[ 周順保 ]——(2004-9-10) / 已閱17306次
我國刑事訴訟檢察監(jiān)督在實(shí)施過程中存在的問題及對策
江西省吉水縣人民法院 周順保
多年來，我國檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟監(jiān)督方面做了大量的工作，成果有目共睹；尤其在修改后的刑事訴訟法對檢察監(jiān)督職能有所加強(qiáng)后，監(jiān)督實(shí)效有了較大提高，突出表現(xiàn)在立案監(jiān)督從無到有。但是，由于司法體制不順暢，立法及司法解釋不完善以及檢察機(jī)關(guān)自身在監(jiān)督工作中的具體操作程序上不健全等原因，導(dǎo)致我國的刑事訴訟檢察監(jiān)督在實(shí)施過程中問題重重，其作用的發(fā)揮不盡人意。表現(xiàn)在：
（一）監(jiān)督范圍有漏洞。如：檢察立案監(jiān)督僅限于對公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不與予立案的案件，對公安機(jī)關(guān)立案后予以撤銷的案件及立案活動過程的監(jiān)督未作規(guī)定，也未將法院管轄的自訴案件納入其中；檢察偵查監(jiān)督方面，公安機(jī)關(guān)除逮捕犯罪嫌疑人須經(jīng)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)外，其它強(qiáng)制性偵查手段，如勘驗(yàn)、檢查、扣押、鑒定、取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住及拘留等，均自行決定及執(zhí)行，缺乏監(jiān)督；檢察審判監(jiān)督方面，二審法院書面審理的案件由于不開庭，目前仍是檢察審判監(jiān)督的“真空”地帶；此外，刑事訴訟法未將在我國生效的國際法中的刑事司法標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況列入檢察監(jiān)督的內(nèi)容，導(dǎo)致國際法高于國內(nèi)法的效力難以體現(xiàn)。
（二）監(jiān)督介入的時間不明確。這主要存在于事后檢察監(jiān)督中。如：法律規(guī)定公安機(jī)關(guān)變更逮捕措施順“通知”原批準(zhǔn)的檢察機(jī)關(guān)，卻未規(guī)定“通知”的期限，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)拖延“通知”情況嚴(yán)重，相應(yīng)致使檢察機(jī)關(guān)介入監(jiān)督難以及時。法律未規(guī)定法院將判決書、裁定書送達(dá)檢察機(jī)關(guān)接受監(jiān)督的期限及對按審判監(jiān)督程序提出抗訴案件的審理期限，不利于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。類似的情況在刑罰交付執(zhí)行的監(jiān)督中表現(xiàn)更明顯，原因在于立法及司法解釋對刑罰交付執(zhí)行的期限規(guī)定含糊甚至有遺漏、脫節(jié)現(xiàn)象。表現(xiàn)在：最高法司法解釋僅規(guī)定法院將判處死刑緩期兩年執(zhí)行、無期徒刑、有期徒刑、拘役的罪犯，在判決、裁定生效后，“及時”送達(dá)公安機(jī)關(guān)交付監(jiān)獄執(zhí)行，對宣告緩刑、監(jiān)外執(zhí)行、剝奪政治權(quán)利等刑罰的交付執(zhí)行期限只字未提。另外，此處的“及時”似過于抽象；而公安部《關(guān)于公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》僅規(guī)定公安機(jī)關(guān)在接到人民法院判處死刑緩期兩年執(zhí)行、無期徒刑、有期限徒刑的判決書、裁定書、執(zhí)行通知書后，應(yīng)當(dāng)在一個月以內(nèi)將罪犯送交監(jiān)獄執(zhí)行，卻對拘役、宣告緩刑、監(jiān)外執(zhí)行、剝奪政治權(quán)利等刑罰的交付執(zhí)行期限未作規(guī)定。
（三）監(jiān)督途徑偏簡單。如：檢察偵查監(jiān)督的途徑主要是書面審查公安機(jī)關(guān)移送的案卷材料，而偵查活動違法的情況卻很難想象能被公安機(jī)關(guān)偵查人員自行記載在案卷中；檢察機(jī)關(guān)雖可參與公安機(jī)關(guān)的復(fù)驗(yàn)、復(fù)查，但卻局限于檢察機(jī)關(guān)要求復(fù)驗(yàn)、復(fù)查的案件。
