[ 黃金平 ]——(2004-10-10) / 已閱20521次
澳、美水權(quán)制度對(duì)構(gòu)建我國(guó)水權(quán)制度的啟示
黃金平 鄧禾
（重慶大學(xué)法學(xué)院 400044）
摘 要：本文通過對(duì)澳大利亞和美國(guó)水權(quán)制度的研究，引發(fā)了筆者對(duì)我國(guó)水權(quán)的界定、適用、取得、轉(zhuǎn)讓和價(jià)格等制度的思考，從而提出了水權(quán)應(yīng)包括水物權(quán)和取水權(quán)，我國(guó)應(yīng)建立區(qū)域性的水權(quán)制度，水權(quán)的取得包括分配取得和出讓取得，組建水銀行進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓，水權(quán)價(jià)格包括出讓價(jià)、轉(zhuǎn)讓價(jià)和水費(fèi)等觀點(diǎn)。
關(guān)鍵詞：水權(quán)制度 水權(quán)界定 水權(quán)適用 水權(quán)取得 水權(quán)轉(zhuǎn)讓 水權(quán)價(jià)格
我國(guó)是一個(gè)缺水型國(guó)家，水資源短缺已成為制約經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要因素。我國(guó)水資源的缺乏與浪費(fèi)現(xiàn)象并存。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)大多只有0．4，而很多發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)達(dá)到0．7～0．8；我國(guó)工業(yè)萬元產(chǎn)值用水量是發(fā)達(dá)國(guó)家的10～20倍；我國(guó)水的重復(fù)利用率為40％左右，而發(fā)達(dá)國(guó)家為75％～85％。 我國(guó)的節(jié)水潛力很大。我國(guó)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》提出了建立節(jié)水型社會(huì)的目標(biāo)，以提高用水效率為核心，推廣節(jié)水措施和技術(shù)，發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)，建立水市場(chǎng)等觀點(diǎn)已引起了人們的廣泛關(guān)注。通過建立水市場(chǎng)來實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，已有2000年浙江省東陽—義烏水權(quán)轉(zhuǎn)讓、2001年漳河上游跨省有償調(diào)水、2002年甘肅張掖市臨澤縣梨園河灌區(qū)“水票制”管理等3個(gè)成功的事例。因此，發(fā)展水市場(chǎng)交易應(yīng)是一條有效的節(jié)水之路。但目前我國(guó)對(duì)水市場(chǎng)交易、水的權(quán)屬、分配、轉(zhuǎn)讓等制度還缺乏深入的研究，國(guó)外已有較完善的經(jīng)驗(yàn)。本文擬對(duì)澳大利亞和美國(guó)的水權(quán)制度進(jìn)行介紹，并對(duì)我國(guó)水權(quán)制度的有關(guān)問題作些探討。
1澳大利亞的水權(quán)制度
與我國(guó)一樣，澳大利亞是一個(gè)水資源相對(duì)缺乏的國(guó)家，全境年平均降水只有470毫米。早期澳大利亞的水權(quán)制度源于英國(guó)的習(xí)慣法，實(shí)行河岸權(quán)（riparian rights）制度，與河道毗連的土地所有者擁有用水權(quán)，并可以繼承。本世紀(jì)初，認(rèn)識(shí)到河岸權(quán)制度不適合相對(duì)缺水的澳大利亞，當(dāng)時(shí)的聯(lián)邦政府通過立法，將水權(quán)與土地所有權(quán)分離，明確水資源歸州政府所有，由州政府調(diào)整和分配水權(quán)。二十世紀(jì)八十年代開始，隨著水資源供需矛盾的進(jìn)一步突出，可分配的水量越來越少，在部分地區(qū)已審批的授權(quán)水量甚至超過了可利用水量，新用水戶已很難通過申請(qǐng)獲得水權(quán)，于是開始規(guī)定水權(quán)可以交易。到目前為止，澳大利亞的水權(quán)交易已在各州逐步推行，交易額越來越大，以維多利亞州為例，水權(quán)永久轉(zhuǎn)讓年交易量為2500萬m3，臨時(shí)轉(zhuǎn)讓年交易量2.5億m3，并已形式了固定的水權(quán)交易市場(chǎng)。下面以《維多利亞州水法》為例介紹澳大利亞的水權(quán)制度。
