[ 羅廣建 ]——(2004-11-11) / 已閱82937次
我國公司法人治理結(jié)構(gòu)存在的問題及其完善對策
——從國有企業(yè)公司制改革談起
羅廣建
摘 要：我國國有企業(yè)的公司制改革已走過十多年的歷程，但總體效果并不理想。改制后的公司法人治理結(jié)構(gòu)的健全和完善將是一項(xiàng)任重而道遠(yuǎn)的系統(tǒng)工程，它直接關(guān)系到國有企業(yè)公司制改革的進(jìn)程和成效。本文即是在結(jié)合我國國有企業(yè)公司制改革，分析我國公司法人治理結(jié)構(gòu)所存在問題的基礎(chǔ)上，提出了健全和完善我國公司法人治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)建議和對策。
關(guān)鍵詞：國有企業(yè) 公司制改革 法人治理結(jié)構(gòu) 完善對策
公司法人治理結(jié)構(gòu)（Corporate Governance Structure）一詞起源于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)，是指由一套組織結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的自然人來治理公司而形成的組織結(jié)構(gòu)體系。在現(xiàn)代公司中，股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)（經(jīng)理層）四部分各司其職，各負(fù)其責(zé)，相互制衡，共同組成公司法人治理結(jié)構(gòu)。
我國自1993年提出建立現(xiàn)代企業(yè)制度以來，國有企業(yè)改革已經(jīng)取得了重大的進(jìn)展。在國企改革與發(fā)展過程中，有一批企業(yè)通過規(guī)范的公司制改革建立了比較規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，形成了科學(xué)的決策機(jī)構(gòu)，提高了市場競爭力。但也有不少企業(yè)雖然建立了股東大會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，但機(jī)關(guān)職能不健全，權(quán)力不能有效制衡，并未真正建立起激勵(lì)和制約相結(jié)合的現(xiàn)代公司法人治理結(jié)構(gòu)，尚存在諸多問題需要解決和完善。
一、我國公司法人治理結(jié)構(gòu)存在的問題
(一)所有者缺位狀況仍未解決，由此產(chǎn)生“內(nèi)部人控制”問題
從理論上講，改制后的公司中只要存在國家股，那么國家就是公司的股東。國家所有，其實(shí)質(zhì)就是全民所有。但是在實(shí)際的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中，全民對公司的產(chǎn)權(quán)并沒有極強(qiáng)的約束力。因此，由什么機(jī)構(gòu)或人員來代表國家（全民）來履行作為出資人的股東職責(zé)、享有所有者權(quán)益、實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)和責(zé)任的統(tǒng)一以及這種代表產(chǎn)生的法律依據(jù)、授權(quán)基礎(chǔ)便成為迫切需要解決的問題。由于國家股的代表人至今仍然不十分明確，因而造成了事實(shí)上的所有者缺位。這就給企業(yè)的經(jīng)營者為牟取個(gè)人私利或本企業(yè)職工的小集團(tuán)利益以可乘之機(jī)，從而產(chǎn)生了“內(nèi)部人控制”的問題，嚴(yán)重破壞了公司的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和已經(jīng)組建的公司法人治理結(jié)構(gòu)，使得股東和董事之間的信任委托制衡關(guān)系形同虛設(shè)。
（二）公司股權(quán)結(jié)構(gòu)過于單一，政企不分，公司法人的自主經(jīng)營權(quán)并未真正落實(shí)
雖然我國《公司法》第4條第2款以及第5條確認(rèn)了公司法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和自主經(jīng)營權(quán)，但由于我國公司化改制是在傳統(tǒng)的國有企業(yè)基礎(chǔ)上進(jìn)行的，因而不可避免地出現(xiàn)了公司產(chǎn)權(quán)過分集中，國家股處于絕對控制地位，股權(quán)結(jié)構(gòu)過于單一的現(xiàn)象，難以形成多元化投資主體，使得《公司法》賦予公司法人的自主經(jīng)營權(quán)不能真正落實(shí)，公司法人實(shí)體地位難以實(shí)現(xiàn)。
