[ 熊丙萬 ]——(2004-12-21) / 已閱23611次
這類人員是指依照憲法和行政法律、法規(guī)被選舉、被任命從事公務(wù)的人員。如人民陪審員；由法律、法規(guī)授權(quán)行使行政管理職能的組織的人員，如市場(chǎng)管理委員會(huì)的工作人員等；受行政機(jī)關(guān)委托行使行政管理職能的組織的工作人員，如計(jì)劃生育專管員，城市物業(yè)管理機(jī)構(gòu)的工作人員。
但對(duì)于依照《村民委員會(huì)組織法》、《居民委員會(huì)組織》等法律選舉產(chǎn)生的村委會(huì)委員，居委會(huì)委員是否為國家工作人員，理論上存在爭議。實(shí)踐中存在著肯定說、否定說與折衷說等三種不同的意見。否定說認(rèn)為，不能按國家工作人員論。主要理由是：他們不屬從事特定公務(wù)的人員。因?yàn)�，“公共事�?wù)可以包括國家公務(wù)與集體公務(wù)�！瓏夜珓�(wù)是指代表國家對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、體育、衛(wèi)生和軍事等方面進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、組織、監(jiān)督、管理和指導(dǎo)，具有國家權(quán)力性、行政性及面向社會(huì)的特點(diǎn)�；鶎幼灾谓M織即村（居）委會(huì)……從事的是集體公務(wù)，故不能視作國家工作人員�！盵13]肯定說則認(rèn)為，能夠按國家工作人員看待。 其主要理由是：“把公務(wù)劃分為國家公務(wù)和集體公務(wù)缺乏法律依據(jù)——法律上從未作此要求。村（居）委會(huì)主任等，只要是依法從事公務(wù)的，就應(yīng)算作國家工作人員�！盵14]折衷說則認(rèn)為，對(duì)“城鎮(zhèn)居民委員會(huì)組成人員、 農(nóng)村村民委員會(huì)組成人員是否為國家工作人員，這不能一概而論。當(dāng)居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)代表國家行使諸如計(jì)劃生育、征兵、收取稅費(fèi)等公務(wù)時(shí)，應(yīng)屬國家工作人員的范圍�！盵15]也就是說，主張應(yīng)當(dāng)根據(jù)“兩委”成員所從事的工作性質(zhì)來具體分析和認(rèn)定其身份性質(zhì)。
筆者贊成折中說更合理一些，這種觀點(diǎn)不僅能在實(shí)際生活中能找到案例，而且能夠從法理和法律法規(guī)上找到相應(yīng)的依據(jù)。首先我們能從法律法規(guī)上找到依據(jù)，2000年4月29日，第9屆全國人大常委會(huì)第15次會(huì)議通過了《關(guān)于<中華人民共和國刑法>第九十三條第二款的解釋》。該《解釋》明確，村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物的管理、社會(huì)捐助公益事業(yè)款物的管理；國有土地的經(jīng)營和管理；土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理；代征、代繳稅款；有關(guān)計(jì)劃生育、戶籍、征兵工作；協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作的，屬于刑法第93條第2款規(guī)定的"其他依照法律從事公務(wù)的人員"。村（居）委會(huì)的組織人員在從事《解釋》所規(guī)定的行為時(shí)，他們的行為具有前文所述的國家工作人員的“從事公務(wù)”的本質(zhì)特征，同時(shí)具備在特定的單位、機(jī)構(gòu)、組織中任職或者以特定的方式“從事公務(wù)”的形式特征，他們?cè)谶@種情況下應(yīng)該視為"其他依照法律從事公務(wù)的人員"。
但對(duì)解釋規(guī)定以外的情況不能按照國家工作人員對(duì)待，理由如下：（1 ）“兩委”并非一級(jí)政權(quán)組織，而是群眾性的自治組織。這一組織的自治性質(zhì)決定了其組成人員不具有國家工作人員所要求的“公務(wù)活動(dòng)”與“職務(wù)身份”兩個(gè)特征。首先，雖然村民委員會(huì)任務(wù)之一是“辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)”[16]，居民委員會(huì)的任務(wù)之一是“辦理本居住地區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)”[17]。但是，這種公共事務(wù)是自治性的事務(wù)，不具備與國家公權(quán)力、地方公權(quán)力或者國有企事業(yè)單位經(jīng)營管理活動(dòng)、人民團(tuán)體的公共職能活動(dòng)等具有直接聯(lián)系的特點(diǎn)。因而這種自治性事務(wù)與國家工作人員所從事的公共性的管理事務(wù)是根本不同的，即不具備國家工作人員“從事公務(wù)”的本質(zhì)特征。其次，“兩委”的組成人員不是在法律要求的特定的機(jī)構(gòu)中從事公務(wù)，或者受委派從事公務(wù)，或者依法從事公務(wù)。因而也不具備國家工作人員“從事公務(wù)”的形式特征或身份特征。（2）兩委“組成人員是社區(qū)群眾自己選舉產(chǎn)生的， 而不是由國家任命的。因此在一般情況下，法律也不應(yīng)對(duì)其自治性事務(wù)加以干涉。如果其負(fù)責(zé)人有違自治組織章程或者其他村規(guī)民約、街規(guī)民約的，可以自治性組織內(nèi)的群眾通過一定的適當(dāng)程序?qū)ω?fù)責(zé)人進(jìn)行罷免或者作出其他規(guī)定的處分。（3 ）“兩委”組成人員的工資及其工作經(jīng)費(fèi)絕大部分是由其所轄的集體企業(yè)及村民、居民集資而來，而不是由國家財(cái)政撥款的。因而他們所在的組織性與國家工作人員所在的單位性質(zhì)也是很大不同的。（4）從權(quán)利義務(wù)對(duì)等原則來看， 其平時(shí)不能享受國家工作人員的各種物質(zhì)待遇和福利，但在犯錯(cuò)誤時(shí)卻要按國家工作人員受到處罰，這是不公正的。（5）“兩委”工作人員數(shù)量龐大， 將其納入國家工作人員范圍，不僅會(huì)使刑法上其他條文所規(guī)定的相同的主體范圍擴(kuò)大，而且還會(huì)使刑法上其他條文所規(guī)定的相同的對(duì)象范圍擴(kuò)大，使刑法的處罰調(diào)整而出現(xiàn)意料不到的極大擴(kuò)張。如新《刑法》第 277條規(guī)定的妨害公務(wù)罪，其侵害的對(duì)象必須是正在依法執(zhí)行職務(wù)的國家工作人員。據(jù)此，該犯罪也將擴(kuò)大到阻礙“兩委”組成人員正當(dāng)履行職務(wù)的行為。這顯然是違背了立法原意的。（6 ）當(dāng)前“兩委”工作人員確有一些嚴(yán)重腐敗現(xiàn)象存在，但基層工作十分難做，一般不必動(dòng)用刑罰來制裁這種腐敗，可作其他處理。如果確有必要?jiǎng)佑眯塘P加以制裁，也不應(yīng)以立法或者司法解釋的方式將“兩委”工作人員解釋為國家工作人員，而應(yīng)在刑法上單立條文作出專門的規(guī)定。
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[16] 《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法（試行）》第2條。
[17] 《中華人民共和國城市居民委員會(huì)組織法》第3條。
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