[ 陳義軍 ]——(2019-1-14) / 已閱11570次
地方人大如何做好新時期立法工作
恭城瑤族自治縣人大常委會 陳義軍
（2018年9月）
黨的十九大將堅持全面依法治國確立為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義基本方略的重要內(nèi)容，對深化依法治國實踐進(jìn)行了全面部署，確立了社會主義法治的時代新定位和發(fā)展新境界，為新時代做好地方立法工作，推進(jìn)全面依法治國,提供了科學(xué)理論和行動指南。
地方立法，是指省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州人民代表大會及其常務(wù)委員會，以及自治縣人民代表大會（以下簡稱地方人大），依據(jù)憲法、立法法等有關(guān)法律的規(guī)定，結(jié)合本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，制定地方性法規(guī)（含自治條例和單行條例）活動的總稱。地方立法是憲法和法律賦予地方人大的一項重要職權(quán)，更是地方人大在新形勢下的一項重要工作職能。地方性法規(guī)是對其它法律法規(guī)暫時“顧不上、管不到、來不及規(guī)范”事項的有效補(bǔ)充和完善，具有更強(qiáng)的針對性和時效性。
做好新時期地方立法工作，不僅有利于各地運(yùn)用法治思維和法治方式更好地解決本行政區(qū)域改革發(fā)展的重大問題，而且有利于充分發(fā)揮各地在全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國進(jìn)程中的主動性和創(chuàng)造性；同時，還有利于實現(xiàn)地方立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)，有效適應(yīng)改革與發(fā)展的現(xiàn)實需要。
一、地方立法的歷史沿革與發(fā)展背景
地方立法是相對于中央立法而言的立法，是構(gòu)成國家整個立法體系的一個重要部分，對于完善以憲法為核心的新時代中國特色社會主義法律體系具有極其重要的作用。建國以來，我國地方立法的歷史沿革主要經(jīng)歷四個階段：
第一階段，從1949年新中國成立到1954年《憲法》頒布。1950年1月6日，中央人民政府政務(wù)院制定的《省、市、縣人民政府組織通則》規(guī)定：“省、市、縣人民政府有權(quán)擬定與省政、市政、縣政有關(guān)的暫行法令、條例或單行法規(guī)，報上級人民政府批準(zhǔn)或備案�！边@標(biāo)志著我國首次以行政授權(quán)的方式使地方政府獲得了立法權(quán)。
第二階段，從1954年《憲法》頒布至1979年《地方組織法》頒布。1954年《憲法》確立了由中央統(tǒng)一行使國家立法權(quán)的制度，取消了一般地方享有的法令、條例擬定權(quán)，僅規(guī)定民族自治地方有權(quán)制定自治條例、單行條例，全國人民代表大會是行使國家立法權(quán)的唯一機(jī)關(guān)，全國人大常委會負(fù)責(zé)解釋法律、制定法令。這一階段，中央對地方立法權(quán)限進(jìn)行了回收與縮減。
第三階段，從1979年《地方組織法》實施到2000年《立法法》修改。1979年《地方組織法》規(guī)定省級人大及其常委會行使地方性法規(guī)制定權(quán)，這與第一階段的行政授權(quán)的方式不同，這次修改是我國第一次以法律的形式賦予地方立法權(quán)。1982年五屆全國人大第五次會議通過的《憲法》，確認(rèn)了1979年《地方組織法》規(guī)定的地方立法制度。這次會議還對《地方組織法》進(jìn)行了修改，規(guī)定了省會市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大常委會有權(quán)擬訂地方性法規(guī)草案提請省級人大常委會審議制定。1986年，《地方組織法》再次修改，進(jìn)一步規(guī)定省會市和較大的市的人大及其常委會有權(quán)制定地方性法規(guī)報省級人大常委會批準(zhǔn)后施行。2000年，《立法法》修改又增加規(guī)定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市的人大及其常委會也可以制定地方性法規(guī)。在這20多年間，各享有立法權(quán)的城市在地方立法方面作了大量探索，有力地促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)、對外開放、體制改革，使城市規(guī)劃建設(shè)和社會管理等各項事務(wù)逐步走上法治的軌道。
