[ 張珂璞 ]——(2004-11-16) / 已閱15392次
審計決定與民事判決沖突的原因及對策思考
張珂璞
在審計機(jī)關(guān)依法對國家建設(shè)項目竣工決算進(jìn)行審計并作出審計決定后，時常遇到審計決定與民事判決的沖突問題。
案例一：某市外環(huán)高速路工程是國家重點(diǎn)建設(shè)項目，由市財政負(fù)責(zé)撥款、市高速路指揮部負(fù)責(zé)項目建設(shè)（簡稱建設(shè)單位）。2000年9月，某路橋公司（簡稱施工單位）與建設(shè)單位簽定了高速路A路段工程承包合同。工程完工后，市審計局依據(jù)審計法和市政府委托對建設(shè)單位實(shí)施審計，發(fā)現(xiàn)該單位被施工單位高估冒算、多計工程量，從而多付工程款800余萬元的問題后，依法作出《審計決定》，要求建設(shè)單位迅速追回多付的款項。建設(shè)單位依據(jù)《審計決定》，多次催要款項而無果，便采取后期資金不付給的辦法來達(dá)到落實(shí)審計決定的目的。但是，施工單位依據(jù)合同，直接向市中級人民法院提起訴訟，要求建設(shè)單位履行合同，如期給付各項款額及滯納金的請求。市中級法院審理認(rèn)為：工程量的調(diào)整經(jīng)建設(shè)單位施工現(xiàn)場有關(guān)人員簽字認(rèn)可，是建設(shè)單位與施工單位的合意行為，應(yīng)當(dāng)受到法律的保護(hù)；對市審計機(jī)關(guān)就該路段工程價款作出的審計決定不予采信。一審判決，建設(shè)單位敗訴。建設(shè)單位不僅沒有要回高估冒算的款額，反而付出了幾十萬元的滯納金及訴訟費(fèi)。建設(shè)單位不服，上訴無果。該案中，施工單位對審計機(jī)關(guān)作出的審計決定不服，沒有通過行政復(fù)議和行政訴訟來維護(hù)自己的權(quán)益，而是以合同糾紛為由直接向人民法院提起訴訟，從而導(dǎo)致了民事判決間接否定了審計決定，形成民事判決與審計決定的沖突。
案例二：某國有甲公司（建設(shè)單位）建設(shè)年產(chǎn)10萬噸尿素工程是省重點(diǎn)建設(shè)項目。1999年1月甲公司與乙公司（施工單位）簽定主廠房建筑工程承包合同。2000年7月完工，建設(shè)單位認(rèn)為施工單位提交的結(jié)算書存在高估冒算等問題，未按結(jié)算書支付全部工程款。2000年10月，施工單位以建設(shè)單位逾期審核其工程結(jié)算、故意拖欠工程款為由，向市中級人民法院起訴，請求判決建設(shè)單位支付拖欠工程款等事項。市中級法院在訴訟中委托一家造價咨詢公司進(jìn)行工程結(jié)算審核后，判決建設(shè)單位敗訴。建設(shè)單位不服，上訴至省高級人民法院，省高級人民法院二審判決建設(shè)單位敗訴。建設(shè)單位對二審判決不服，向省高級人民法院提出再審申請。與此同時，建設(shè)單位將判決結(jié)果報告省政府，認(rèn)為施工單位承包的項目存在高估冒算、高套定額，將導(dǎo)致近700萬元國有資產(chǎn)流失。經(jīng)省政府批準(zhǔn)，省審計廳對該建設(shè)項目工程決算進(jìn)行了審計，結(jié)果是：施工單位多計材料價差165萬元；高套、錯套定額多計工程費(fèi)用28萬元；多計工程量132萬元。據(jù)此，省審計廳作出審計決定，施工單位送審工程決算總額2667萬元，審計認(rèn)定結(jié)果為2342萬元，核減工程價款325萬元。該案中，審計機(jī)關(guān)依法對已進(jìn)入民事訴訟程序的國家建設(shè)項目合同糾紛案件進(jìn)行審計，并作出審計決定，從而導(dǎo)致審計決定間接否定民事判決，形成了審計決定與民事判決的沖突。
對國家建設(shè)項目進(jìn)行審計是《審計法》賦予審計機(jī)關(guān)的職責(zé)。審計機(jī)關(guān)依法查處建設(shè)項目中高估冒算、高套定額、亂取費(fèi)用，以及不按設(shè)計、合同約定要求施工、偷工減料、弄虛作假等行為，可以有效揭露建設(shè)項目中的的腐敗行為，保障國家資金的安全和國家利益不受損失。然而，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，合同是市場主體實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的基本形式，國家建設(shè)項目的實(shí)施也是建立在建設(shè)單位與施工單位簽訂合同的基礎(chǔ)上，受到合同法的保護(hù)。當(dāng)審計機(jī)關(guān)對建設(shè)項目竣工決算進(jìn)行了審計并作出審計決定后，建設(shè)單位和施工單位在履行該項目合同價款發(fā)生爭議時，訴至人民法院進(jìn)行民事審判程序，就會形成人民法院民事判決與審計機(jī)關(guān)審計決定的沖突。由此看來，審計法與合同法在調(diào)整國家建設(shè)項目所涉及的行政關(guān)系和民事關(guān)系上的交叉規(guī)定是產(chǎn)生沖突的根本原因。
