[ 唐光禮 ]——(2004-8-17) / 已閱26091次
對審理山林權(quán)屬糾紛案件適用法律的探討
湖南省中方縣人民法院 唐光禮 李元洪
一、山林權(quán)屬糾紛的起因
1982年在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，就產(chǎn)生了責(zé)任山（承包山）和自留山，除集體外，個(gè)人也擁有了對山林的經(jīng)營權(quán)或所有權(quán)。在對山權(quán)權(quán)屬進(jìn)行劃分時(shí)，按照“林業(yè)三定”原則及相關(guān)政策，由政府給重新分配的所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行了登記造冊，并頒發(fā)了相應(yīng)的的自留山使用證或承包合同書。但由于當(dāng)時(shí)時(shí)間短、任務(wù)重、條件艱苦，加上一些方法上的粗放和工作上的麻痹，難免出現(xiàn)界址不明、權(quán)屬不清，甚至重復(fù)填證等種種現(xiàn)象。若干年后，林農(nóng)在對這些山林進(jìn)行經(jīng)營和收益時(shí)，許多矛盾便暴發(fā)了出來，從而形成了山林權(quán)屬糾紛。事實(shí)上，這類糾紛是因他人的侵權(quán)而導(dǎo)致，而非行政管理而引起。
二、人民法院對審理山林權(quán)屬糾紛適用法律的演變
1991年10月1日《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)頒布實(shí)施以后，重新規(guī)范了山林權(quán)屬糾紛的確權(quán)、復(fù)議和訴訟途徑，特別是人民法院在受理、審理和裁判形式上發(fā)生了重大變革。主要表現(xiàn)在：
㈠立案程序上的變化
《行政訴訟法》頒布之前，山林權(quán)屬糾紛主要適用《中華人民共和國森林法》(以下簡稱《森林法》)和《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》(以下簡稱《民事訴訟法》)等有關(guān)規(guī)定。1985年1月1日公布的《森林法》第十四條第三款規(guī)定：當(dāng)事人對人民政府的處理決定不服的，可以在接到通知之日起一個(gè)月內(nèi)，向人民法院起訴。起訴時(shí)以爭議相對方為被告,依照民事訴訟法,提起民事訴訟。人民法院以民事案件立案受理。而《行政訴訟法》頒布以后，根據(jù)該法第三十條規(guī)定，人民法院在受理山林權(quán)屬糾紛案件時(shí)，必須審查：
1.人民政府是否依照《森林法》第十四條（修改后《森林法》第十七條）第一、二款的規(guī)定對爭議進(jìn)行了處理，并作出處理決定。這是提起訴訟的前置條件。
2.當(dāng)事人不服人民政府的處理決定，是否申請了行政復(fù)議。《行政訴訟法》第三十七條規(guī)定：對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服的，再向人民法院提起訴訟。也可以直接向人民法院提起訴訟。（注意在這里當(dāng)事人有選擇的權(quán)利，既可以申請復(fù)議，也可以直接向人民法院起訴）。在1999年10月1日《行政復(fù)議法》頒布施行后，依照該法第三十條之規(guī)定：“公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟�！备鶕�(jù)此條規(guī)定，當(dāng)事人對人民政府的處理決定不服，必須先申請復(fù)議，把行政復(fù)議作為提起行政訴訟的先決條件和必經(jīng)程序。（注意這里當(dāng)事人無選擇余地）
3.當(dāng)事人是否作為行政訴訟提起。
在行政訴訟法實(shí)施之前，人們習(xí)慣于將山林權(quán)屬糾紛作為民事侵權(quán)糾紛來起訴，人民法院以確認(rèn)之訴來審理。行政訴訟法實(shí)施以后，根據(jù)最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的意見(以下簡稱“意見”)第七條之規(guī)定：公民、法人或者其他組織對人民政府或者其主管部門有關(guān)土地、礦產(chǎn)、森林等資源的所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬的處理決定不服，依法向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)作為行政案件受理。據(jù)此，人民法院在受理山林權(quán)屬糾紛案件時(shí)，才將過去按民事案件立案的作法改為行政案件來受理。