第四階段，就是2015年3月《立法法》修改。2014年10月23日，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，強(qiáng)調(diào)“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)�！�2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，這是《立法法》自2000年頒布施行以來的首次修改。修改后的《立法法》明確提出，將制定地方性法規(guī)的權(quán)力下放到“設(shè)區(qū)的市”，將全國原來49個“較大的市”的立法權(quán)增加到282個“設(shè)區(qū)的市”。這標(biāo)志著“較大的市”地方立法特權(quán)已經(jīng)成為過去，我國地方立法進(jìn)程進(jìn)入了一個全新的時代。
二、地方立法面臨的現(xiàn)實問題
多年來，我國地方立法反映了地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際需要，有力地推動了地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，促進(jìn)了城鄉(xiāng)社會的繁榮和穩(wěn)定，但是，就桂林乃至廣西而言，當(dāng)前地方立法工作還面臨諸多困難和問題，還難以適應(yīng)新形勢的發(fā)展要求。主要表現(xiàn)在以下方面：
（一）地方立法權(quán)滯后，束縛了地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展
經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展使得地方對于地方性事務(wù)的自我治理產(chǎn)生了極大的內(nèi)生性需求，尤其是在全面推進(jìn)依法治國的當(dāng)下，運(yùn)用法治思維和法治方式，通過法律制度深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾將成為地方治理的新常態(tài)。在這種情勢下，地方對于法律規(guī)范的需求大幅度增加。但由于立法權(quán)滯后，導(dǎo)致許多城市在治理上遇到瓶頸。不少地方在國家或省級立法無法適應(yīng)本地實際的情形下，轉(zhuǎn)而訴諸制定大量“紅頭文件”，進(jìn)行事實上的變相立法。這種做法，雖然滿足了一時急需，但卻使“紅頭文件”的權(quán)限不斷擴(kuò)張，侵入了立法領(lǐng)域；同時，文件的主觀性、隨意性、變動性極大，可能因主要領(lǐng)導(dǎo)的更替和意志變遷而引發(fā)朝令夕改的政策搖擺，容易破壞法制統(tǒng)一和法律權(quán)威，影響社會主義法治建設(shè)進(jìn)程，不利于在全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國、依法治市進(jìn)程中，發(fā)揮主動性和創(chuàng)造性，束縛了地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。
根據(jù)修訂后的《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，賦予所有設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)，就廣西而言，截止2015年7月，行使地方立法權(quán)的有南寧市、柳州、桂林、梧州、北海、欽州、玉林市等，其他7個設(shè)區(qū)市也相繼于2016年1月行使地方立法權(quán)。
（二）地方性法規(guī)忽略差異性，操作性不強(qiáng)