1.1水的所有權(quán)和使用權(quán)。州政府對(duì)河道內(nèi)的水和所有地下水擁有使用和控制權(quán)。農(nóng)戶對(duì)河道外的水有使用的權(quán)利，同時(shí)有從流經(jīng)其土地的河道內(nèi)為家庭生活和家禽飲用而取水的權(quán)利。其他取水、用水都需申請(qǐng)。
1.2水權(quán)的類型。分為三種類型：一是批發(fā)水權(quán)（Bulk Entitlements），即授予具有灌溉和供水職能的管理機(jī)構(gòu)、電力公司的水權(quán)。二是許可證，即授予個(gè)人從河道、地下或從管理機(jī)構(gòu)的工程中直接取水以及河道內(nèi)用水的權(quán)利。有效期限一般為15年，到期申請(qǐng)更換。三是用水權(quán)（Water Rights），即灌區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶用于生活、灌溉和畜牧用水的權(quán)利，主要與土地相關(guān)。
1.3水權(quán)的分配。早期用水戶申請(qǐng)取水和用水，不論其規(guī)模大小，州政府都批準(zhǔn)其水權(quán)。隨著水資源供需矛盾突出，自二十世紀(jì)八十年代起，州政府開始實(shí)行水權(quán)拍賣。目前，州政府不再審批發(fā)放新的水權(quán)，要想取得水權(quán)，只能通過水權(quán)交易取得。
1.4水權(quán)轉(zhuǎn)讓。批發(fā)水權(quán)、許可證和用水權(quán)均可轉(zhuǎn)讓。水權(quán)轉(zhuǎn)讓可以是臨時(shí)性的轉(zhuǎn)讓，也可以是永久性的轉(zhuǎn)讓；可在州內(nèi)轉(zhuǎn)讓也可跨州轉(zhuǎn)讓；可以全部轉(zhuǎn)讓，也可以部分轉(zhuǎn)讓。新用水戶通過購買水權(quán)獲得所需水量，剩余水量的用戶也可通過轉(zhuǎn)讓獲得收益。水權(quán)轉(zhuǎn)讓必須遵守州議會(huì)制定的有關(guān)規(guī)則，主要有：（1）轉(zhuǎn)讓人向有關(guān)部門提出申請(qǐng)，繳納規(guī)定的費(fèi)用。（2）有申請(qǐng)權(quán)的部門對(duì)是否同意轉(zhuǎn)讓進(jìn)行審批。（3）在批發(fā)水權(quán)永久轉(zhuǎn)讓后，出讓人必須申請(qǐng)調(diào)整授權(quán)。
1.5水價(jià)。水權(quán)轉(zhuǎn)讓的價(jià)格完全由市場(chǎng)決定，政府不進(jìn)行干預(yù)，轉(zhuǎn)讓人可采取拍賣、招標(biāo)或其它認(rèn)為合適的方式。
1.6水權(quán)的轉(zhuǎn)換。水權(quán)轉(zhuǎn)讓如果發(fā)生在不同類型的水權(quán)擁有人之間，需將用水權(quán)、許可證和批發(fā)水權(quán)互相轉(zhuǎn)換。如具有用水權(quán)的農(nóng)戶或許可證持證人將其擁有的水權(quán)永久轉(zhuǎn)讓給具有批發(fā)水權(quán)的供水機(jī)構(gòu)時(shí)，就需將轉(zhuǎn)讓的用水權(quán)或許可證轉(zhuǎn)換成批發(fā)水權(quán)。同樣，如果許可證持證人將許可水量轉(zhuǎn)讓給灌區(qū)內(nèi)的土地所有者時(shí)，就要將許可證轉(zhuǎn)換成與土地相關(guān)的用水權(quán)。
2美國(guó)的水權(quán)制度
美國(guó)的水權(quán)制度建立在私有制基礎(chǔ)上，作為公民的私有財(cái)產(chǎn)受到法律的保護(hù)。美國(guó)的水權(quán)制度以州法律為主，呈現(xiàn)出地區(qū)差異性，在美國(guó)東部，如阿肯薩斯、特拉華、佛羅里達(dá)、佐治亞等州，由于水資源較為豐富，采用的是河岸權(quán)(Riparian Doctrine)，而在美國(guó)西部，如猶他州、科羅拉多州和俄勒岡州等，由于干旱缺水，用水較為緊張，采用的則是優(yōu)先專用權(quán)(Prior Appropriation Doctrine)。除了地區(qū)性差異以外，美國(guó)的水權(quán)制度還依各種天然水體的不同而變化，如地表水（指存在于湖泊、河流和溪流中的水體）法律就與地下水（指存在于地下水流域、含水層以及其他地面以下地方的水體）法律不同。
