[ 張文忠 ]——(2018-12-23) / 已閱7081次
論農(nóng)民專業(yè)合作社領(lǐng)辦創(chuàng)辦問(wèn)題
——張文忠
2017年末，全國(guó)供銷合作社系統(tǒng)領(lǐng)辦創(chuàng)辦（確切點(diǎn)說(shuō)是組織農(nóng)民興辦）各類專業(yè)合作社185934個(gè)，促進(jìn)了農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，但也存在亟待解決的問(wèn)題，本文對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行分析。
一、領(lǐng)辦創(chuàng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社的原因
上世紀(jì)八十年代，改革開放促使國(guó)內(nèi)市場(chǎng)逐步發(fā)生變化，供銷合作社集體企業(yè)適應(yīng)不了變化的市場(chǎng)環(huán)境，部份企業(yè)出現(xiàn)了虧損。隨著改革開放的深入，全國(guó)供銷合作社系統(tǒng)企業(yè)大面積虧損，1992年開始全國(guó)供銷合作社出現(xiàn)全系統(tǒng)虧損，當(dāng)年虧損0.82億元。1996年全系統(tǒng)債務(wù)達(dá)1394億元，從這一年開始供銷合作社多年累積的深層次問(wèn)題和體制性障礙集中暴露出來(lái)，經(jīng)營(yíng)虧損額迅速增加，1997年全系統(tǒng)虧損79億元，1998年為156億元，1999年為134億元。1992年至1999年8年累計(jì)全系統(tǒng)虧損447.8億元，全系統(tǒng)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)跌入低谷，面臨“供銷社不消滅虧損，虧損就消滅供銷社”的局面。2000年，全系統(tǒng)扭虧攻堅(jiān)戰(zhàn)采取了大幅度消滅虧損源的改革辦法，當(dāng)年全系統(tǒng)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)13.8億元，實(shí)現(xiàn)了扭虧為盈轉(zhuǎn)折，此后開始了艱難的爬坡階段。
大幅度消滅虧損源解決了供銷合作社系統(tǒng)扭虧為盈的問(wèn)題，但同時(shí)也造成另一問(wèn)題，供銷合作社主管的集體企業(yè)大幅度減少，使供銷合作社面臨存在感危急。2006年10月《農(nóng)民專業(yè)業(yè)合社法》頒布，供銷合作社提出領(lǐng)辦創(chuàng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社的主張，得到政府的支持�！秶�(guó)務(wù)院關(guān)于加快供銷合作社改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2009〕40號(hào))要求供銷社“立足當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)資源和特色產(chǎn)業(yè)，利用供銷合作社人才、網(wǎng)絡(luò)、設(shè)施等條件，采取多種方式積極領(lǐng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社�！笨梢�(jiàn)，供銷合作社系統(tǒng)領(lǐng)辦創(chuàng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社，既有形勢(shì)所迫的原因也有國(guó)家政策推動(dòng)的原因。
二、領(lǐng)辦創(chuàng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社存在的問(wèn)題
（一）對(duì)合作制企業(yè)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)
《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布前，供銷合作社系統(tǒng)管理層的絕大部份人員普遍認(rèn)為供銷合作社基層社就是合作經(jīng)濟(jì)組織，并沒(méi)有理解合作經(jīng)濟(jì)組織的屬性�！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布后，供銷合作社系統(tǒng)管理層部份人員仍然沒(méi)有弄懂農(nóng)民專業(yè)合作社的性質(zhì)，不僅管理層的講話時(shí)不時(shí)提到供銷合作社系統(tǒng)要參股控股農(nóng)民專業(yè)合作社，下發(fā)的正式文件也這樣寫，說(shuō)明管理層部份人員區(qū)分不清合作制與股份制的概念，把農(nóng)民專業(yè)合作社當(dāng)成股份制企業(yè)，沒(méi)有意識(shí)到二者性質(zhì)上的不同。對(duì)合作制企業(yè)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，也有其原因，我國(guó)公司法1993年12月頒布，“股”的概念深入人心，供銷合作社系統(tǒng)管理層部份人員想當(dāng)然，用公司法“股”的概念套用農(nóng)民專業(yè)合作社法的“出資”。其實(shí)合作制企業(yè)是人合性企業(yè)，根本不同于資合性企業(yè)，農(nóng)民專業(yè)合作社只有“出資”的概念，并不存在“股”的概念�？梢�(jiàn)，供銷合作社系統(tǒng)管理層部份人員對(duì)合作制企業(yè)的性質(zhì)認(rèn)識(shí)模糊，存在誤區(qū)。