廣西共有12個少數(shù)民族自治縣，從表面上看，雖然各個自治縣都有自治條例，但是經(jīng)過研究發(fā)現(xiàn)，除了《恭城瑤族自治縣自治條例》把“自治縣享受法定權(quán)益”單列一章外，其他11個自治縣自治條例從文本結(jié)構(gòu)、體例、內(nèi)容等各方面都保持了高度的統(tǒng)一性，這雖然保證了自治縣自治條例文本結(jié)構(gòu)的科學(xué)規(guī)范性，但是，各自治縣的現(xiàn)實情況存在很大的差別，自治縣自治條例的過于統(tǒng)一規(guī)范，往往忽略了各自治縣的差異性，在實施的過程中難免存在“水土不服”的現(xiàn)象。此外，在現(xiàn)行地方性法規(guī)文本中，尤其是在自治縣自治條例文本表述中，普遍存在用詞過于原則，操作性不強(qiáng)的問題。比如，自治區(qū)人大常委會2015年以來批準(zhǔn)的龍勝、三江、大化、金秀、融水、隆林、都安、恭城等8個少數(shù)民族自治縣修改后的自治條例條文中，“適當(dāng)照顧”、“享受照顧”、“適當(dāng)提高”、“給予提高”、“逐步提高”……等等用詞過于原則，缺乏剛性要求，操作起來難以把握尺度，換而言之，就是自治縣自治條例有的條文“好聽、好看，但不一定好用”，實施效果必然大打折扣。為了解決這一問題，各級人大都在努力嘗試，尋找解決途徑。例如，在今年7月份自治區(qū)十三屆人大常委會第四次會議通過的《恭城瑤族自治縣傳統(tǒng)村落保護(hù)條例》，也經(jīng)歷了曲折的過程。一部法律法規(guī)的實施，其最終要求便于實際操作，具有震懾力，反之不然。我們在自治區(qū)人大常委會相關(guān)專工委對設(shè)定行政處罰問題有分歧之后，在自治區(qū)人大常委會領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)心和幫助下，帶領(lǐng)我縣赴全國人大匯報我們的想法和意見，得到全國人大的高度重視、肯定和支持，在自治區(qū)人大常委會審議表決批準(zhǔn)時，獲得全票通過，這為我縣在今后保護(hù)傳統(tǒng)村落中提供了強(qiáng)有力的法治保障。
（三）地方性法規(guī)普遍存在“內(nèi)容單一，明顯滯后”的現(xiàn)象
截至2018年7月，我區(qū)現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)共304件，其中：自治區(qū)本級地方性法規(guī)174件，法規(guī)性決議、決定15件；設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)88件，自治縣自治條例12件、單行條例13件。而截止2014年底，桂林市行政區(qū)域內(nèi)只有恭城、龍勝兩個自治縣分別有1部自治條例和1部森林資源管理條例，地方立法工作明顯滯后，由此造成地方性法規(guī)數(shù)量偏少、涵蓋面不廣、內(nèi)容單一。直到2016年3月31日由廣西壯族自治區(qū)人大常委會通過的《桂林市地方性法規(guī)制定條例》后，桂林市才相繼制定了《桂林市市容市貌與環(huán)境衛(wèi)生管理條例》《桂林市石刻保護(hù)條例》。在全區(qū)12個自治縣的13部單行條例中，涉及森林資源7件、村落文化2件、道路交通1件、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)2件、庫區(qū)移民1件、旅游發(fā)展1件，這些條例的實施，對促進(jìn)各自治縣的發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。但是，多年以來全國人大常委會對大部分上位法作了修改，我區(qū)27件自治條例和單行條例，除新制定的3部單行條例外，我區(qū)自治縣所有單行條例11件和部分自治條例4件，均未能及時對接上位法作相應(yīng)修改完善，對現(xiàn)行地方性法規(guī)的修改明顯滯后，與新形勢的發(fā)展要求相去甚遠(yuǎn)。
（四）地方性法規(guī)在立項和審議上還有不小局限
就我區(qū)而言，設(shè)區(qū)市擁有立法權(quán)之后，現(xiàn)實情況千差萬別，加之各級人大例會一般每年只召開一次，且會議的時間緊、任務(wù)重，地方性法規(guī)案的立項、審議在一定程度上受到時間限制。據(jù)調(diào)查，廣西壯族自治區(qū)成立以來，自治區(qū)人民代表大會通過的單行條例只有3部，其他地方性法規(guī)都是由自治區(qū)人大常委會制定或批準(zhǔn)的。自治區(qū)人大常委會在審議法規(guī)案時，由于內(nèi)容多，時間緊，為了保證會議議程順利完成，只能壓縮時間，勢必影響對地方性法規(guī)案的審議質(zhì)量。比如，自治區(qū)人大常委會2015年在審議《恭城瑤族自治縣自治條例》修訂案時，為保證會議議題的順利完成，對其修改說明的報告作了時間限制，報告文稿從11頁壓縮到5頁；2018年在審議《恭城瑤族自治縣傳統(tǒng)村落保護(hù)條例》時，對該條例的立法說明作書面審議，審議的質(zhì)量在一定程度上打了折扣。