1.1水的所有權(quán)和使用權(quán)。美國(guó)的水權(quán)屬財(cái)產(chǎn)權(quán)，與土地所有權(quán)相連。土地所有者不僅對(duì)與土地相連的流動(dòng)地表水源（如河流或溪流）和不流動(dòng)地表水源（如湖泊或池塘）擁有河岸權(quán)，而且對(duì)土地下面的地下水擁有絕對(duì)所有權(quán)或抽取、利用地下水資源的相對(duì)水權(quán)。地表水的河岸權(quán)不需要辦理許可證、執(zhí)照或者政府批準(zhǔn)，可以轉(zhuǎn)讓、保留，不會(huì)因不用而喪失。
1.2水權(quán)的類型。美國(guó)水權(quán)分為河岸權(quán)、優(yōu)先專用權(quán)、混合水權(quán)和公共水權(quán)等四種。河岸權(quán)，主要用于水資源較為豐富的東部地區(qū)，與臨近水邊的陸地聯(lián)系在一起，授予土地所有者使用流過其土地的一定份額的用水的權(quán)利。優(yōu)先專用權(quán)，主要用于缺水的西部地區(qū)，內(nèi)容包括三個(gè)法則：一是先占用者有優(yōu)先使用權(quán)；二是水的使用不能損害別人的利益；三是不用即作廢�；旌纤畽�(quán)，即河岸權(quán)與優(yōu)先專用權(quán)綜合使用，既包括優(yōu)先專用權(quán)吸收河岸權(quán)部分要素的類型，也包括河岸權(quán)經(jīng)過調(diào)整后與優(yōu)先專用權(quán)相適應(yīng)的類型。一般情況下，河岸權(quán)優(yōu)先于優(yōu)先專用權(quán)。公共水權(quán)，即用于航運(yùn)、漁業(yè)、商業(yè)目的（如游泳、水上娛樂、休閑）、科學(xué)研究以及為滿足生態(tài)和環(huán)境要求對(duì)河道內(nèi)的水資源進(jìn)行保護(hù)等的地表水使用權(quán)。公共權(quán)利已經(jīng)成為在評(píng)價(jià)水資源利用時(shí)考慮公共利益的一個(gè)重要因素。
1.3水權(quán)的分配。主要是優(yōu)先專用權(quán)的申請(qǐng)。優(yōu)先專用權(quán)是對(duì)水庫、溝渠、泵站等人工水道的引水的優(yōu)先使用的權(quán)利。其核心是優(yōu)先權(quán)，專用權(quán)授予的日期決定了用水戶用水的優(yōu)先權(quán)，即所謂的"時(shí)間優(yōu)先，權(quán)利優(yōu)先"。最早授予的水權(quán)專用者擁有最高級(jí)別的權(quán)利,最晚授予的水權(quán)專有者擁有最低級(jí)別的權(quán)利。在缺水時(shí)期,那些擁有最高級(jí)別水權(quán)的用戶被允許引用他們所需的全部水資源，而那些擁有最低級(jí)別水權(quán)的用戶被迫限制甚至全部削減他們的引用水量。優(yōu)先權(quán)除與專用水權(quán)授予時(shí)間有關(guān)，還與實(shí)際行動(dòng)的時(shí)間有關(guān)。也就是說，對(duì)于同時(shí)獲得優(yōu)先權(quán)的兩個(gè)用戶，如果其中一個(gè)引水工程先投入使用，那么其水權(quán)級(jí)別就高于另一個(gè)水權(quán)用戶，這就是優(yōu)先專用權(quán)中的“相關(guān)溯及原則”。優(yōu)先專用權(quán)的獲得一般需要經(jīng)過以下程序：①書面申請(qǐng)，②行政機(jī)構(gòu)或司法機(jī)關(guān)受理，③接受申請(qǐng)，行政機(jī)構(gòu)發(fā)布許可令；如收到反對(duì)意見，召開聽證會(huì)。在一個(gè)法律規(guī)定的期限內(nèi)，優(yōu)先專用權(quán)被證明無用就會(huì)被沒收。
1.4水權(quán)的轉(zhuǎn)讓。美國(guó)的河岸權(quán)作為私有財(cái)產(chǎn)，可以轉(zhuǎn)讓，但在轉(zhuǎn)讓程序上類似于不動(dòng)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓，其轉(zhuǎn)讓必須由州水管理機(jī)構(gòu)或法院批準(zhǔn)，一般需要一個(gè)公告期。美國(guó)有不少調(diào)水工程，對(duì)于這些調(diào)水工程的用水戶，一般允許其對(duì)所擁有的優(yōu)先專用權(quán)進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓。另外，節(jié)約用水者在把省出的水滿足其他用水戶需要時(shí)也能夠得到合理補(bǔ)償。