4.是否以人民政府作為被告(包括復(fù)議機(jī)關(guān))。因?yàn)閷ι搅謾?quán)屬進(jìn)行確權(quán)是人民政府作出的具體行政行為，根據(jù)行政訴訟法和“意見”第七條規(guī)定，作為被告的不再是與當(dāng)事人有爭議的相對方，而是以政府為被告，按行政訴訟提起。
5.是否超過起訴期限。（關(guān)于起訴期限在第三大點(diǎn)作為法律適用問題進(jìn)行闡述)。
㈡審理內(nèi)容上的變化
按照民事案件審理時(shí)，主要審查雙方當(dāng)事人對權(quán)利主張所依據(jù)的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)，而沒有涉及到政府的行政行為的合法性和正確性。而作為行政案件審理時(shí)，除了審查原告和第三人所提供的證據(jù)外，主要審查被告(人民政府)作出具體行政行為(即處理決定)所依據(jù)的法律、法規(guī)和政策規(guī)范性文件，著重在程序上是否合法、事實(shí)上是否清楚、適用法律是否恰當(dāng)?shù)葐栴}進(jìn)行審查。因?yàn)樾姓V訟法規(guī)定了被告負(fù)舉證責(zé)任。
㈢審理結(jié)果上的變化
按照民事案件審理時(shí)，人民法院可以組織當(dāng)事人如原告、被告以及第三人根據(jù)民法原則進(jìn)行調(diào)解，如調(diào)解成功，自然達(dá)到息事寧人休爭的目的，皆大歡喜；既使調(diào)解不成，法院還可以根據(jù)民事訴訟法(試行)和《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱民法）有關(guān)規(guī)定，在尊重歷史、遵循事實(shí)和根據(jù)現(xiàn)實(shí)，對爭議山林(指林木、土地)的所有權(quán)或使用權(quán)歸屬作出確認(rèn)判決，直接確權(quán)給當(dāng)事人一方或雙方。
按照行政訴訟法作為行政案件審理山林權(quán)屬糾紛時(shí)，按照行政訴訟法第五十四條的規(guī)定，只能作出如下兩種判決中的其中一種：
1.具體行政行為證據(jù)確鑿、適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持。本文指維持人民政府作出的行政處理決定(包括復(fù)議決定)。
2.具體行政行為有證據(jù)不足、適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤、違反法定程序、超越或?yàn)E用職權(quán)之一情形的，判決撤銷或部分撤銷，并可判決被告重新作出具體行政行為。
除此之外，法院沒有其他可行辦法，更不能進(jìn)行調(diào)解。這一規(guī)定，從表面上看體現(xiàn)了審判權(quán)高于行政權(quán)，但由于不能對錯(cuò)誤的具體行政行為進(jìn)行糾正，即不能作出實(shí)體判決，而僅僅只起到一種監(jiān)督作用，對當(dāng)事人的訴爭沒有終結(jié)，勢必在撤銷政府的處理決定后，同時(shí)也把當(dāng)事人再推給政府，一定程度上講也會(huì)給政府增添了新的行政負(fù)擔(dān)和工作壓力。
三、目前審理山林權(quán)屬糾紛案件適用行政訴訟法存在的問題
《行政訴訟法》的頒布，是我國司法制度的一大進(jìn)步，標(biāo)志著我國已步入“依法治國、依法行政”的法制軌道。對保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益、維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政權(quán)、改進(jìn)和提高行政效能、擺正行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的位置具有十分重要的意義，使長期受到“官貴民賤”、“民不可告官”等封建愚昧思想壓迫的勞動(dòng)人民，真正體會(huì)到民主自由的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)了“民可以告官”這一法律觀念的重大突破。但一部法律同樣需要實(shí)踐來證明她的完整性和可行性。十多年來的審判實(shí)踐表明，筆者覺得適用行政訴訟法調(diào)整山林權(quán)屬糾紛，在很多方面暴露了她的不成熟性，具體表現(xiàn)在：
1.在立案受理環(huán)節(jié)上，諸法之間相互矛盾。
第一，關(guān)于行政復(fù)議必經(jīng)程序(前置條件)問題。