（二）試圖從產(chǎn)權(quán)上控制農(nóng)民專業(yè)合作社
領(lǐng)辦創(chuàng)辦的農(nóng)民專業(yè)合作社成立后，供銷合作社系統(tǒng)面臨與農(nóng)民專業(yè)合作社的關(guān)系問(wèn)題。實(shí)踐中，供銷合作社系統(tǒng)在對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社的關(guān)系上試圖控制農(nóng)民專業(yè)合作社，在項(xiàng)目資金支持方面，對(duì)支持的農(nóng)民專業(yè)合作社提出供銷合作社系統(tǒng)要有控制力的條件。如：國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室中華全國(guó)供銷合作總社《關(guān)于印發(fā)2012年農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)新型合作示范項(xiàng)目申報(bào)指南的通知》（供銷經(jīng)聯(lián)字〔2011〕6號(hào)），要求農(nóng)民專業(yè)合作社立項(xiàng)應(yīng)具備的條件之一是“供銷合作社通過(guò)資金入股領(lǐng)辦、主辦，形成緊密產(chǎn)權(quán)關(guān)系、資本紐帶，具有較強(qiáng)的控制力。”可見(jiàn)，供銷合作社系統(tǒng)試圖從產(chǎn)權(quán)上控制農(nóng)民專業(yè)合作社。
但從法律規(guī)定看，供銷合作社系統(tǒng)無(wú)法從產(chǎn)權(quán)上控制農(nóng)民專業(yè)合作社�！掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》第二十條規(guī)定：“農(nóng)民專業(yè)合作社的成員中，農(nóng)民至少應(yīng)當(dāng)占成員總數(shù)的百分之八十。成員總數(shù)二十人以下的，可以有一個(gè)企業(yè)、事業(yè)單位或者社會(huì)組織成員；成員總數(shù)超過(guò)二十人的，企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)組織成員不得超過(guò)成員總數(shù)的百分之五�！贝送�，該法第二十二條規(guī)定：“農(nóng)民專業(yè)合作社成員大會(huì)選舉和表決，實(shí)行一人一票制，成員各享有一票的基本表決權(quán)。出資額或者與本社交易量（額）較大的成員按照章程規(guī)定，可以享有附加表決權(quán)。本社的附加表決權(quán)總票數(shù)，不得超過(guò)本社成員基本表決權(quán)總票數(shù)的百分之二十�！庇缮鲜鲆�(guī)定可以看出：農(nóng)民專業(yè)合作社有明確的出資人，企業(yè)所有權(quán)主體清晰，成員大會(huì)表決實(shí)行一人一票制，供銷合作社集體企業(yè)如出資到農(nóng)民專業(yè)合作社，既使出資額較大享有附加表決權(quán)，也不可能對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社形成產(chǎn)權(quán)上的控制力。
（三）農(nóng)民專業(yè)合作社成立后相當(dāng)部份沒(méi)有規(guī)范運(yùn)作
《農(nóng)民專業(yè)合作社法》頒布后，政府從財(cái)政資金、稅收優(yōu)惠方面對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社進(jìn)行扶持。2004年中央財(cái)政安排農(nóng)民專業(yè)合作組織的專項(xiàng)資金7000萬(wàn)元，此后逐年增加，到2013年已達(dá)18.5億元，累計(jì)達(dá)到52.7億元�！敦�(cái)政部國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于農(nóng)民專業(yè)合作社有關(guān)稅收政策的通知》（財(cái)稅〔2008〕81號(hào)）的規(guī)定：“對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社銷售本社成員生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，視同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者銷售自產(chǎn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品免征增值稅。對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社向本社成員銷售的農(nóng)膜、種子、種苗、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)，免征增值稅”。