1.5水權(quán)交易機(jī)構(gòu)。美國(guó)西部出現(xiàn)了水銀行，將每年來水量按照水權(quán)分成若干份，以股份制形式對(duì)水權(quán)進(jìn)行管理，簡(jiǎn)化了水權(quán)交易程序，使得水資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值得以充分體現(xiàn)。美國(guó)西部還成立了以水權(quán)作為股份的灌溉公司，灌溉農(nóng)戶通過加入灌溉協(xié)會(huì)或灌溉公司，依法取得水權(quán)或在其流域上游取得蓄水權(quán)。在灌溉期，水庫管理單位把自然流入的水量按水權(quán)股份向農(nóng)戶輸放，并用輸放水量計(jì)算庫存各用水戶的蓄水量，其運(yùn)作類似銀行計(jì)算戶頭存取款作業(yè).
1.6水價(jià)。美國(guó)調(diào)水工程的受益者要取得調(diào)水，就需要支付資源水價(jià)，它包含在容量水價(jià)之中，屬于一次性支付。
1.7水權(quán)的中間服務(wù)。水權(quán)交易有公正的水權(quán)咨詢服務(wù)公司作中介，這一點(diǎn)在美國(guó)的水市場(chǎng)中表現(xiàn)得特別明顯，水權(quán)咨詢服務(wù)公司在美國(guó)水權(quán)交易中發(fā)揮著非常重要的作用，幾乎所有的水權(quán)交易都要通過水權(quán)咨詢服務(wù)公司。水權(quán)咨詢服務(wù)公司的服務(wù)內(nèi)容包括：①對(duì)水權(quán)的有關(guān)檔案材料進(jìn)行鑒定；②完成詳細(xì)的水權(quán)調(diào)查報(bào)告；③做水權(quán)管理計(jì)劃；④做合成地圖；⑤對(duì)水權(quán)的實(shí)際價(jià)值進(jìn)行評(píng)估；⑥申請(qǐng)新水權(quán)；⑦代理訴訟；⑧對(duì)灌區(qū)進(jìn)行審查并對(duì)灌區(qū)公司資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估。
3對(duì)構(gòu)建我國(guó)水權(quán)制度的思考
從以上介紹可以看出，水權(quán)制度具有很強(qiáng)的地域性，不僅不同國(guó)家的水權(quán)制度差異很大，就是同一國(guó)家不同州之間的水權(quán)制度相差也很大。但還是存在著一些共通的制度，如水權(quán)的界定、分配、轉(zhuǎn)讓、水價(jià)等，事實(shí)證明這些制度具有合理性，值得借鑒。而那些非共通的制度，如水銀行、股份灌溉公司等，也因其具有個(gè)性和創(chuàng)新，值得我們學(xué)習(xí)和吸收。
3.1水權(quán)的界定
水權(quán)的界定、水價(jià)和水權(quán)交易市場(chǎng)被認(rèn)為是可交易水權(quán)制度運(yùn)行的三個(gè)重要環(huán)節(jié)，清晰的水權(quán)界定是水權(quán)交易的基礎(chǔ)。在我國(guó)，對(duì)水權(quán)的界定，眾說紛紜，莫衷一是。一些學(xué)者認(rèn)為，水權(quán)是指水資源的所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、配水量權(quán)、讓渡權(quán)和交易權(quán) ；一些學(xué)者認(rèn)為，水權(quán)只包括水資源的使用權(quán)、讓渡權(quán)和交易權(quán)，不包含所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán) ；還有一些學(xué)者認(rèn)為，水權(quán)是水資源產(chǎn)權(quán)和水商品產(chǎn)權(quán)的簡(jiǎn)稱，同其他財(cái)產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)一樣，只應(yīng)包括狹義的所有權(quán)（歸屬權(quán)）、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)。 對(duì)以上觀點(diǎn)，筆者有不同的看法。