不論是舊的《森林法》第十四條還是修改后（1998年）的《森林法》第十七條，同在第三款這么規(guī)定：當(dāng)事人對人民政府的處理決定不服的,可以在接到通知之日起一個(gè)月內(nèi),向人民法院起訴。沒有規(guī)定以行政復(fù)議為前置條件。1991年10月1日頒布的《行政訴訟法》第三十七條規(guī)定：“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟。根據(jù)此條，當(dāng)事人還可以有選擇，既可以先申請行政復(fù)議，只是對復(fù)議不服時(shí)再起訴，也可以不經(jīng)過復(fù)議，直接起訴。雖然該條同時(shí)還規(guī)定：法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服，再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)規(guī)定。而《行政復(fù)議法》是1999年10月1日才開始施行，那么在此之前和《行政訴訟法》頒布以后這段時(shí)間當(dāng)事人該怎么辦，法院如何操作？既使當(dāng)時(shí)有《行政復(fù)議條例》，該條例也未作出相應(yīng)規(guī)定。
當(dāng)《行政復(fù)議法》頒布實(shí)施以后，該法第六條第(四)項(xiàng)規(guī)定了“對行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復(fù)議�！�(注意是可以申請復(fù)議)。而該法第三十條同時(shí)又規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。根據(jù)此條，如當(dāng)事人對人民政府的處理決定不服的，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議，對行政復(fù)議不服，才能向人民提起行政訴訟。對同一內(nèi)容作出不同限制，由此看來，不同時(shí)期、不同法律甚至同一部法律不同條款之間規(guī)定都不一致，使得對山林權(quán)屬糾紛案件的立案標(biāo)準(zhǔn)難以適從。
第二，對當(dāng)事人提起訴訟的期限規(guī)定不一致。
《森林法》規(guī)定當(dāng)事人提起訴訟的期限是一個(gè)月。《行政訴訟法》第三十八條第二款規(guī)定：申請人不服復(fù)議決定的，可以在復(fù)議決定之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。第三十九條規(guī)定：公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起三個(gè)月內(nèi)提出。而在《行政復(fù)議法》施行之前（未規(guī)定行政復(fù)議行為是提起山林權(quán)屬糾紛行政訴訟的前置條件)，如果當(dāng)事人直接向法院起訴，若適用《行政訴訟法》第三十九條的規(guī)定，這顯然與森林法的規(guī)定相矛盾。
2.在審判結(jié)果方面人民法院(包括二審法院)只能在程序上而不能在實(shí)體上作裁判，不利于糾紛的終裁解決，容易導(dǎo)致循環(huán)訴訟。
人民法院在適用行政訴訟法審理山林權(quán)屬糾紛案件時(shí)，其結(jié)果不外乎兩種：要么維持政府的處理決定，要么撤銷或部分撤銷，充其量也只能判決被告(政府)重新作出處理決定。但不論以何種方式結(jié)案，一旦上訴，二審法院也只能按照《行政訴訟法》第六十一條進(jìn)行程序上的處理(判決)，既不能調(diào)解，也不能作實(shí)體上的改判。假設(shè)二審法院裁定撤銷一審判決，發(fā)回重審，則進(jìn)入新的一輪訴訟程序。如果再審撤銷被告處理決定，限其重新作出處理決定，當(dāng)事人對決定又不服，再次進(jìn)入訴訟程序，如此往復(fù)，訴訟在循環(huán)，糾紛在延續(xù)，除非行政相對人息訴，否則，永無止盡。不難想象還有多種情形可能引起循環(huán)訴訟，這是法院只能作出程序裁判所導(dǎo)致的必然后果。
有這樣一個(gè)典型案例：1998年中方縣新建鄉(xiāng)黃金村（以下稱黃金村)與本縣蔣家鄉(xiāng)樓溪村第6、9村民小組(以下簡稱6、9組)在兩鄉(xiāng)交界處豬形發(fā)生山林權(quán)屬爭議，中方縣人民政府山林糾紛調(diào)處辦公室以中山林決字【1998】第04號(hào)處理決定，將爭議山場林木、林地所有權(quán)確權(quán)給蔣家鄉(xiāng)6、9組所有，黃金村不服，起訴到法院，法院以被告程序違法撤銷04號(hào)處理決定，并判決由中方縣人民政府重新作出處理決定。縣政府接到判決后，作出中政決字【1999】第07號(hào)處理決定，將爭議山場依然確權(quán)給6、9組。黃金村又不服，于1999年９月起訴到縣法院，縣法院撤銷被告中政決字【1999】第07號(hào)處理決定，并判決被告限期重新作出處理決定。2000年被告還是以同樣的事實(shí)與理由作出與第07號(hào)處理決定基本相同的處理決定，黃金村再不服，起訴至法院，法院感到很為難，也只有再次撤銷縣政府的處理決定，如此往復(fù)，直到2002年黃金村還在為該官司奔忙于政府與法院之間。