（四）監(jiān)督手段不力。刑事訴訟法將檢察監(jiān)督手段主要規(guī)定在“一般建議”與“通知糾正”的水平上；在檢察機(jī)關(guān)建議或書面違法糾正通知被置之不理時，檢察機(jī)關(guān)該采取的進(jìn)一步監(jiān)督手段卻法無明文規(guī)定。
（五）監(jiān)督工作的內(nèi)部操作程序不健全。如：檢察立案監(jiān)督由檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的控申和批捕部門共同負(fù)責(zé)，這種職能上的交叉往往導(dǎo)致工作扯皮；檢察機(jī)關(guān)“提前介入”的偵查形式因缺乏具體的配套程序規(guī)定，導(dǎo)致一些“提前介入”的檢察人員忽視或怠于行使自身的監(jiān)督職責(zé)，反而變成了偵查人員；盡管人民法院組織法第11條第三款規(guī)定了檢察院檢察長有權(quán)列席本級法院召開的審判委員會，并可在會議上發(fā)表意見，但這項法定檢察審判監(jiān)督權(quán)在很多地區(qū)形同虛設(shè)；檢察機(jī)關(guān)雖建立了備案審查制度，卻缺乏系統(tǒng)性且受重視不夠，突出表現(xiàn)在對刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)報送的文書審查不嚴(yán)，執(zhí)行監(jiān)督不力，直至發(fā)生一些在社會上執(zhí)行刑罰的罪犯脫管失控、甚至重新犯罪才被發(fā)覺的現(xiàn)象。此外，檢察機(jī)關(guān)自身監(jiān)督意識不強(qiáng)、監(jiān)督不到位以及地方行政干預(yù)等因素也在一定程度上影響了刑事訴訟檢察監(jiān)督的有效實(shí)施。
二、完善我國刑事訴訟檢察監(jiān)督的對策
（一）改革現(xiàn)有司法體制
1、實(shí)行“以條為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制，建立完備的人、財、物保障機(jī)制。目前，檢察機(jī)關(guān)實(shí)行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)：業(yè)務(wù)上由上級檢察院領(lǐng)導(dǎo)，人員配備、經(jīng)費(fèi)由地方管，這使檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)上受制于地方行政權(quán)力。為保證檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使法律監(jiān)督權(quán)，不受地方行政干預(yù)，必須實(shí)行上級檢察院領(lǐng)導(dǎo)為主、地方權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督為輔的“以條為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制。為此須采取兩點(diǎn)措施：一是在經(jīng)費(fèi)問題上，由中央財政統(tǒng)籌解決；二是在檢察員任免制度上，改變地方檢察院檢察員一律報本級人大任免的做法，即僅僅保留檢察長報人大任免制度，其他檢察員實(shí)行全國統(tǒng)一考試和錄用制度并由上級檢察院任免，且地方檢察院檢察長報人大任免程序改由“上級檢察院于取得同級黨委同意后提出，由下級人大選舉，再報上級檢察院提請本級人大常委會批準(zhǔn)”。
將檢察機(jī)關(guān)的自偵部門分離出去，僅保留檢察機(jī)關(guān)有限的立案、偵查權(quán)。具體做法是：將檢察機(jī)關(guān)的反貪、法紀(jì)兩自偵部門與行政紀(jì)檢、監(jiān)察部門合并，組建國家廉政機(jī)關(guān)，作為查處國家工作人員職務(wù)違法、犯罪的專門機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)對其行使監(jiān)督權(quán)。