首先，水權(quán)不應(yīng)等同于水的使用權(quán)、讓渡權(quán)和交易權(quán)。所謂水權(quán)，是指擁有水的一種資格，是對(duì)一定范圍內(nèi)的水的占有、使用、收益和處分的資格。按照民法學(xué)的觀點(diǎn)，對(duì)物（水是物的一種）的占有、使用、收益和處分，實(shí)質(zhì)上就是物的所有權(quán)的內(nèi)容，所以，水權(quán)只應(yīng)代表對(duì)水的所有權(quán)，對(duì)水的占有、使用、收益和處分只是水的所有權(quán)的內(nèi)容，是所有權(quán)的派生權(quán)利，不應(yīng)成為與所有權(quán)并列的權(quán)利。
其次，認(rèn)為現(xiàn)行水權(quán)交易的實(shí)質(zhì)是取水權(quán)的交易。按照我國(guó)《憲法》和《水法》的規(guī)定，水資源的所有權(quán)屬于國(guó)家所有，任何個(gè)人或單位對(duì)水所擁有的只是水的使用權(quán)。我國(guó)《水法》和《取水許可制度實(shí)施辦法》又規(guī)定，對(duì)水資源實(shí)行取水許可制度，由水行政主管部門負(fù)責(zé)發(fā)放取水許可證。因此，我國(guó)水的使用權(quán)是通過取水許可證的形式表現(xiàn)出來的，現(xiàn)行水權(quán)交易體現(xiàn)的應(yīng)是水的取水權(quán)交易。從澳大利亞水權(quán)和美國(guó)水權(quán)的分類可以看出，兩國(guó)在水的使用權(quán)分類上都沒有使用單一的“水權(quán)”這一概念，而是分別用“批發(fā)水權(quán)、許可證、用水權(quán)”和“河岸權(quán)、優(yōu)先專用權(quán)、混合水權(quán)、公共水權(quán)”來表示。我國(guó)的水權(quán)交易表現(xiàn)為取水權(quán)交易符合國(guó)際慣例。
再次，認(rèn)為水權(quán)不僅是水資源產(chǎn)權(quán)和水商品產(chǎn)權(quán)的簡(jiǎn)稱，而且是包含水資源產(chǎn)權(quán)、水商品產(chǎn)權(quán)和取水權(quán)在內(nèi)的一系列與水有關(guān)的權(quán)利的集合。水資源產(chǎn)權(quán)和水商品產(chǎn)權(quán)是水作為一種物體現(xiàn)的權(quán)利，它表現(xiàn)為一種水物權(quán)；而取水權(quán)則是一種債權(quán)的體現(xiàn)，它是基于水行政主管機(jī)關(guān)和用水戶之間簽訂的取水許可合同（即取水許可證）而產(chǎn)生的，它體現(xiàn)的是水行政主管機(jī)關(guān)和用水戶之間就取水這一法律行為而產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，即水行政主管機(jī)關(guān)享有依法賦予某位用水戶取水的權(quán)利和負(fù)有提供良好取水秩序的義務(wù)，以及用水戶享有依法取水的權(quán)利和合理取水的義務(wù)等。水權(quán)應(yīng)是水物權(quán)和取水權(quán)的總和。
3.2水權(quán)的適用
水權(quán)適用就是指水權(quán)制度運(yùn)用于具體的實(shí)踐。在我國(guó)，水權(quán)要進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行交易，還缺乏必要的法律根據(jù)。按照國(guó)務(wù)院制定的《取水許可制度實(shí)施辦法》第二十六條（取水許可證不得轉(zhuǎn)讓；取水期滿，取水許可證自行失效）以及第三十條（轉(zhuǎn)讓取水許可證的，由水行政主管部門或者其授權(quán)發(fā)放取水許可證的部門吊銷取水許可證，沒收非法所得）的規(guī)定，現(xiàn)階段水權(quán)交易在我國(guó)是禁止的。而對(duì)于浙江省東陽—義烏等3處地方的水權(quán)交易，有學(xué)者提出其實(shí)質(zhì)只是水合同交易，交易雙方買賣的只是用水主體所分配到的配水量權(quán)，賣方并沒有因這次水買賣行為喪失用水根據(jù) 。因此，在我國(guó)，水權(quán)制度要從理論走向?qū)嶋H，還有待法律法規(guī)的修改、完善。