（三）關(guān)于股東大會(huì)的問題
我國國有企業(yè)經(jīng)過公司化改制后，“由于公司產(chǎn)權(quán)過分集中，國家股處于絕對控制地位，加之我國證券市場尚不成熟，產(chǎn)權(quán)交易市場也未建立，而社會(huì)個(gè)人股數(shù)量和持股比例有限，個(gè)人股（股民）傾向于進(jìn)行短期的投機(jī)操作，所關(guān)心的不是公司的長遠(yuǎn)發(fā)展，而是短期的股價(jià)漲跌。因此，他們對出席股東大會(huì)不感興趣。即使有若干分散的小股東關(guān)心公司的長遠(yuǎn)發(fā)展，一些公司對出席股東大會(huì)的股東資格在持股比例和數(shù)量上也作了限制” ①，這種限制使分散的小股東“心有余而力不足”。股東大會(huì)實(shí)際變成了國家股東會(huì)議或董事會(huì)擴(kuò)大會(huì)議，難以形成規(guī)范、有效的對董事會(huì)、經(jīng)理層、監(jiān)事會(huì)及公司行為的制衡約束機(jī)制。
（四）關(guān)于董事會(huì)的問題
按照公司法和公司章程的規(guī)定，董事會(huì)對股東負(fù)責(zé)，受全體股東的委托，享有充分的權(quán)力，代表股東進(jìn)行決策，在公司領(lǐng)導(dǎo)中起著核心作用。但在現(xiàn)實(shí)中，許多公司的董事會(huì)并沒有發(fā)揮其核心作用。其不規(guī)范之處主要表現(xiàn)在：
1、董事會(huì)的產(chǎn)生具有相當(dāng)大的隨意性 ，股東大會(huì)沒有召開，董事會(huì)就已產(chǎn)生。也有許多公司董事長兼任總經(jīng)理。老國企時(shí)代的“總經(jīng)理負(fù)責(zé)制中個(gè)人權(quán)力高度集中的基因又在新組建的法人治理結(jié)構(gòu)中得到了‘繼承’和‘萌生’，致使一些企業(yè)經(jīng)營者產(chǎn)生不正之風(fēng)，以權(quán)謀私，直至陷入犯罪的泥潭中不能自拔，大量的國有資產(chǎn)被侵吞和流失�！雹�
2、有的企業(yè)雖然從組織形式上完成了公司化改制，但原有的領(lǐng)導(dǎo)班子基本不變地進(jìn)入了董事會(huì)。董事會(huì)成員與經(jīng)理層高度重合，使董事會(huì)被經(jīng)理班子控制，董事代表股東利益的作用失效，董事會(huì)形同虛設(shè)，不能正常運(yùn)作。
3、把公司分權(quán)——制衡機(jī)制看成“董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負(fù)責(zé)制”，甚至是“董事長領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負(fù)責(zé)制”。未經(jīng)董事會(huì)的授權(quán)，董事長處處以“法人代表”和“一把手”自居，要事事“領(lǐng)導(dǎo)”總經(jīng)理，民主、科學(xué)的決策機(jī)制沒有形成，擾亂了公司的責(zé)任體制，使公司經(jīng)營管理效率降低。
（五）關(guān)于經(jīng)理層的問題
“近年來，國有企業(yè)經(jīng)理層以權(quán)謀私、貪污的現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)，特別是一些曾為企業(yè)發(fā)展作出重大貢獻(xiàn)的企業(yè)家，如云南紅塔集團(tuán)的楮時(shí)健，在臨退休之際晚節(jié)不保，在經(jīng)濟(jì)問題上栽了跟頭，令人嘆息。由此引發(fā)了“59歲現(xiàn)象”的討論和反思。”③這一現(xiàn)象一方面反映了我國公司法人治理結(jié)構(gòu)中對經(jīng)理層的激勵(lì)機(jī)制的空缺，另一方面也表明法人治理結(jié)構(gòu)中對經(jīng)理層的約束機(jī)制的空缺。
我國《公司法》第50條確認(rèn)了對公司經(jīng)理層人員的選拔和聘任機(jī)制。然而事實(shí)上，許多改制后公司仍然以國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部管理模式來管理現(xiàn)代公司的經(jīng)理層人員。這種做法與公司法人治理結(jié)構(gòu)根本不能相容，它打破了經(jīng)理層人員與董事會(huì)之間的委托代理關(guān)系，破壞了公司法人治理結(jié)構(gòu)之間層層產(chǎn)生、層層制衡負(fù)責(zé)的機(jī)制。
（六）關(guān)于監(jiān)事會(huì)的問題