保留檢察機(jī)關(guān)有限的立案、偵查權(quán)，主要適用于以下兩種情形：（1）偵查機(jī)關(guān)超過一定期限置之不理檢察機(jī)關(guān)要求其立案的監(jiān)督意見時，作為立案監(jiān)督的最后手段，檢察機(jī)關(guān)可以直接立案偵查；（2）對偵查機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)進(jìn)行檢察監(jiān)督的過程中，發(fā)現(xiàn)其執(zhí)法人員有刑訊逼供、徇私枉法、徇私舞弊等犯罪行為，作為司法監(jiān)督的手段，可以要求廉政機(jī)關(guān)立案偵查，廉政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案偵查；如犯罪嫌疑人為廉政機(jī)關(guān)工作人員，則檢察機(jī)關(guān)也可以直接立案偵查。這樣做的好處是：既解決了檢察機(jī)關(guān)自偵案件缺乏監(jiān)督的弊端，又加強(qiáng)了檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能。
3、將檢察機(jī)關(guān)公訴職能分離給偵查機(jī)關(guān)行使，偵查機(jī)關(guān)可改稱偵控機(jī)關(guān)；保留檢察機(jī)關(guān)審查起訴職能，并在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部增設(shè)審判監(jiān)督部門。此構(gòu)想的理由是：（1）審查起訴與提起公訴是有聯(lián)系但卻可分的兩個程序；（2）分離出檢察機(jī)關(guān)的公訴職能，可以解決檢察機(jī)關(guān)庭審中既當(dāng)公訴人又當(dāng)監(jiān)督者（類似于既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員）的沖突身份，又可使檢察機(jī)關(guān)集中精力且不偏不倚的履行監(jiān)督；（3）保留檢察機(jī)關(guān)審查起訴職能，是因?yàn)閷彶槠鹪V程序是介于偵查與審判之間并與偵查和審判并列的獨(dú)立的訴訟階段，是偵查監(jiān)督和偵查補(bǔ)正的法律程序，是防止不當(dāng)起訴和審判的過濾程序，故而是檢察監(jiān)督必不可少的途徑與手段；（4）同屬偵控機(jī)關(guān)的偵查部門與公訴部門較易協(xié)調(diào)關(guān)系，可以避免目前檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)就補(bǔ)充偵查等問題發(fā)生的摩擦；且有利于偵查部門從公訴的角度偵查，從而提高偵查與公訴的質(zhì)量；（5）對檢察機(jī)關(guān)司法機(jī)關(guān)性質(zhì)的異議也迎刃而解，因?yàn)槟壳俺帧皺z察機(jī)關(guān)非司法機(jī)關(guān)”的觀戰(zhàn)的關(guān)鍵論據(jù)有兩點(diǎn)：一是檢察機(jī)關(guān)的提起公訴權(quán)為請求權(quán)，非終結(jié)性的司法裁判權(quán)；二是檢察機(jī)關(guān)的出庭公訴職權(quán)為主動追訴權(quán)，不具司法權(quán)的中立性。此構(gòu)想的具體做法是：偵控機(jī)關(guān)的偵查部門在案件偵查終結(jié)后，擬做起訴準(zhǔn)備的，將案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴部門審查。檢察機(jī)關(guān)的審查類似西方國家的“預(yù)審”的功能，即只審查兩項內(nèi)容：一是立案偵查活動的合法性，二是有無不當(dāng)起訴。對于有違法情形的，檢察機(jī)關(guān)及時糾正；對于有不當(dāng)起訴的（即刑事訴訟法第15條、第140第第4款、第142條第2款規(guī)定的情形），檢察機(jī)關(guān)作出不起訴決定。如無此兩種情形，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時將案件移送偵控機(jī)關(guān)的公訴部門，由其作公訴的準(zhǔn)備及出庭工作。偵控機(jī)關(guān)的偵查部門如不服檢察機(jī)關(guān)的不起訴決定，可以申請復(fù)議、復(fù)核。此外，檢察機(jī)關(guān)出庭擔(dān)任審判監(jiān)督活動的檢察人員，不再由審查起訴部門的人員擔(dān)任，而由審判監(jiān)督部門的人員擔(dān)任，以免“先入為主”，影響監(jiān)督的公正性。
（二）完善立法及司法解釋