（五）立法機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才匱乏，影響了地方立法的質(zhì)量和水平
立法工作是一項專業(yè)性、綜合性、政策性、法律性、實踐性和文字性較強(qiáng)的技能工作，立法人才既是專家又是雜家，做好地方立法工作尤其需要復(fù)合型人才。據(jù)調(diào)查，全區(qū)12個民族自治縣，在2016年撤銷了常委會的法工委，成立法制委，就自治縣立法來說法制委既是法案起草者又是審議者，而且法制委聚會的只有主任委員一名，其他委員分別在其他行業(yè)，難以給予立法工作的時間保障，從而影響立法質(zhì)量。同時，在全區(qū)市、自治縣兩級人大機(jī)關(guān)干部中，特別是自治縣，具有法律專業(yè)學(xué)歷的不多，從事法律工作出身的也比較少，具有法官、檢察官、警察、律師等工作經(jīng)歷的更少，立法專業(yè)人才匱乏問題日益突出。針對這一現(xiàn)實問題，有地方人大采取從人大代表中選擇一些具有法律職業(yè)資格的人員，以兼職身份充實到相關(guān)專委或工委中，但這些兼職委員對地方立法工作缺乏深入了解，未能從根本上解決問題，這樣勢必影響地方立法的質(zhì)量和水平。如何培養(yǎng)、留住和吸引立法專業(yè)人才已成為地方人大面臨的一個大難題。
三、加強(qiáng)地方立法工作的對策建議
（一）加強(qiáng)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，牢牢把握地方立法的正確方向
地方人大行使地方立法權(quán)是其重要職能，更是全面推進(jìn)依法治國的重要內(nèi)容，因此，務(wù)必加強(qiáng)黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，牢牢把握地方立法的正確方向。首先，地方黨委要充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，把立法工作擺上全局工作的重要位置，定期專題研究，完善決策程序，加強(qiáng)立法協(xié)調(diào)，尤其在研究總體改革方案和具體改革措施時，同步考慮改革涉及的立法問題。其次，要加強(qiáng)地方黨委對立法規(guī)劃和立法項目的領(lǐng)導(dǎo)，督促、支持和保證相關(guān)部門依法履行職責(zé)，建立完善決策咨詢機(jī)制和信息支持系統(tǒng)，著力解決社會經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、人民群眾廣泛關(guān)注的重大問題。此外，要建立地方立法向同級黨委報告制度，立法規(guī)劃的編制和立法項目的制定要報黨委討論決定，通過法定程序使黨的主張成為國家意志，同時還要形成工作制度，使黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)更加科學(xué)化、民主化。
（二）以設(shè)區(qū)市行使地方立法權(quán)為契機(jī)，科學(xué)謀劃地方立法工作
為貫徹落實《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》和修改后《中華人民共和國立法法》，2015年6月26日，自治區(qū)黨委轉(zhuǎn)發(fā)了自治區(qū)人大常委會黨組《關(guān)于推進(jìn)設(shè)區(qū)的市立法工作的指導(dǎo)意見》，要求全區(qū)在2016年全國“兩會”之前，確定14個設(shè)區(qū)市行使地方立法權(quán)。根據(jù)《指導(dǎo)意見》，7月2日自治區(qū)正式啟動13個設(shè)區(qū)市行使地方立法權(quán)的評估工作（南寧市原來已有立法權(quán)），將形成評估報告提交自治區(qū)人大常委會主任會議審定，并將提請自治區(qū)人大常委會會議審議表決是否確定有關(guān)設(shè)區(qū)市行使地方立法權(quán)。同年７月２４日，廣西壯族自治區(qū)十二屆人大常委會第十七次會議表決通過了《廣西壯族自治區(qū)人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于柳州、桂林、梧州、北海、欽州、玉林市開始行使地方立法權(quán)的決定》，上述６個設(shè)區(qū)的市自２０１５年８月１日起開始行使地方立法權(quán)，至2016年1月1日起防城港、貴港、百色、賀州、河池、來賓、崇左市等市享有地方立法權(quán)，這標(biāo)志著廣西地方立法工作將進(jìn)入新階段。