一、沖突原因分析
民事審判是人民法院依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，對民事糾紛案件進(jìn)行審理和判決的活動。是國家通過審判監(jiān)督權(quán)的行使，依法維護(hù)公民、法人和其他社會組織合法權(quán)益的重要手段，是司法權(quán)的組成部分，屬于民事法律范疇。
審計決定是審計機(jī)關(guān)依照審計法對國家財政財務(wù)收支真實(shí)、合法、效益情況進(jìn)行審計監(jiān)督。它是國家通過審計監(jiān)督權(quán)的行使，維護(hù)國有資產(chǎn)的安全、完整，是行政權(quán)的組成部分，屬于行政法律范疇。
民事判決與審計決定，二者屬于不同的法律范疇，民事判決屬于民事法律關(guān)系調(diào)整范圍，審計決定屬于行政法的調(diào)整范圍，二者都是通過國家權(quán)力維護(hù)法律關(guān)系主體的合法權(quán)益。案例中出現(xiàn)的民事判決與審計決定的沖突，需要從民事法律和行政法律兩類法律關(guān)系的角度分析原因。
（一）法律對不同法律關(guān)系主體的認(rèn)可使民事判決與審計決定在國家建設(shè)項目領(lǐng)域的沖突成為可能。
合同法是民事法律關(guān)系的基本法律，它主要規(guī)定民事主體的合同關(guān)系�！吨腥A人民共和國合同法》第8條規(guī)定：“依法成立的合同，對當(dāng)事人具有法律約束力。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)按照約定履行自己的義務(wù)，不得擅自變更或解除合同。依法成立的合同受法律保護(hù)。”同時，合同法也認(rèn)可了行政機(jī)關(guān)的行政行為介入民事法律關(guān)系領(lǐng)域，如《中華人民共和國合同法》第127條規(guī)定：“工商行政管理部門和其他有關(guān)行政主管部門在各自的職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，對利用合同危害國家利益、社會公共利益的違法行為，負(fù)責(zé)監(jiān)督處理；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任�！睋�(jù)此，審計機(jī)關(guān)作為監(jiān)督國有資產(chǎn)的行政部門，有權(quán)依法對國家建設(shè)項目真實(shí)、合法情況進(jìn)行監(jiān)督，對利用合同危害國家利益、社會公共利益的違法行為，具有處理權(quán)。
審計機(jī)關(guān)是國家的行政機(jī)關(guān)，審計機(jī)關(guān)依法對國家財政、財務(wù)收支和國有資產(chǎn)的審計監(jiān)督是行政法律關(guān)系范疇。審計法主要規(guī)定了行政法律關(guān)系，如《中華人民共和國審計法》第二條：“國務(wù)院各部門和地方各級人民政府及其各部門的財政收支，國有的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，依照本法規(guī)定接受審計監(jiān)督�！蓖瑫r，審計法也認(rèn)可了行政行為介入民事法律領(lǐng)域。審計法第23條規(guī)定：“審計機(jī)關(guān)對國家建設(shè)項目預(yù)算的執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計監(jiān)督。”《中華人民共和國審計法實(shí)施條例》第21條進(jìn)一步規(guī)定：“與國家建設(shè)項目直接有關(guān)的建設(shè)、設(shè)計、施工、采購等單位的財務(wù)收支，應(yīng)當(dāng)接受審計機(jī)關(guān)的審計監(jiān)督�！�
由此可見，人民法院對國家建設(shè)項目合同糾紛案件的民事審判權(quán)與審計機(jī)關(guān)對國家建設(shè)項目的審計監(jiān)督權(quán)，就使民事判決與審計決定在國家建設(shè)項目領(lǐng)域職權(quán)的劃分上產(chǎn)生沖突成為可能。
（二）民事審判程序與審計監(jiān)督程序的不同規(guī)定也使民事判決與審計決定在國家建設(shè)項目領(lǐng)域的沖突成為可能。
按照審計法的規(guī)定，審計監(jiān)督的主要程序是：審計機(jī)關(guān)依法確定被審計對象；審計機(jī)關(guān)實(shí)施審計三日前向被審計單位送達(dá)審計通知書；審計機(jī)關(guān)實(shí)施審計后對審計事項出具審計意見，并對違反國家規(guī)定的財政、財務(wù)收支行為依法作出審計決定；被審計單位對審計決定不服的，應(yīng)當(dāng)先提起行政復(fù)議；對行政復(fù)議不服的，可依法提起行政訴訟，由人民法院作出最后的裁決。按上述審計程序規(guī)定，被審計單位如果對審計決定不服，首先應(yīng)當(dāng)通過行政復(fù)議途徑解決，對行政復(fù)議不服的，才可依法提起行政訴訟，通過人民法院作出最后的裁決。
而按照民事審判程序，凡屬于人民法院管轄的民事糾紛案件，不論其是否已進(jìn)入行政復(fù)議程序，只要當(dāng)事人提起訴訟，法院就會受理，啟動訴訟程序。因此，在國家建設(shè)項目審計決定作出后，當(dāng)事人如果對審計決定不服，可有兩種選擇：一是選擇行政復(fù)議，通過行政復(fù)議和行政訴訟維護(hù)自己的合法權(quán)益；二是直接訴諸人民法院進(jìn)入民事審判程序。如果當(dāng)事人作出后者選擇時，則民事判決與審計決定的沖突的可能性就成為了必然性。
（三）法律在調(diào)整行政關(guān)系和民事關(guān)系上的交叉是造成民事判決與審計決定沖突的根本原因。
法律是以不同的社會關(guān)系作為調(diào)整對象，因?yàn)檎{(diào)整的社會關(guān)系不同，所以形成不同的法律部門。行政法調(diào)整的是以行政指令和服從為特征的行政隸屬關(guān)系，屬于公法調(diào)整范圍；而合同法調(diào)整的是以協(xié)商原則為特征的平等社會關(guān)系，屬于私法調(diào)整范圍。合同糾紛屬于私法案件應(yīng)由民事訴訟程序解決，行政糾紛屬于公法案件，原則上屬行政救濟(jì)，由行政復(fù)議或行政訴訟解決。
我國是社會主義市場經(jīng)濟(jì)國家，某些社會關(guān)系不能簡單區(qū)別為公法或私法調(diào)整。國家建設(shè)項目不僅涉及具有平等主體之間的合同關(guān)系—即私法關(guān)系，同時國家財政資金在市場領(lǐng)域的投資和運(yùn)作，也涉及到審計機(jī)關(guān)的監(jiān)督—即公法關(guān)系。此類案件糾紛，應(yīng)由哪個機(jī)關(guān)管轄，適用何種救濟(jì)程序，在現(xiàn)實(shí)中會有不同的解決方案，這將導(dǎo)致民事判決與審計決定在實(shí)際操作中的沖突。由此可見，法律在調(diào)整行政關(guān)系和民事關(guān)系上的交叉是造成民事判決與審計決定沖突的根本原因。
二、對策思考
解決民事判決與審計決定沖突的法律對策的思考：
（一）確定管轄權(quán)及案件管轄優(yōu)先原則，實(shí)行行政和司法共同救濟(jì)。在我國現(xiàn)有的法律框架下，要從源頭上解決民事判決與審計決定的沖突。首先，確定管轄權(quán)原則。對國家建設(shè)項目這類審計法和合同法共同調(diào)整的社會關(guān)系，人民法院有權(quán)對國家建設(shè)項目合同進(jìn)行立案受理；審計機(jī)關(guān)有權(quán)對國家建設(shè)項目進(jìn)行審計監(jiān)督。其次，確定案件管轄優(yōu)先原則。在國家建設(shè)項目的民事審判和審計監(jiān)督中，以誰先受案來確定優(yōu)先管轄。當(dāng)審計機(jī)關(guān)已開始對國家建設(shè)項目竣工決算進(jìn)行審計監(jiān)督，即審計監(jiān)督優(yōu)先，當(dāng)事人就該項目合同糾紛再提起民事訴訟時，民事審判可暫不介入。