1、補(bǔ)充刑事訴訟法及司法解釋中關(guān)于刑事訴訟檢察監(jiān)督方面的缺漏條款。如：擴(kuò)大立案監(jiān)督范圍，將立案活動、立案后撤銷的案件、以及法院的自訴案件納入其中；明確檢察機(jī)關(guān)“提前介入”的范圍、方式、程序、原則等；借鑒其他國家對強(qiáng)制性處分采取令狀主義的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國實(shí)際，規(guī)定偵查機(jī)關(guān)在采取搜查、扣押等涉及公民基本人權(quán)的偵查行為時，除緊急情況外，應(yīng)事先取得檢察機(jī)關(guān)簽發(fā)的許可證，明確檢察機(jī)關(guān)對二審書面審理案件的監(jiān)督方式及程序等問題；明確被監(jiān)督機(jī)關(guān)將訴訟文書送達(dá)檢察機(jī)關(guān)接受監(jiān)督的期限、法院審理檢察機(jī)關(guān)按審判監(jiān)督程序抗訴案件的期限，以及刑罰交付執(zhí)行的期限；具體規(guī)定對罪犯假釋、監(jiān)外執(zhí)行、宣告緩刑執(zhí)行等在社會上執(zhí)行刑罰活動的監(jiān)督方式與程序等問題；明確檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對在刑事訴訟中涉及到的國際刑事司法標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督；等待。
2、從立法上明確刑事訴訟檢察監(jiān)督的法律后果，包括：（1）檢察機(jī)關(guān)在發(fā)出具有法律效力的監(jiān)督文書后，被監(jiān)督機(jī)關(guān)和人員必須執(zhí)行，并應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)將執(zhí)行情況書面報告檢察機(jī)關(guān)；如有異議，應(yīng)在法定期限內(nèi)提起復(fù)議、復(fù)核程序。（2）檢察機(jī)關(guān)在糾正違法過程中，認(rèn)為對被監(jiān)督機(jī)關(guān)或人員應(yīng)給予行政處分或處罰的，有權(quán)建議有關(guān)機(jī)關(guān)給予處分或處罰，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時作出決定并將處理決定報送檢察機(jī)關(guān)。（3）從立法上賦予檢察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督手段的有限立案偵查權(quán)，也是確保監(jiān)督效果的措施之一。
3、為制定統(tǒng)一的《檢察監(jiān)督法》作充分的立法準(zhǔn)備工作。制定統(tǒng)一的包括刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟檢察監(jiān)督的《檢察監(jiān)督法》極具必要性，但此項立法的艱巨性也不可忽視。除必須進(jìn)行大量的調(diào)查研究等工作外，還必須從立法上做好分步及試點(diǎn)的準(zhǔn)備工作。具體可分三步走：（1）完善現(xiàn)有的有關(guān)檢察監(jiān)督的法律。如《人民檢察院組織法》。“該法僅有28條，前10條為總則，中間9條是程序規(guī)定（均已失效），后9條為機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員任免（一些條文也已失效）”，故急需修改。（2）制定切實(shí)可行的有著檢察監(jiān)督的實(shí)施細(xì)則。如制定《檢察官法實(shí)施細(xì)則》，《檢察立案監(jiān)督工作細(xì)則》、《檢察偵查監(jiān)督工作細(xì)則》、《檢察審判監(jiān)督工作細(xì)則》、《檢察執(zhí)行監(jiān)督工作細(xì)則》、《檢察機(jī)關(guān)建議監(jiān)督處分與處罰細(xì)則》等。（3）在總結(jié)前述法律或細(xì)則在實(shí)踐中具體實(shí)施情況及征求學(xué)者的廣泛意見的基礎(chǔ)上，由全國人大制定統(tǒng)一的《檢察監(jiān)督法》，明確檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的性質(zhì)，檢察監(jiān)督的原則、意義，檢察監(jiān)督的內(nèi)容、程序及保障性規(guī)定等等。
（三）健全檢察監(jiān)督工作的具體操作程序
1、建立量化考核與目標(biāo)管理制度