按照《公司法》第38條第（三）項(xiàng)、第103條第（三）項(xiàng)和公司章程的規(guī)定，由股東大會(huì)選舉的監(jiān)事會(huì)的職責(zé)主要是對董事會(huì)和高級經(jīng)理層的違法亂紀(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督約束。由于改制后的公司一般是由國家股占絕對優(yōu)勢，監(jiān)事會(huì)成員實(shí)際上就成了國家股東指定的人員，這就造成監(jiān)事會(huì)很難發(fā)揮其監(jiān)督作用。另外，監(jiān)事獲取信息的不充分性，監(jiān)事會(huì)的人員素質(zhì)較低，不熟悉企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營和財(cái)務(wù)管理也是公司監(jiān)事會(huì)沒有真正發(fā)揮作用的重要原因。
二、完善我國公司法人治理結(jié)構(gòu)的法律思考
我國公司法人治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀說明：一方面，目前我國公司法人治理結(jié)構(gòu)尚不完善，存在種種被扭曲的現(xiàn)象。另一方面，現(xiàn)有法律也沒有很好地解決企業(yè)運(yùn)行過程中所出現(xiàn)的問題。因此，要建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)公司制改革的初衷，從根本上解決國有企業(yè)的困境，就必須要克服企業(yè)改制過程中和改制后的公司法人治理結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)象，建立和完善權(quán)力分立、相互制衡的現(xiàn)代公司法人治理結(jié)構(gòu)。基于此，筆者提出如下完善對策：
（一）盡快出臺《國有資產(chǎn)法》，改革國有資產(chǎn)管理體制，解決公司所有者缺位的問題，確保出資人到位。這是完善我國公司法人治理結(jié)構(gòu)的前提
根據(jù)中共十五屆四中全會(huì)《決定》和“十六大”的精神，國務(wù)院已經(jīng)組建了國家國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，并于2003年4月7日掛牌成立。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)獨(dú)立于政府部門，有利于政資分開。但要將國有資產(chǎn)管理和經(jīng)營體制改革的宏觀決策落到實(shí)處，仍缺乏相應(yīng)法律的保障和支持。因此，應(yīng)盡快出臺關(guān)于國有資產(chǎn)管理和運(yùn)行的根本性法律——《國有資產(chǎn)法》，并在這一法律的規(guī)范性指引下，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制，這樣才能解決困擾我國國有企業(yè)公司制改革已久的所有者缺位問題，也才能確保出資人到位，從而解決“內(nèi)部人控制”的問題。
（二）調(diào)整公司產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，減持國家股，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化
從目前我國改制后公司的法人治理結(jié)構(gòu)情況來看，國家股處于絕對控股地位，股權(quán)所有制結(jié)構(gòu)過于單一，董事會(huì)運(yùn)作的方式比較封閉，公司經(jīng)營者的自主經(jīng)營權(quán)不能真正落實(shí)。而欲改變此狀況，就必須調(diào)整公司產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，減持國家股，擴(kuò)大非國家股比重，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。只有國家股比重降低，才能真正確保法人治理結(jié)構(gòu)中的股東會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層和監(jiān)事會(huì)之間相互制衡的決策與管理、約束機(jī)制的正常運(yùn)行，也才能真正落實(shí)公司法人的自主經(jīng)營權(quán)。
（三）切實(shí)落實(shí)股東大會(huì)作為公司最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的法律地位，進(jìn)一步發(fā)揮股東大會(huì)的作用