水權(quán)適用還涉及到適用范圍問題，是在全國(guó)范圍內(nèi)適用一種水權(quán)制度還是各個(gè)地方依據(jù)具體情況制訂適合自己的水權(quán)制度？如果水資源不缺乏，用水戶可以輕而易舉地取得水資源，就不會(huì)有購買水權(quán)的需要。以美國(guó)為例，美國(guó)西部水資源短缺，水權(quán)制度和水權(quán)轉(zhuǎn)讓發(fā)達(dá)，而美國(guó)東部水資源比較豐富，水權(quán)轉(zhuǎn)讓很少發(fā)生。 水權(quán)制度呈現(xiàn)出很強(qiáng)的地域特征，不同的地域適用不同的水權(quán)制度，某一地方的水權(quán)制度不能照搬到另一地方運(yùn)用。這一原則對(duì)我國(guó)很有用，它讓我們意識(shí)到：建立“區(qū)域性”水權(quán)制度可能比建立“全國(guó)性”水權(quán)制度更適合中國(guó)國(guó)情。我國(guó)國(guó)土面積較大，水資源量南多北少，地區(qū)分布不均勻，按照水的地域性特征，建立區(qū)域性的水權(quán)制度比較合理。以水的調(diào)配來說，水的調(diào)配需要借助水道，而水道不是四通八達(dá)，無限延伸的，它要受地理?xiàng)l件限制，如果是隔省際調(diào)水，三省之間還需要解決“過路費(fèi)”問題。因此，建立區(qū)域性水權(quán)制度比較順應(yīng)水的自然屬性和行政區(qū)劃的特點(diǎn)。
3.3水權(quán)的取得
水權(quán)的取得也就是水權(quán)的獲得方式。在澳大利亞基于水權(quán)屬于州政府所有，在水權(quán)交易初期，用水戶可以通過向州政府申請(qǐng)獲得水權(quán)。隨著水資源供需缺口增大，各州先后出現(xiàn)無新水權(quán)可分配的局面。目前在澳大利亞只能通過市場(chǎng)交易獲得新水權(quán)。在美國(guó)由于水與土地不可分離，在水權(quán)的取得上有兩種方式：一是基于土地獲得，土地所有者可以憑借對(duì)土地的所有權(quán)取得河岸權(quán)。二是對(duì)于公共水域或人工水道，申請(qǐng)者可以基于對(duì)社會(huì)的公共利益需要，通過申請(qǐng)取得公共水權(quán)和優(yōu)先專用權(quán)。
在我國(guó)，現(xiàn)行取用水存在三種情況，一種是基于法律規(guī)定，通過申請(qǐng)取水許可證獲得水權(quán)，如《取水許可制度實(shí)施辦法》規(guī)定“一切取水單位和個(gè)人，利用水工程或機(jī)械提水設(shè)施直接從江河、湖泊或者地下取水，都應(yīng)當(dāng)依照本辦法申請(qǐng)取水許可證，并依規(guī)定取水�！绷硪环N是基于法律的規(guī)定，不需要辦理或免于辦理許可證取得水權(quán)，如《取水許可制度實(shí)施辦法》規(guī)定“為家庭生活、畜禽飲用取水的；為農(nóng)業(yè)灌溉少量取水的；用人力、畜力或者其他方法少量取水的”不需要申請(qǐng)取水許可證。又規(guī)定“為農(nóng)業(yè)抗旱應(yīng)急必須取水的；為保障礦井等地下工程施工安全和生產(chǎn)安全必須取水的；為防御和消除對(duì)公共安全或者公共利益的危害必須取水的”免予申請(qǐng)取水許可證。第三種是該辦理取水許可證而未辦理，基于習(xí)慣而實(shí)際用水的。如生活在江河湖泊邊的使用者形成的對(duì)相鄰水的習(xí)慣使用，以及農(nóng)村居民對(duì)于生活范圍內(nèi)的池塘、水庫、小河、溪流等的無證使用等。筆者認(rèn)為，我國(guó)水權(quán)的取得制度應(yīng)實(shí)行“取用水許可證制度”，只要用水戶用水就要求持有取用水許可證，而不管是以何種方式取得的取用水許可證。有了取用水許可證也就擁有了用水權(quán)。
對(duì)于取用水許可證的取得可以采取兩種方式：分配取得和出讓取得。分配取得相當(dāng)于無償取得水權(quán)，用水戶獲得許可證不需要支付任何費(fèi)用，只是基于習(xí)慣或獲得劃撥的土地使用權(quán)或法律直接規(guī)定獲得。享有這種取得方式的用水戶包括與河岸毗鄰的、養(yǎng)成自然取水習(xí)慣的用水戶、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)戶、城鎮(zhèn)土地使用權(quán)劃撥取得戶以及出于社會(huì)公共利益需要的用水戶，如消防用水、旅游用水等。