2017年4月，習(xí)近平總書記視察廣西時，明確提出“五個扎實”工作要求，為我區(qū)在新的歷史起點上更好推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展提供了根本遵循和行動指南，同時也對地方立法工作提出了新的更高要求。當(dāng)前，我區(qū)立法工作面臨立法任務(wù)重、立法要求高、立法難度大、立法節(jié)奏快等許多新挑戰(zhàn)和新要求。貫徹好習(xí)近平總書記系列重要講話精神特別是視察廣西時的重要講話精神，就是要適應(yīng)新形勢、新任務(wù)和新要求，在立法工作中準(zhǔn)確反映和體現(xiàn)所調(diào)整社會關(guān)系的客觀規(guī)律，同時遵循法律體系的內(nèi)在規(guī)律。特別是在民族地區(qū)推進(jìn)科學(xué)立法，必須以科學(xué)的理論為指導(dǎo)，堅持以問題為導(dǎo)向，加強(qiáng)調(diào)研研究，廣泛聽取各方意見，科學(xué)合理設(shè)計好各項制度，實現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，確保每一項立法都符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際和要求，真正經(jīng)得起實踐和歷史的檢驗。
（三）強(qiáng)化縣級以上地方人大主導(dǎo)作用，依法推進(jìn)地方立法工作
立法是一項綜合性很強(qiáng)的工作，歷經(jīng)立項、起草、審議、修改等各個環(huán)節(jié)，需要各相關(guān)方面共同配合，也不可避免地受到各方利益的影響。為此，要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮人大及其常委會在立法中的主導(dǎo)作用，推動人大代表參與立法工作，加強(qiáng)人大對立法工作的組織協(xié)調(diào)，健 全 立 法起 草、論 證、協(xié) 調(diào)、審 議機(jī)制，依法推進(jìn)地方立法工作。為此，要把握好幾個重點：一是堅持依法推進(jìn)地方立法。各級人大推進(jìn)地方立法，必須以憲法為基礎(chǔ)依據(jù)，遵循相關(guān)法律的規(guī)定，符合自治區(qū)人大地方法的要求，真正做到地方立法的精神、原則、權(quán)限、內(nèi)容、程序和規(guī)范于法有據(jù)，且立法的合法性需經(jīng)自治區(qū)人大審查。二是追求社會利益最大化目標(biāo)。改變過去那種立法規(guī)劃簡單“大拼盤”、“大雜燴”的局面，更多地聽取基層單位和廣大群眾的意見、建議，不為部門意見所左右，做到突出重點，區(qū)分輕重緩急，科學(xué)合理地配置立法資源，實現(xiàn)社會整體利益最大化的立法目標(biāo)。三是堅定維護(hù)地方立法公正性。牢牢把握地方立法規(guī)劃變更的主動權(quán)，在遵循法律體系自身規(guī)律的前提下，根據(jù)客觀形勢變化科學(xué)作出立法決策，防止政府部門在變更項目這個立法工作的二輪博弈中進(jìn)行利益滲透，堅決杜絕部門利益對立法的損害，維護(hù)地方立法的公正性。四是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地方立法關(guān)系。積極主動介入那些涉及幾個執(zhí)法部門、難以由其中某一部門起草，綜合性強(qiáng)、社會覆蓋面廣、事關(guān)全局和老百姓切身利益的重要法規(guī)，選擇一些相關(guān)的立法項目開展自主立法，從全局考量和理順各方面的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，有效整合不同利益訴求，促成各方面達(dá)成共識。
（四）深化立法工作改革創(chuàng)新，全面加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作
