[ 管志勇 ]——(2020-3-5) / 已閱8340次
規(guī)范村民分配，促進(jìn)分配公平
浙江擇法律師事務(wù)所：管志勇律師
[摘要]：近年來由于城鎮(zhèn)擴(kuò)大和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府征用了大量村民的土地，土地被征用后的征地補(bǔ)償費(fèi)等村集體收益或福利如何公平、公正的分配，成為各村民密切關(guān)心的問題，由此引發(fā)的糾紛激增，矛盾日益惡化，上訪、群訪不斷，在一定程度已經(jīng)影響到了社會(huì)的和諧和穩(wěn)定。本文將從我市各村集體在收益分配方面所存在的問題，根據(jù)實(shí)際和法律規(guī)定，談?wù)勛约旱囊恍┛捶ā?br>
關(guān)鍵詞：村民福利；分配公平；成員類型；成員權(quán)益。
一、關(guān)于村集體收益的主要類型和分配
(一)土地征用補(bǔ)償款
這是土地被征用后所取得的款項(xiàng)，根據(jù)《土地管理法》第四十七條規(guī)定主要包括：①勞力安置費(fèi)、②青苗補(bǔ)償費(fèi)（或地上附著物補(bǔ)償費(fèi)）和③土地補(bǔ)償費(fèi)。這里的三項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)，其中勞力安置費(fèi)是對(duì)放棄安置或無法安置農(nóng)民的補(bǔ)償，其受償或分配對(duì)象應(yīng)是這些放棄安置或無法給予安置的農(nóng)民；青苗補(bǔ)償費(fèi)主要是對(duì)青苗損失的補(bǔ)償，其受償對(duì)象應(yīng)當(dāng)是該青苗或地上附著物的所有權(quán)人；土地補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)村民集體喪失土地所有權(quán)的補(bǔ)償，其與村民的勞動(dòng)或貢獻(xiàn)無關(guān)，不屬于任一個(gè)村民或一部分村民所有，其應(yīng)當(dāng)屬于本集體全體成員共同所有。
(二) 村集體建設(shè)用地出讓所得
現(xiàn)在主要是村集體土地被征用后，政府按一定的比例返還給村里的村“回扣地”（返還地）出讓所得。該“回扣地”系政府返還給被征地村用于村民生活居住、恢復(fù)再生產(chǎn)和村民經(jīng)營用地所需，其受地對(duì)象為村集體，因此，該“回扣地”出讓所得應(yīng)當(dāng)屬于村集體財(cái)產(chǎn)。
(三) 村集體經(jīng)營的收入
村集體房屋出租所得的租金收入、村集體投資、入股的分紅等集體經(jīng)營性收入。
(四) 村集體其他收入
如存、借款的利息收入，受贈(zèng)所得，政府給付的扶持資金等收入。
(五) 村集體資產(chǎn)量化的股份或合作社的股份
這些均是村集體資產(chǎn)經(jīng)營制度改革中，對(duì)村集體資產(chǎn)進(jìn)行量化后的另一種表現(xiàn)形式，其股份和股份所對(duì)應(yīng)的財(cái)產(chǎn)且屬于村集體財(cái)產(chǎn)，由本集體成員共同所有。
以上的收益或財(cái)產(chǎn)權(quán)利，除勞力安置費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)外，其他的均屬于村集體所有，根據(jù)《物權(quán)法》第59條第1款規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有�！奔热皇菍儆诔蓡T集體所有，在法律沒有另外規(guī)定的情況下，應(yīng)當(dāng)是屬于本集體全體成員共同共有，各成員均享有平等的所有權(quán)，如果要分配，也應(yīng)當(dāng)平均分配。
二、各村集體收益分配所存在的普遍性問題
(一) 男女分配不平等
大部分村在分配集體收益時(shí)，均存在男女不平等的現(xiàn)象，最為普遍的就基本上是男的分多，女的分少，女的結(jié)婚后就不給分配，而男人結(jié)婚后不但給予分配，而且還存在多分的情況。如①樂成鎮(zhèn)某村2011年12月13日決定土地征用補(bǔ)償款時(shí)，對(duì)已出嫁或離婚的婦女一律不給分配，而男人不受此限。②翁垟街道某村在2006年間分配村集體預(yù)留的機(jī)動(dòng)田時(shí)，對(duì)戶口在其村的離婚婦女及隨其生活的子女不給分配。③柳市鎮(zhèn)某村2010年向村民分配商品房指標(biāo)卡時(shí)，對(duì)村民鄭某戶的四個(gè)女兒，以其已出嫁為由不予分配。④象陽鎮(zhèn)某村2009年分配征用補(bǔ)償款時(shí)，對(duì)離婚的婦女只分配給一半。⑤北白象某村2010年6月在分配土地出讓分配款時(shí)，對(duì)離婚戶口未遷的婦女不予分配。⑥柳市某一村2003年向每位村民分配87500元，但以高某等系出嫁女為由不予分配。
(二) 有承包地與沒有承包地不同