在公司制改革中，通過調(diào)整公司產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化，建立合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)后，可以避免任何個(gè)人、機(jī)構(gòu)法人或國家單獨(dú)控制股東大會(huì)，決定董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和高層經(jīng)理人員。從而保證董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)成員能真正通過股東大會(huì)選舉產(chǎn)生，高層經(jīng)理人員能真正憑自己的知識和才能受聘于董事會(huì)。也才能最終真正落實(shí)股東大會(huì)作為公司最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的法律地位，進(jìn)一步發(fā)揮股東大會(huì)的作用。
（四）健全董事會(huì)制度，這是完善我國公司法人治理結(jié)構(gòu)的核心
董事會(huì)是公司法人治理結(jié)構(gòu)的核心，它對經(jīng)理層作出的決定進(jìn)行管理，決定高層管理的水平和結(jié)構(gòu)，監(jiān)督公司的內(nèi)部控制和財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)，決定公司的主要戰(zhàn)略和決策。因此，健全董事會(huì)制度勢在必行：
1、嚴(yán)格按照《公司法》規(guī)定的程序召開股東大會(huì)，選舉董事，組成董事會(huì)，徹底消除董事會(huì)產(chǎn)生的隨意性、董事長兼任總經(jīng)理以及董事會(huì)成員與經(jīng)理層高度重合的現(xiàn)象，真正建立和完善董事會(huì)和經(jīng)理層之間的委托代理關(guān)系。
2、優(yōu)化董事會(huì)的結(jié)構(gòu)和功能，提高董事的經(jīng)營管理水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)；實(shí)行獨(dú)立董事制度，同時(shí)強(qiáng)化董事會(huì)的決策支持系統(tǒng)；確保董事會(huì)集體決策，防止內(nèi)部合謀行為，保護(hù)中小股東的利益。
3、建立和完善董事的信息披露制度，以確保公司法人治理結(jié)構(gòu)更加透明。基于股東會(huì)和董事會(huì)之間的信托法律關(guān)系，公司股東有權(quán)利獲悉關(guān)于董事活動(dòng)、薪酬以及商業(yè)利益議的相關(guān)信息。
4、完善董事對公司的義務(wù)和責(zé)任制度。董事對公司的義務(wù)因董事和公司的信托關(guān)系而產(chǎn)生，主要義務(wù)和責(zé)任有：（1）善管義務(wù)和忠實(shí)義務(wù)；（2）競業(yè)禁止義務(wù)；（3）借貸和擔(dān)保的限制。④
（五）進(jìn)一步完善我國公司經(jīng)理層的運(yùn)作機(jī)制，建立有效的激勵(lì)機(jī)制、約束機(jī)制和選拔聘任機(jī)制，這是完善我國公司法人治理結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)
如何既保證那些具有經(jīng)營才干的高層經(jīng)理人員放手經(jīng)營，又不至于讓所有者喪失對公司的最終控制呢？筆者認(rèn)為可以通過以下方式實(shí)現(xiàn)：
1、實(shí)行經(jīng)營者持有股權(quán)制度并完善經(jīng)營者報(bào)酬制度。根據(jù)企業(yè)的規(guī)模、性質(zhì)等實(shí)際情況有區(qū)分實(shí)行經(jīng)營者持有股權(quán)。同時(shí)，“公司經(jīng)營者的報(bào)酬應(yīng)與公司經(jīng)營業(yè)績相掛鉤，對經(jīng)營者的貢獻(xiàn)應(yīng)給予應(yīng)有的回報(bào)和獎(jiǎng)勵(lì)，對業(yè)績突出的經(jīng)營者的獎(jiǎng)勵(lì)上不封頂，對不能按期完成業(yè)績指標(biāo)的，應(yīng)相應(yīng)扣減其報(bào)酬或所擁有的股份”⑤
2、嚴(yán)格實(shí)行經(jīng)理層的董事會(huì)授權(quán)制，避免產(chǎn)生“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象。培育和建立我國的職業(yè)經(jīng)理人市場，完善經(jīng)理聘任制。在經(jīng)理與公司之間，形成真正的勞動(dòng)合同法律關(guān)系，加強(qiáng)經(jīng)理的責(zé)任感和使命感。
（六）強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)的職能、健全監(jiān)督約束機(jī)制，真正發(fā)揮監(jiān)事會(huì)的作用
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