深入貫徹落實《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，以設(shè)區(qū)市行使地方立法權(quán)改革為契機(jī)，全面加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作。一是堅持公開民主立法。立法規(guī)劃和立法計劃、法規(guī)草案及說明、法規(guī)文本等立法信息均通過人大網(wǎng)站、常委會公報或者地方主要媒體予以公開，同時通過召開各種形式的座談會、論證會等，廣泛聽取各方意見。對各方面意見不但“聽”，更注重“納”。在確定立法計劃、立法項目時，要廣泛征求社會各界的意見和建議，真正做到公開征集立法計劃項目。在地方法規(guī)起草過程中，要沉下去傾聽基層群眾的意見，使他們的利益訴求得到充分表達(dá)。法規(guī)草案審定后，要對法規(guī)草案進(jìn)行公示，認(rèn)真研究采納群眾的合理化建議。對涉及廣大群眾切身利益、深受市民關(guān)注的立法，特別是一些爭議較大的法規(guī)案，可以嘗試召開立法聽證會，深入聽取各方面的意見，拓寬群眾直接參與立法活動渠道，更廣泛地集中民智、反映民意。同時，可邀請立法顧問和立法專家參與各項法規(guī)案的調(diào)研論證活動，對地方法規(guī)的制定提出意見和建議，提高地方立法的質(zhì)量和水平。在法規(guī)審議階段，廣泛征求代表意見，邀請相關(guān)人大代表列席法制委員會和常委會會議，共同審議法規(guī)草案。在法規(guī)實施階段，積極組織人大代表參加執(zhí)法檢查，邀請人大代表參與立法后續(xù)評估工作，推動地方性法規(guī)的全面貫徹實施。二是建立完善立法工作制度。建立健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、相關(guān)各方有序參與的立法工作機(jī)制，建立立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，為立法工作提供制度保證。要明確人大常委會會議安排審議法規(guī)案的時間，原則上應(yīng)該有充足的時間，時間太短很難討論出個結(jié)果。要將法規(guī)草案內(nèi)容提前發(fā)給與會人員，方便大家提前介入，或調(diào)研、或函詢，或征求群眾意見，以保證審議質(zhì)量。要建立完善統(tǒng)一審議制度，明確統(tǒng)一審議的方式、內(nèi)容，由負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議的機(jī)構(gòu)提出審議結(jié)果的報告和草案修改稿，并建立表決制度。三是提高立法可操作性科學(xué)立法。地方性法規(guī)是國家法律、法規(guī)的延伸、細(xì)化和補(bǔ)充，其主要任務(wù)是依據(jù)本地實際情況，立足解決本地實際問題，對上位法原則性規(guī)定予以細(xì)化，對上位法沒有充分考慮到的問題予以補(bǔ)充，確保法律、法規(guī)在本行政區(qū)域得到遵守和執(zhí)行。因此，在立法體例上要本著“需要幾條就制定幾條”的原則，完善立法技術(shù)，統(tǒng)一法規(guī)的體例、結(jié)構(gòu)、用語，使規(guī)定更加準(zhǔn)確、精煉、規(guī)范。同時，要科學(xué)嚴(yán)密設(shè)計法規(guī)規(guī)范，對制度規(guī)定、行為性規(guī)定和處罰幅度等進(jìn)行細(xì)化，能具體就盡量具體，能明確就盡量明確，少一些原則性、宏觀性、綱要性的條款，多一些細(xì)化、量化的規(guī)定，增強(qiáng)法規(guī)的可執(zhí)行性和可操作性。四是探索完善創(chuàng)制性立法。有地方特色是地方立法的重要標(biāo)志，只有突出地方特色，地方性法規(guī)才有生命力，才能實現(xiàn)地方立法的初衷。因此，地方立法必須從人民根本利益出發(fā)，敢于破除體制障礙，勇于觸及社會管理和群眾關(guān)心的熱點問題，努力為深化改革留出空間，這需要加強(qiáng)和改進(jìn)立法調(diào)研工作，不斷完善立法專題調(diào)研制度，深入到情況復(fù)雜、矛盾突出的地方，多層次、多方位、多渠道地了解真情、實情，讓地方性法規(guī)條文牢牢扎根于現(xiàn)實生活，不斷探索完善創(chuàng)制性立法，在創(chuàng)制性立法上有所突破。例如：我縣在制定《恭城瑤族自治縣傳統(tǒng)村落保護(hù)條例》關(guān)于法律責(zé)任條款設(shè)置中，對一些經(jīng)常遇到的違反傳統(tǒng)村落保護(hù)條例規(guī)定的行為，依照相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章設(shè)置行政處罰，執(zhí)法主體、處罰力度均依照相關(guān)規(guī)定。在對設(shè)有法律明文對其行為有相關(guān)處罰時，我們根據(jù)相關(guān)的法律規(guī)定降低處罰力度作出處罰規(guī)定。