分配取得的水權(quán)所供給水量應(yīng)是能夠滿足用水戶基本需求的水量，為此需要地方政府制定出具體的行業(yè)用水標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)初始水權(quán)的分配。當(dāng)用水戶的實(shí)際用水量超過分配水量，用水戶只可以通過水權(quán)市場(chǎng)購買許可證來獲取額外的用水量。如果用水戶采取節(jié)水措施使得實(shí)際用水量小于分配水量時(shí)，多余的用水量可以轉(zhuǎn)讓，但在轉(zhuǎn)讓時(shí)應(yīng)向國(guó)家繳納與出售水量相當(dāng)?shù)某鲎尳稹３鲎屓〉檬侵赣盟畱粝驀?guó)家申請(qǐng)取水許可證時(shí)，需向國(guó)家繳納一定數(shù)量的用水出讓金。因?yàn)樗Y源是存于江河湖泊等水載體之中，國(guó)家在將水載體中的水資源輸送到用水戶手中時(shí)，進(jìn)行了大規(guī)模的水利工程、輸水管網(wǎng)等建設(shè)，投入了大量的資金，通過水權(quán)的有償出讓收回部分投資，有利于水資源的永續(xù)利用和節(jié)約保護(hù)。出讓取得應(yīng)是今后我國(guó)用水戶獲取水權(quán)的主要形式，也是國(guó)家實(shí)施水資源供需調(diào)節(jié)的主要途徑。出讓取得水權(quán)可以通過申請(qǐng)獲得，也可以通過招標(biāo)、拍賣、議價(jià)等方式獲得。通過出讓獲得的水權(quán)可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。
3.4水權(quán)的轉(zhuǎn)讓
水權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)際上就是水權(quán)交易。如果將水權(quán)出讓稱為水權(quán)交易的一級(jí)市場(chǎng)，那么水權(quán)轉(zhuǎn)讓就是水權(quán)交易的二級(jí)市場(chǎng)。在澳大利亞水權(quán)的轉(zhuǎn)讓一般經(jīng)過“申請(qǐng)—審批—轉(zhuǎn)讓—水權(quán)證轉(zhuǎn)換”程序，在美國(guó)水權(quán)的轉(zhuǎn)讓類似于不動(dòng)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓，經(jīng)過“申請(qǐng)—公示—轉(zhuǎn)讓—變更登記”程序。筆者認(rèn)為，在中國(guó)水權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)實(shí)行公示登記制度，無論是獲得水權(quán)還是喪失水權(quán)，都應(yīng)向水行政主管部門辦理取用水許可證登記，既保護(hù)了水權(quán)擁有者的用水權(quán)利，也保證了水權(quán)的交易安全，同時(shí)保護(hù)交易相對(duì)人的利益。
在交易方式，作者認(rèn)為可以借鑒美國(guó)的交易模式，將水權(quán)劃分為不同的股份，通過水權(quán)市場(chǎng)或水權(quán)銀行進(jìn)行交易。通過水權(quán)市場(chǎng)進(jìn)行交易，可以利用現(xiàn)有的市場(chǎng)交易模式，如證券交易市場(chǎng)、黃金交易市場(chǎng)，固定資產(chǎn)交易市場(chǎng)等，組建水市場(chǎng)。甚至有可能就在現(xiàn)有的市場(chǎng)基礎(chǔ)上，增加交易品種完成水權(quán)交易。通過成立水權(quán)銀行進(jìn)行水權(quán)的重新配置有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，即有利于政府調(diào)控。水權(quán)交易的主體將節(jié)余的水權(quán)股份存入銀行，銀行再將這部分水權(quán)股份按照市場(chǎng)的需求，發(fā)放給水權(quán)股份的需求者，實(shí)現(xiàn)水權(quán)的再次分配。這期間，政府可根據(jù)水的供需情況進(jìn)行適時(shí)調(diào)節(jié)，如水的供給量減少，政府可指導(dǎo)銀行減少水權(quán)股份的發(fā)放，反之亦然。政府對(duì)銀行的指導(dǎo)可以利用“利率”杠桿來調(diào)節(jié)。考慮到節(jié)余水權(quán)存入銀行與貸出銀行不應(yīng)是無償?shù)�，�?yīng)該有收益與付出，即對(duì)價(jià)。