與司法調(diào)解互相結(jié)合，互相協(xié)調(diào)，共同實(shí)現(xiàn)對(duì)糾紛化解和社會(huì)調(diào)整的傳統(tǒng)，并且取得較好的社會(huì)治理效果。這種傳統(tǒng)在今天社會(huì)大規(guī)模變遷和司法改革全面推進(jìn)的背景下，仍有進(jìn)一步的吸收，借鑒和創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化的必要。江蘇南通市的社會(huì)矛盾大調(diào)解機(jī)制在規(guī)范、加強(qiáng)人民調(diào)解方面作了有益的償試，夯實(shí)了人民調(diào)解這個(gè)社會(huì)穩(wěn)定的“第一道防線”。
二、優(yōu)化訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的功能，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)功能互補(bǔ)
(一)訴訟調(diào)解和人民調(diào)解之同質(zhì)性的功能優(yōu)勢(shì)
相對(duì)于審判而言，訴訟調(diào)解與人民調(diào)解具有以下共同的功能優(yōu)勢(shì)。
（1）來(lái)自其程序利益，具有成本低，迅速和便利的特點(diǎn)，能夠相對(duì)迅速、低廉和簡(jiǎn)便地解決糾紛，使當(dāng)事人以較低的代價(jià)獲得較大的利益（人民調(diào)解不收費(fèi)、訴訟調(diào)解免去上訴申訴執(zhí)行成本），這體現(xiàn)了訴訟調(diào)解與人民調(diào)解效率方面的優(yōu)勢(shì)和價(jià)值取向。
（2）訴訟調(diào)解與人民調(diào)解更適合于特定社會(huì)關(guān)系、特定主體和特定糾紛的解決。例如，以其常識(shí)化的運(yùn)作程序消除了訴訟程序給當(dāng)事人帶來(lái)的理解困難;以通情達(dá)理的對(duì)話和非對(duì)抗的斡旋緩和了當(dāng)事人之間的對(duì)立，有利于保持今后的長(zhǎng)遠(yuǎn)關(guān)系;整體地考察事件背后的復(fù)雜長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)關(guān)系，而不是簡(jiǎn)單地將其分解為簡(jiǎn)單關(guān)系，僅就部分的是非曲直做出判斷。
（3）訴訟調(diào)解和人民調(diào)解體現(xiàn)了當(dāng)事人自主、自由處分的功能。在調(diào)解協(xié)議達(dá)成過(guò)程中，調(diào)解機(jī)構(gòu)或調(diào)解人不能將自己認(rèn)為正確的解決方案強(qiáng)加給當(dāng)事人，當(dāng)事人有同意或拒絕這種解決方案的權(quán)利。所以，從一定意義上說(shuō)，訴訟調(diào)解和人民調(diào)解是當(dāng)事人自主協(xié)商的延伸。
（4）訴訟調(diào)解和人民調(diào)解能彌補(bǔ)法律適用不能的不足，可以根據(jù)自主和自律原則選擇適用的規(guī)范，如地方慣例、行業(yè)習(xí)慣和標(biāo)準(zhǔn)等解決糾紛，在“法律的陰影下”協(xié)商和妥協(xié)，并可能達(dá)致雙贏的結(jié)果,體現(xiàn)了自認(rèn)的效益最大化和自治的價(jià)值取向。
（二）訴訟調(diào)解和人民調(diào)解之特質(zhì)性的功能優(yōu)勢(shì)
（1） 訴訟調(diào)解之功能優(yōu)勢(shì)
訴訟調(diào)解，是指在民事訴訟過(guò)程中，在人民法院審判人員主持下，雙方當(dāng)事人就民事?tīng)?zhēng)議通過(guò)自愿協(xié)商，達(dá)成協(xié)議的活動(dòng)和結(jié)案方式。它是一種由人民法院審判人員作為第三者介入當(dāng)事人雙方的民事、經(jīng)濟(jì)糾紛中，而后通過(guò)雙方當(dāng)事人的合意解決糾紛的方式。她具有如下功能優(yōu)勢(shì)：
①主持調(diào)解的法官具有專業(yè)的法律知識(shí)和法律職業(yè)道德。