人民法院可按照民事訴訟法有關(guān)規(guī)定，告知當(dāng)事人向?qū)徲嫏C(jī)關(guān)申請行政復(fù)議。反之，國家建設(shè)項目已經(jīng)進(jìn)入民事審判程序，即民事審判權(quán)優(yōu)先。對人民法院已經(jīng)受理的國家建設(shè)項目合同糾紛民事案件，審計機(jī)關(guān)不再介入該項目的價款審計。其三，確定行政和司法救濟(jì)原則。當(dāng)事人對審計機(jī)關(guān)依法作出的有關(guān)工程價款的審計決定不服的，可提起行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定不服的，再提起行政訴訟，由人民法院作出最后的裁決。
上述觀點(diǎn)，首先明確了合同法與審計法所確立的民事審判權(quán)和審計監(jiān)督權(quán)都是解決國家建設(shè)項目合同管轄沖突的法律依據(jù)，否則便陷入了民事審判與審計監(jiān)督相互之間的無序制約，導(dǎo)致行政決定與司法判決的沖突。其次確立的管轄優(yōu)先原則，使在現(xiàn)有法律框架下解決這類沖突有了可能。其三審計決定作出后，當(dāng)事人可以通過行政訴訟保障自己的合法權(quán)益，無論民事審判管轄在先，還是審計監(jiān)督管轄在先，最終沒有脫離司法的監(jiān)督。
（二）確定審計決定的證據(jù)優(yōu)先原則。
審計決定的證據(jù)優(yōu)先原則即審計機(jī)關(guān)作出的審計決定在民事審判中可以作為當(dāng)然的有效證據(jù)，除非有相反證據(jù)推翻該審計結(jié)論，否則審計決定應(yīng)該作為判決的依據(jù)。這是因?yàn)閲医ㄔO(shè)項目涉及的領(lǐng)域?qū)I(yè)性強(qiáng)，審計機(jī)關(guān)作為國家專門的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門，對這類專業(yè)性很強(qiáng)的領(lǐng)域作出的決定是具有權(quán)威性的。尤其是目前社會風(fēng)氣尚未根本好轉(zhuǎn)，交易雙方惡意串通還時有發(fā)生的情況下，審計機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計監(jiān)督權(quán)，對國家建設(shè)項目中高估冒算、偷工減料、弄虛作假，損害國家利益行為作出的審計決定，可以作為具有法律效力的證據(jù)在民事審判中予以采用。除非有相反的證據(jù)足以推翻審計機(jī)關(guān)的審計決定。這樣審計決定在民事訴訟中就具有法律效力的地位，實(shí)際上是通過民事審判程序?qū)π姓䴔C(jī)關(guān)的行政行為的裁決，不會改變審計決定作為行政決定的法律效力。
（三）明確將“以審計結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)” 作為工程承包合同的必要條款。
在國家建設(shè)項目工程承包合同中明確約定“以審計結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)”，這將從程序上避免目前建設(shè)項目中時常出現(xiàn)的民事判決與審計決定的沖突。在現(xiàn)行的工程承包合同的條款中，沒有把“以審計結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)”作為必要條款，審計機(jī)關(guān)依法對國家建設(shè)項目進(jìn)行審計監(jiān)督，對損害國家利益的違法行為作出的審計決定，就會失去對在建設(shè)項目中高估冒算、偷工減料、弄虛作假等行為的防范功能，也就難以保障國家資金的安全和國家利益不受損失。而在現(xiàn)行的國家建設(shè)項目合同條款中將“以審計結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)”作為法定條款予以明確約定，即便在現(xiàn)有法律框架下，也會避免目前建設(shè)項目中時常出現(xiàn)的民事判決與審計決定的沖突，這也是現(xiàn)實(shí)中一條便捷的解決途徑。
民事判決與審計決定的沖突，在司法行為與行政行為中具有一定的代表性。這既是一個現(xiàn)實(shí)問題，更是一個法理問題。對此需要進(jìn)行廣泛、深入的研究，找出一條適應(yīng)中國特色的社會主義法律解決途徑。
作者單位：徐州市審計局
2004年11月16日