此案例正好映證了“意見”第36條所規(guī)定的情形：即當(dāng)事人對人民法院判決撤銷行政機(jī)關(guān)的具體行政行為后行政機(jī)關(guān)重新作出的具體行政行為不服的，可以作為新的行政案件向人民法院起訴，對（這種翻新的行政案件法院亦無良策)盡管此條同時(shí)還規(guī)定：如果行政機(jī)關(guān)以同一事實(shí)和理由重新作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為的，人民法院應(yīng)根據(jù)行政訴訟法第五十四條第(二)項(xiàng)和第五十五條的規(guī)定判決撤銷。(此規(guī)定有重復(fù)之嫌)并根據(jù)第六十五條第三款的規(guī)定處理(此條對行政機(jī)關(guān)的約束有點(diǎn)青蜓點(diǎn)水)。而第五十五條只規(guī)定了：人民法院判決被告重新作出具體行政行為的，被告不得以同一的事實(shí)和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為（但毫無懲罰性），這樣不難看出：行政機(jī)關(guān)作，人民法院撤，撤了作、作了撤，誰又來作法院與政府之間的裁判呢？一旦進(jìn)入這種惡性循環(huán)狀態(tài)，不僅使當(dāng)事人不堪重負(fù)因訴累帶來的經(jīng)濟(jì)上的負(fù)擔(dān)，就是法院和行政機(jī)關(guān)也感到力乏無味。有悖于法律賦予人民法院的二審終審裁判權(quán)的規(guī)定。上述案例中，新建鄉(xiāng)黃金村為打這場官司，來回在政府與法院之間跑了五年，村里沒錢了，要求村民集資捐款，老百姓叫苦，村干部喊累，正是：你行你的行政權(quán)，我用我的審判權(quán)，管他糾紛有沒有完，只有當(dāng)事人苦不堪言。
3.必然的第三人也是導(dǎo)致循環(huán)訴訟的內(nèi)因之一。我們知道山林權(quán)屬的糾紛必然是兩方甚至兩方以上的當(dāng)事人對山林的權(quán)屬發(fā)生爭議引起的。政府確權(quán)給其中一方(或雙方)后，肯定使另一方或(雙方)面臨對權(quán)利的全部或部分失去，實(shí)際上就產(chǎn)生了民法意義上的第三人(屬于對處理結(jié)果有直接利害關(guān)系或有獨(dú)立請求權(quán)的第三人)這是山林權(quán)屬糾紛行政確權(quán)案件區(qū)別于一般行政案件的重要標(biāo)志。一般行政案件，行政相對人只有一方(或一人)，如工商行政處理決定，公安行政拘留處理決定等，不會(huì)存在與被處罰人權(quán)利相關(guān)的第三人。這一特點(diǎn)，注定有一方對權(quán)利的失去后不服，從而引起新的行政訴訟。
四、山林權(quán)屬糾紛應(yīng)由民訴法調(diào)整
從以上幾個(gè)方面的表象和存在的問題看，適用《行政訴訟法》審理山林權(quán)屬糾紛，確實(shí)存在許多令審判機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)自身無法解決的矛盾，要徹底解決行政機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)相互踢皮球現(xiàn)象的發(fā)生，切實(shí)保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，筆者認(rèn)為，對山林權(quán)屬糾紛的審理應(yīng)適用民事訴訟法的程序來處理：
于法有據(jù)。山林權(quán)屬同樣是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)�！睹穹ā返谄呤臈l第（一）項(xiàng)規(guī)定，勞動(dòng)群眾集體組織的財(cái)產(chǎn)屬于勞動(dòng)群眾集體所有，包括（一）法律規(guī)定的集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等。同時(shí)第81條第三款、第四款也對森林等作為一種財(cái)產(chǎn)所有權(quán)加以規(guī)定，也適用合同法調(diào)整。所以，應(yīng)由民法來調(diào)整。
根據(jù)民訴法規(guī)定，對爭議的處理可以適用調(diào)解原則，有利于訴爭的徹底解決，避免了循環(huán)訴訟。
政府可以確權(quán)，但應(yīng)視為一種仲裁，當(dāng)事人對仲裁不服，可按照民事訴訟起訴，這樣就避免了政府與法院對山林權(quán)屬爭議處理的效力上形成對壘。
（作者單位：中方縣人民法院，0745—2234969）