②調(diào)解程序規(guī)范，訴訟法中一整套回避制度、舉證制度等，調(diào)解法官都能熟練地運(yùn)用到調(diào)解程序中去。
③當(dāng)事人對(duì)訴訟調(diào)解的認(rèn)同度高。在南京、蘇州、揚(yáng)州和徐州等地區(qū)的問(wèn)卷調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，未經(jīng)法官的任何提示或引導(dǎo)的情況下，有92.4%的當(dāng)事人愿意在法院主持下進(jìn)行調(diào)解。當(dāng)事人對(duì)于調(diào)解達(dá)成的協(xié)議也多能自覺(jué)履行。
④訴訟調(diào)解更能促進(jìn)當(dāng)事人自覺(jué)履行義務(wù)。近三年來(lái)江蘇省南通市兩級(jí)法院調(diào)解結(jié)案的案件中當(dāng)事人能夠主動(dòng)履行調(diào)解協(xié)議的占80%，其中，調(diào)解協(xié)議達(dá)成后當(dāng)場(chǎng)履行的大約占30%；連云港市兩級(jí)法院調(diào)解結(jié)案的案件中當(dāng)事人申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的比率低于10%。
⑤法律賦予法院的司法審查職能貫穿于訴訟活動(dòng)始終，包括立案、審理、執(zhí)行等各個(gè)階段。
⑥訴訟調(diào)解作為彌補(bǔ)判決功能局限的有效手段，得到了絕大部分法官的認(rèn)同和青睞。他們以現(xiàn)行訴訟法之規(guī)定為依據(jù)，堅(jiān)持訴訟調(diào)解制度。
⑦訴訟調(diào)解從客觀上講能徹底化解糾紛，有效減少當(dāng)事人的訟累和司法成本。訴訟調(diào)解是在和平友好的氛圍下，通過(guò)法官的教育疏導(dǎo)，促使雙方當(dāng)事人互諒互讓，化干戈為玉帛，使?fàn)幾h不僅在法律上得以徹底解決，也在心理上得以真正消除。司法實(shí)踐中，調(diào)解案件極少出現(xiàn)申訴、上訪、纏訪的現(xiàn)象。
⑧刑事調(diào)解對(duì)被告人、被害人和公共利益的平衡保護(hù)有其獨(dú)特的價(jià)值。刑事調(diào)解由于有被害人和被告人的直接參與，并有對(duì)自己主張?zhí)幏值臋?quán)利，被害人更容易恢復(fù)物質(zhì)和精神的損害，被告人通過(guò)向被害人直接認(rèn)罪悔過(guò)，賠償損失，獲得諒解，不承擔(dān)或者少承擔(dān)刑事責(zé)任，有利于他盡快回歸社會(huì)，對(duì)于社會(huì)而言，受到破壞的社會(huì)關(guān)系得到了被告人和被害人的共同修復(fù)。
⑨隨著司法實(shí)踐的不斷豐富和法學(xué)理論的不斷深化，行政訴訟案件引入或者部分引入調(diào)解機(jī)制，目前已逐漸成為行政法學(xué)理論界和行政審判實(shí)務(wù)部門的共識(shí)。我們不能忽視行政訴訟中隱晦調(diào)解的功能作用。
（2）人民調(diào)解的功能優(yōu)勢(shì)
人民調(diào)解，即人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解，是在人民調(diào)解委員會(huì)的主持下，以國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和社會(huì)公德為依據(jù)，對(duì)民間糾紛當(dāng)事人進(jìn)行說(shuō)服教育，規(guī)勸疏導(dǎo)，促使糾紛各方互諒互讓，平等協(xié)商，自愿達(dá)成協(xié)議，消除紛爭(zhēng)的一種群眾性自治活動(dòng)。她具有以下功能優(yōu)勢(shì)：
①有專門的組織形式和程序規(guī)定。
②與訴訟調(diào)解更多地要受到實(shí)體法和調(diào)解程序的限制相比，人民調(diào)解在調(diào)解形式和運(yùn)用手段上更為靈活多樣，人民調(diào)解的調(diào)解員主要運(yùn)用日常生活中掌握的涉案人物及事件的背景知識(shí)、“地方性知識(shí)”來(lái)解決糾紛。這些因人民調(diào)解員長(zhǎng)期的共同生活，相互知根知底而獲得的地方性知識(shí)使得調(diào)解人對(duì)于許多涉案事實(shí)免于求證，不證自明。