按承包地的數(shù)量分，沒有承包地就不分或少分。這種分配方式其沒有將村民集體土地的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)（或使用權(quán)）區(qū)別對(duì)待，混為一體，導(dǎo)致分配不公。甚至有些村民還認(rèn)為其承包的土地就屬于他所有的土地，于是在承包地上建房、將承包地轉(zhuǎn)讓出售給他人建廠房等非法行為也隨之產(chǎn)生，造成村集體耕地流失，變相的將村集體所有的土地占為己有，又造成有承包地的村民與無承包地的村民在分享集體土地財(cái)產(chǎn)上的不公。如：①北白象鎮(zhèn)某一村在2007年分配征地補(bǔ)償款時(shí)就按各承包戶每畝補(bǔ)償9.5萬元的標(biāo)準(zhǔn)分配補(bǔ)償款；②北白象鎮(zhèn)某X村在分配集體資產(chǎn)量化股份時(shí)，則不管是否去世，承包土地本上有名單的每人均享一份勞動(dòng)貢獻(xiàn)股股份；③柳市鎮(zhèn)某X村在村綜合樓開發(fā)建設(shè)中，以各村民納入開發(fā)建設(shè)的承包地面積來計(jì)算權(quán)益的分配；④樂成鎮(zhèn)某X村一直以來的分配均以各戶的承包地以標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分配，無承包地的庭家多年以來一直沒有分到相應(yīng)的村民福利。
（三） 農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)戶口分配不同
只分配給農(nóng)業(yè)戶口的人員，非農(nóng)人員不分或少分。認(rèn)為農(nóng)業(yè)戶口的人員就是農(nóng)民，非農(nóng)業(yè)戶口的人員就不是農(nóng)民，在分配時(shí)劃分村民分配類別和分配等級(jí)，進(jìn)行歧視分配。如：①南岳鎮(zhèn)某村在2006年6月分配村集體經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，對(duì)于非農(nóng)業(yè)戶口和在校生畢業(yè)后戶口未遷入本村的，不給分配；出嫁女也不予分配。
（四） 戶口在本村與不在本村分配不同
在本村有戶口的就有分配，沒有戶口不給分配，導(dǎo)致分配不公。例如在承包土地后，由于特殊的原因，如當(dāng)兵，上學(xué)等將戶口遷出，如果此類一律不予以分配，不符法理。如虹橋鎮(zhèn)某村在2011年分配時(shí)，只要戶口在本村的每人分5萬元，承包證上有登記的人，每人再分3.5萬元。七村的該分配方式一直延續(xù)今，虹橋部分村也有仿效。如另某村2013年七十多件此類案件，仍處于糾紛之中，沒有得到徹底有效的處理。
（五） 按年齡或工分進(jìn)行分配導(dǎo)致不公。一些村受傳統(tǒng)思想的影響，部分村也按村民的年齡、有無參加公社化時(shí)生產(chǎn)隊(duì)的生產(chǎn)及在原生產(chǎn)隊(duì)的工分進(jìn)行分配，如一個(gè)戶只有一個(gè)男人為十分，其他男性家庭成員即便身強(qiáng)體壯，也得不到十分，女的更少。如①城南街道的某村在分配“回扣地”商品房指標(biāo)時(shí)，就按村民的年齡段定分分配；②樂成街道的A村則將勞動(dòng)力工分作為分配的根據(jù)。③樂成街道B村按各戶人員的吃糧分進(jìn)行分配，吃糧分也各有不同；④樂成街道C在分配承包地時(shí)則按糧分和勞力分為根據(jù)分配各戶的承包地。
(六) 各村甚至各村的各生產(chǎn)隊(duì)分配也各不相同。各村在向村民分配集體收益等福利時(shí)，均不同程度上以村民自治為由，以村民代表會(huì)議決議的方式，制定各自的分配方案，內(nèi)容各有千秋，分配規(guī)定各不相同，千差萬別，分給誰或不分給誰，其實(shí)際上都由各村的村民代表或村長、書記決定。由于各村制定這些分配方案人員的法律意識(shí)、知識(shí)水平、道德修養(yǎng)和工作能力等方面的原因，這些分配行為往往成為這些人在村民中實(shí)施“暴政”的工具和途徑。如：①樂成鎮(zhèn)D村第十一生產(chǎn)隊(duì)2004年11月在分配回扣地指標(biāo)時(shí)，按農(nóng)戶與非農(nóng)戶（供應(yīng)戶）進(jìn)行區(qū)別對(duì)待，不同分配，而同村的第三、第四、第七和第八等生產(chǎn)隊(duì)卻一視同仁，均按相同的標(biāo)準(zhǔn)分配。
受傳統(tǒng)思想和社會(huì)不良習(xí)俗的影響，以上各種不合理、不公平和不合法的現(xiàn)象，在我市各村不同程度上均有存在，也是導(dǎo)致近年來村民與村集體之間因集體收益、福利、資產(chǎn)量化、合作社股份分配等村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛大量發(fā)生的根本原因。而目前我國尚無法律法規(guī)對(duì)這些村集體財(cái)產(chǎn)的分配作出明確的規(guī)定，我市也沒有制定出規(guī)范性或指導(dǎo)性的政府文件，對(duì)此類分配行為加以規(guī)范和引導(dǎo)，因此，這類糾紛在今后仍將長期存在，繼續(xù)蔓延，應(yīng)引起重視。
三、關(guān)于村集體收益或財(cái)產(chǎn)平均分配的法律根據(jù)和分配資格。
（一）主要法律根據(jù)
1.《中華人民共和國民法通則》
第七十一條“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利�！�
第七十四條：“勞動(dòng)群眾集體組織的財(cái)產(chǎn)屬于勞動(dòng)群眾集體所有”“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有”。
2.《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》
第三十二條：“婦女在農(nóng)村土地承包經(jīng)營、集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配、土地征收或者征用補(bǔ)償費(fèi)使用以及宅基地使用等方面，享有與男子平等的權(quán)利�！�
第三十三條：“任何組織和個(gè)人不得以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的各項(xiàng)權(quán)益。
因結(jié)婚男方到女方住所落戶的，男方和子女享有與所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等的權(quán)益。”
3.《中華人民共和國物權(quán)法》
第五十九條第一款：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有�！�
第六十三條第二款“集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者其負(fù)責(zé)人作出的決定侵害集體成員合法權(quán)益的，受侵害的集體成員可以請(qǐng)求人民法院予以撤銷�！�
4.《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》
第二十四條：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組，可以依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補(bǔ)償費(fèi)。征地補(bǔ)償安置方案確定時(shí)已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人，請(qǐng)求支付相應(yīng)份額的，應(yīng)予支持。”
根據(jù)以上法律的規(guī)定，村集體的財(cái)產(chǎn)屬于“本集體成員集體”所有，有的表述稱為：“勞動(dòng)群眾集體”所有、“農(nóng)民集體”所有，不管怎么表述，均沒有說是村委會(huì)所有。既然村集體財(cái)產(chǎn)屬于村集體成員集體所有，那么具有該集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人均享有分配權(quán)，因此，如何確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格是村集體財(cái)產(chǎn)能否正確合法分配關(guān)鍵。
（二）村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)
一般來說是否具有村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，有四項(xiàng)基本的判斷標(biāo)準(zhǔn)：
1.戶籍是否在本集體經(jīng)濟(jì)組織；
2.是否與本集體經(jīng)濟(jì)組織形式較為固定的生產(chǎn)、生活關(guān)系；
3.是否以本集體經(jīng)濟(jì)組織的福利為基本生活保障；
4.在本集體經(jīng)濟(jì)組織是否有承包地。
由于我國地域遼闊，民族眾多，民俗各異，各地在傳統(tǒng)實(shí)踐中確定本集體成員資格時(shí)，也各有不同。有的以其中一項(xiàng)或幾項(xiàng)為標(biāo)準(zhǔn)，有的采取幾項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，綜合評(píng)判。如安徽、四川、新疆等省區(qū)實(shí)施《中華人民共和國土地承包法》辦法中均明確規(guī)定，戶口（或稱戶籍）在本村（有稱村集體經(jīng)濟(jì)組織）的，均為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。浙江省在實(shí)施《中華人民共和國土地承包法》辦法中集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定沒有作出規(guī)定，而是在《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例》中規(guī)定了社員資格的認(rèn)定，其認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)與其他部分省份關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定大同小異，該條例中的規(guī)定應(yīng)當(dāng)作為浙江省內(nèi)認(rèn)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員的法律根據(jù)。
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