將每個訴訟環(huán)節(jié)的監(jiān)督任務(wù)細(xì)化、量化成各個分項，明確每個檢察人員的基本監(jiān)督任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；超過標(biāo)準(zhǔn)的加分，低于標(biāo)準(zhǔn)的減分；對每一檢察人員年終進(jìn)行目標(biāo)考核，考核結(jié)果公布并與獎金、評優(yōu)、晉升掛鉤。從而督促檢察人員充分利用法律監(jiān)督職權(quán)，積極主動地履行監(jiān)督職責(zé)。
2、建立同步監(jiān)督與跟蹤監(jiān)督制度
除涉及國家秘訣的案件外，檢察機(jī)關(guān)可派駐檢察人員對訴訟各環(huán)節(jié)進(jìn)行現(xiàn)場同步監(jiān)督。此外，檢察機(jī)關(guān)對所采取的監(jiān)督活動的執(zhí)行情況，須分派專門的檢察人員實(shí)行跟蹤監(jiān)督。這樣做可以克服監(jiān)督不力及監(jiān)督不到位的弊端。
3、建立簿卡登記與歸口管理制度
檢察機(jī)關(guān)各部門對來自各種途徑的、非本部門業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的監(jiān)督活動的信息，應(yīng)及時制作信息登記卡，移送控申部門審查；控申部門經(jīng)初審認(rèn)為需要監(jiān)督的，交分管業(yè)務(wù)部門處理。此外，檢察機(jī)關(guān)各部門對所實(shí)施監(jiān)督活動的情況須詳細(xì)記載并制作書面材料一式二份，一份留本部門，一份移送本機(jī)關(guān)檔案管理部門存檔；檔案管理部門在每案終結(jié)后，以案件為單位，將所有監(jiān)督材料整理、裝訂成簿。從而在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部形成協(xié)調(diào)、連貫的監(jiān)督體系。
4、完善備案審查與請示匯報制度
檢察機(jī)關(guān)對被監(jiān)督機(jī)關(guān)報送審查或備案的訴訟文書，應(yīng)由專人在規(guī)定期限內(nèi)審查并寫出書面處理意見；如需監(jiān)督，應(yīng)及時報科（處）長審核或提請檢察長、檢察委員會討論決定。在監(jiān)督工作中，對有疑問或重大問題等，及時向上級檢察院請示匯報，以取得上級檢察院對監(jiān)督工作的指導(dǎo)和支持；須變更上級檢察院批準(zhǔn)的強(qiáng)制措施的，應(yīng)報上級檢察院批準(zhǔn)；本院作出的不批捕、不起訴、抗訴等決定須及時將書面材料報上級院備案，上級院有權(quán)提出指導(dǎo)和糾正意見，下級院必須遵照執(zhí)行。
此外為防止刑事訴訟檢察監(jiān)督權(quán)的濫用和怠用，必須同時設(shè)立相應(yīng)的控權(quán)與限權(quán)的制約保障機(jī)制。如包括：（1）強(qiáng)化上級院對下級院的監(jiān)督。從檢察一體化原則出發(fā)，賦予上級檢察院對下級檢察員監(jiān)督指揮權(quán)、任免懲戒權(quán)等，以加強(qiáng)上級院的縱向監(jiān)督力度。（2）強(qiáng)化社會監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)須在一定范圍內(nèi)公開監(jiān)督活動以公開促公正。其中，檢察人員尤其須認(rèn)真聽取當(dāng)事人的監(jiān)督意見，耐心向當(dāng)事人說明監(jiān)督情況和不監(jiān)督理由；否則，當(dāng)事人有權(quán)申請上級檢察機(jī)關(guān)對該檢察人員進(jìn)行指揮監(jiān)督。（3）強(qiáng)化人大監(jiān)督。從立法上完善人大個案監(jiān)督的范圍、方式與程序，完善的宗旨是，既要保證檢察監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立行使，又要防止其濫用或怠用。（4）建立全國統(tǒng)一的檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督的錯案追究制度。建議最高檢察院制定司法解釋，明確錯案的標(biāo)準(zhǔn)、錯案的責(zé)任主體及須承擔(dān)的責(zé)任等問題。（5）對檢察人員實(shí)施訴訟監(jiān)督活動中的違法、犯罪行為，國家廉政機(jī)關(guān)有權(quán)依法定程序查辦等等。