③人民調(diào)解員可以采用各種生活技巧和手段、通過(guò)各種途徑調(diào)查事實(shí)真相。
④有相當(dāng)一部分有“厭訴”心理和“懼訴”心理的當(dāng)事人，發(fā)生糾紛時(shí)，往往更多地求助于人民調(diào)解；從現(xiàn)實(shí)的層面上，人民調(diào)解不僅有利于迅速化解矛盾，并且有利于減輕法院的訴累。
⑤有基層人民政府和基層人民法院作指導(dǎo)。
⑥人民調(diào)解不收取費(fèi)用。
（三）訴訟調(diào)解和人民調(diào)解之弊端
（1） 訴訟調(diào)解的弊端
①現(xiàn)行民訴法中規(guī)定訴訟調(diào)解要遵循“查明事實(shí)，分清是非”的原則，混淆了判決與調(diào)解的界限，不利于辦案效率的提高和訴訟成本的減少,影響了訴訟調(diào)解的程序利益；
②調(diào)審結(jié)合的模式往往使同一審判人員兼作調(diào)解法官和裁判法官,法官為了提高辦案效率,規(guī)避訴訟風(fēng)險(xiǎn)，在審理案件時(shí)往往會(huì)忽視調(diào)解的“自愿”原則,利用自己的特殊身份進(jìn)行調(diào)解勸說(shuō)，容易導(dǎo)致以壓促調(diào)、以判促調(diào)、久調(diào)不決，當(dāng)事人在此情況下，大多只能表示同意接受，因?yàn)樗麄兠靼准词贡硎静唤邮�，由該審判員作出的判決的結(jié)果還是一樣。從而損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益；
③由于調(diào)解法官對(duì)訴訟雙方不了解，對(duì)調(diào)解的可行性、可靠性很難考證，有的案件當(dāng)事人惡意串通，為逃避他人債務(wù)、損害社會(huì)公共利益和國(guó)家利益，而通過(guò)訴訟調(diào)解的方式轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)、規(guī)避法律責(zé)任，較為常見(jiàn)的有調(diào)解假離婚、假抵債、假清償；有的案件當(dāng)事人為規(guī)避法律責(zé)任訂立的不切實(shí)際的調(diào)解協(xié)議即使啟動(dòng)法院強(qiáng)制執(zhí)行程序，也難以實(shí)現(xiàn)權(quán)利，從而導(dǎo)致對(duì)另一方當(dāng)事人信賴?yán)娴膿p害、司法資源的浪費(fèi)及對(duì)當(dāng)事人在調(diào)解中隨意言行、不負(fù)責(zé)任傾向的助長(zhǎng)等。
④刑事調(diào)解中自愿原則貫徹不到位。在刑事調(diào)解中被告人面臨刑事責(zé)任的承擔(dān)，因此其真實(shí)意愿的表達(dá)受到很大的顧忌，有時(shí)為了免受可能的刑事處罰，而違心接受不合理的調(diào)解內(nèi)容；原告人則為了盡快得到經(jīng)濟(jì)上的賠償，也會(huì)違心地放棄追究被告人的刑事責(zé)任。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的刑事自訴案件，被告人根本不承認(rèn)犯罪，不承認(rèn)侵害了原告人，但最后也以達(dá)成賠償對(duì)方損失的調(diào)解協(xié)議結(jié)案。刑事調(diào)解所用的審理期限偏長(zhǎng)，影響刑事案件審理的審限，不少審判人員反映大部分案件調(diào)解結(jié)案比判決結(jié)案所付出的時(shí)間和精力更多，許多案件多次調(diào)解才能達(dá)成協(xié)議。如泰州市兩級(jí)法院2003年度共調(diào)解結(jié)案自訴案件和附帶民事訴訟案件204件，其中多次調(diào)解的占86%，審理周期有的甚至超過(guò)了100天。
（2）人民調(diào)解的弊端
①人民調(diào)解由于具有較大的隨意性,可能被人操縱利用，調(diào)解員可能利用事實(shí)上的力量左右調(diào)解方案使調(diào)解的自愿難以保障，最終演成弱肉強(qiáng)食的格局；
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