同時(shí)也考慮到水權(quán)銀行作為經(jīng)營(yíng)企業(yè)需要經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)。政府可以設(shè)置一個(gè)“水權(quán)利率”，讓節(jié)余水權(quán)股份存入銀行產(chǎn)生“存水利息”，讓這部分水權(quán)股份貸出銀行收取“貸水利息”，兩者的差額產(chǎn)生水權(quán)利潤(rùn)。國(guó)家還可以將這部分水權(quán)利潤(rùn)的一部分通過稅收納入國(guó)家水資源建設(shè)與保護(hù)資金，以彌補(bǔ)這方面資金的不足，達(dá)到“以水養(yǎng)水”的目的。另外，節(jié)余水權(quán)股份的持有者還可以通過水權(quán)銀行委托發(fā)放水權(quán)股份，可以指定需求對(duì)象，也可以不指定需求對(duì)象，水權(quán)銀行作為中間人，只收取服務(wù)費(fèi)用。而服務(wù)費(fèi)率，政府也可以通過調(diào)節(jié)進(jìn)行指導(dǎo)。所以說，水權(quán)銀行作為一種新形式，應(yīng)該引起中國(guó)水權(quán)交易的重視。
3.5水權(quán)的價(jià)格
澳大利亞的水價(jià)完全由市場(chǎng)決定。美國(guó)對(duì)調(diào)水工程的受益者調(diào)水，要求一次性支付資源水價(jià)。我國(guó)對(duì)水價(jià)也有一些明確的法律規(guī)定，如《中華人民共和國(guó)水法》第三十四條規(guī)定：使用供水工程供應(yīng)的水，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向供水單位繳納水費(fèi)。對(duì)城市中直接從地下取水的單位，征收水資源費(fèi)，其他直接從地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定征收水資源費(fèi)。國(guó)務(wù)院制定的《水利工程水費(fèi)核定、計(jì)收和管理辦法》第一條規(guī)定：凡水利工程都應(yīng)實(shí)行有償供水。工業(yè)、農(nóng)業(yè)和其他一切用水戶，都應(yīng)按規(guī)定向水利工程管理單位交付水費(fèi)�？梢�，我國(guó)對(duì)水價(jià)的規(guī)定限于水費(fèi)和水資源費(fèi)。有學(xué)者提出水價(jià)應(yīng)包括資源水價(jià)、工程水價(jià)和環(huán)境水價(jià)。資源水價(jià)是水資源稀缺性的反映，工程水價(jià)是供水設(shè)施的運(yùn)行成本、費(fèi)用和產(chǎn)權(quán)收益，而環(huán)境水價(jià)體現(xiàn)的是水的環(huán)境價(jià)值。 筆者認(rèn)為，基于上述水權(quán)取得理論，我國(guó)的水價(jià)應(yīng)分為三種：水權(quán)出讓價(jià)，水權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)和水費(fèi)。水權(quán)出讓價(jià)是用水戶取得取水許可證支付的價(jià)格，相當(dāng)于資源水價(jià)和工程水價(jià)的內(nèi)容。水權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)是水市場(chǎng)交易價(jià)格，應(yīng)由買賣雙方自主訂價(jià)，國(guó)家不予干預(yù)。水費(fèi)是用水戶在使用水的過程中支付的價(jià)格，由地方政府根據(jù)本地區(qū)水資源情況自主確定。
在我國(guó)，水權(quán)制度還有許多問題值得我們思考，如水權(quán)的等級(jí)、水權(quán)的管理模式 水權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)施條例、水權(quán)的中介服務(wù)等，限于篇幅本文不再逐一探討。中國(guó)水權(quán)制度的建立任重而道遠(yuǎn)，愿中國(guó)的水權(quán)制度能為中國(guó)水資源的保護(hù)和可持續(xù)利用提供堅(jiān)實(shí)的支撐。
主要參考文獻(xiàn)：
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