比如，對不屬于文物保護(hù)單位和歷史建筑的傳統(tǒng)建筑刻劃、涂污、損壞或者拆除、遷移的，我們根據(jù)文保法、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合我縣的實際及傳統(tǒng)建筑的檔次不同而作出與損害文保單位、歷史建筑處罰國度低的處罰設(shè)計作出降低檔次的處罰，這對違反條例的行為處罰既沒有超越相關(guān)的法律法規(guī)，又符合我縣實際。目的在于本條例在實施過程中，老百姓看得懂并知其違法后果使其自覺守法；對于行政機(jī)關(guān)來說便于執(zhí)法，更有利于加強(qiáng)傳統(tǒng)村落保護(hù)。
（五）加強(qiáng)立法人才隊伍建設(shè)，為做好地方立法工作提供堅實保障
人才是決定工作和事業(yè)成敗的關(guān)鍵因素，立法人才和立法隊伍是地方立法工作中最稀缺、最寶貴的資源，在很大程度上決定著地方立法工作的質(zhì)量和水平。換而言之，人才隊伍建設(shè)是做好地方人大立法工作的重要基礎(chǔ)和保障，沒有一支素質(zhì)高、業(yè)務(wù)強(qiáng)的立法專業(yè)隊伍，就不可能搞好地方立法工作。因此，必須想方設(shè)法、多管齊下，全面加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)人才隊伍建設(shè)：一是建立健全機(jī)制，繼續(xù)加強(qiáng)立法隊伍培訓(xùn)工作。設(shè)區(qū)的市在擁有立法權(quán)之后，沒有常委會法工委的市立即成立了法工委，負(fù)債法規(guī)的起草工作，大大推進(jìn)了我區(qū)地方立法工作，截止2018年7月止，廣西設(shè)區(qū)的市共制定地方性法規(guī)40件（即南寧4件、桂林3件、柳州4件、梧州4、玉林3、北海4、欽州3件、防城港2件、貴港2件、白色4件、賀州1件、河池2件、來賓2件、崇左2件），我區(qū)地方立法工作在短短的三年內(nèi)取得可喜的成績。但是三年中，12個自治縣由于立法機(jī)構(gòu)的短板，只有恭城、三江、富川分別制定一部單行條例，民族立法工作推進(jìn)較慢，恢復(fù)自治縣人大常委會法工委，完善立法工作機(jī)制是新時期立法工作的迫切需要。要在提高人大代表和常委會組成人員參與立法能力的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大對立法機(jī)關(guān)干部隊伍的培訓(xùn)力度，通過培訓(xùn)進(jìn)修、掛職鍛煉、理論研討、出國考察等多種途徑，大力提高立法機(jī)關(guān)工作人員的業(yè)務(wù)能力，著力打造一支高素質(zhì)、專業(yè)化立法隊伍。二是注重引進(jìn)和培養(yǎng)立法專業(yè)人才。要拓寬立法人才渠道，積極吸納優(yōu)秀法律人才，不斷充實立法隊伍，努力培養(yǎng)一支掌握先進(jìn)立法理念和法律知識、具有良好職業(yè)道德、熟悉人大工作、能勝任立法工作的專業(yè)隊伍，不斷推進(jìn)地方立法工作。三是積極借助社會法律智力支持。要在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)框架下，增設(shè)事業(yè)性質(zhì)的立法研究機(jī)構(gòu)，如立法研究中心或立法研究所，為地方立法提供技術(shù)咨詢和技術(shù)支撐。
①參考廣西民族研究 2015 年第1 期 ( 總第121 期)《自治區(qū)自治立法現(xiàn)狀評析》【作者】闕成平
參考廣西大學(xué)學(xué)位論文《廣西自治縣單行條例研究》【作者】李麗
②來源于《中華人民共和國共和國法律法規(guī) 行政法規(guī) 地方性法規(guī) 自治條例 單行條例和司法解釋數(shù)據(jù)庫》及2013、2014年《廣西壯族自治區(qū)地方性法規(guī)匯編》
③來源于2013、2014年《廣西壯族自治區(qū)地方性法規(guī)匯編》
④參考《淺談如何推進(jìn)設(shè)區(qū)市的地方立法權(quán)》本文摘自中國論文網(wǎng)，原文地址：http://www.xzbu.com/2/view-6785021.htm
⑤引自南都學(xué)壇第35 卷第1 期( 人文社會科學(xué)學(xué)報) 《貫徹四中全會精神 提高地方立法質(zhì)量——增強(qiáng)“六性”是主動回應(yīng)地方立法體制改革的理性選擇》【作者】莫于川、曹飛