政府的大力扶持促進(jìn)了農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展，但也誘發(fā)了相當(dāng)部份出資人為套取國(guó)家財(cái)政資金、稅收優(yōu)惠而設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社。從面上情況看，截至2018年9月底，在工商部門注冊(cè)的農(nóng)民專業(yè)合作社總量達(dá)到213.8萬(wàn)家，入社農(nóng)戶突破1億戶，約占承包農(nóng)戶總量的48.5%。有學(xué)者認(rèn)為，大約80%以上的農(nóng)民專業(yè)合作社徒有虛名，或?yàn)閺闹心怖虺鲇谡?jī)需要而設(shè)。面上的情況是這樣，供銷合作社系統(tǒng)領(lǐng)辦創(chuàng)辦的農(nóng)民專業(yè)合作社也大致如此。供銷合作社系統(tǒng)每年層層下達(dá)農(nóng)民專業(yè)合作社領(lǐng)辦創(chuàng)辦的任務(wù)指標(biāo)，到了供銷合作社基層社，為完成指標(biāo)任務(wù)，談不上是真正的領(lǐng)辦創(chuàng)辦，只是把社會(huì)上當(dāng)年已經(jīng)辦起來(lái)的農(nóng)民專業(yè)合作社營(yíng)業(yè)執(zhí)照拿來(lái)湊數(shù)。農(nóng)民專業(yè)合作社注冊(cè)成立后相當(dāng)部份根本沒(méi)有運(yùn)作，成為僵尸企業(yè)，更談不上規(guī)范運(yùn)作了。
三、改進(jìn)領(lǐng)辦創(chuàng)辦農(nóng)民專業(yè)合作社的辦法
（一）把握農(nóng)民專業(yè)合作社的私權(quán)經(jīng)濟(jì)屬性
消除供銷合作社系統(tǒng)管理層人員的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，可以從供銷合作社系統(tǒng)管理層人員的培訓(xùn)入手，通過(guò)學(xué)習(xí)合作制企業(yè)的常識(shí)，認(rèn)清合作制企業(yè)與公司制企業(yè)、集體企業(yè)的不同點(diǎn)，把握合作制企業(yè)的屬性。國(guó)家的經(jīng)濟(jì)體包括公權(quán)經(jīng)濟(jì)與私權(quán)經(jīng)濟(jì)兩部分，公權(quán)經(jīng)濟(jì)與私權(quán)經(jīng)濟(jì)都要發(fā)展。公司制企業(yè)既能容納公權(quán)經(jīng)濟(jì)又能容納私權(quán)經(jīng)濟(jì)，國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)只能容納公權(quán)經(jīng)濟(jì)，私營(yíng)企業(yè)、個(gè)體工商戶、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、合伙企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社只能容納私權(quán)經(jīng)濟(jì)。公司制企業(yè)是資合性企業(yè)，法律規(guī)定股東按出資額大小享有股東會(huì)表決權(quán)；農(nóng)民專業(yè)合作社是人合性企業(yè)，法律規(guī)定成員大會(huì)表決實(shí)行一人一票制，出資額較大的出資人也不可能獲得與其出資額相適應(yīng)的表決權(quán)�？梢�(jiàn)，農(nóng)民專業(yè)合作社根本不同于公司制企業(yè)。農(nóng)民專業(yè)合作社與集體企業(yè)也不同，集體企業(yè)所有權(quán)主體已不存在，具有公權(quán)經(jīng)濟(jì)屬性，而農(nóng)民專業(yè)合作社出資人明確，企業(yè)所有權(quán)主體清晰，其屬性是私權(quán)經(jīng)濟(jì)。
（二）建構(gòu)與農(nóng)民專業(yè)合作社之間的服務(wù)關(guān)系
供銷合作社不可能對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社形成產(chǎn)權(quán)上的控制力，無(wú)法構(gòu)建產(chǎn)權(quán)控制關(guān)系，只能服務(wù)為本，建構(gòu)與農(nóng)民專業(yè)合作社的服務(wù)關(guān)系。服務(wù)內(nèi)容圍繞合作社產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后的需求進(jìn)行。服務(wù)離不開資金支持，當(dāng)前急需國(guó)家層面提供制度供給，出臺(tái)供銷合作社合作發(fā)展基金運(yùn)行管理辦法�！吨泄仓醒雵�(guó)務(wù)院關(guān)于深化供銷合作社綜合改革的決定》（中發(fā)〔2015〕11號(hào)）明確：“抓緊制定合作發(fā)展基金運(yùn)行和管理辦法，確保出資成員權(quán)責(zé)明確，基金運(yùn)行公開透明、規(guī)范高效�！�2018年9月，中華全國(guó)供銷合作總社出臺(tái)了《供銷合作社合作發(fā)展基金管理暫行辦法》（供銷總社供銷金字[2018]26號(hào)），但該文件不是政府公共管理領(lǐng)域的政策性文件，沒(méi)有政策法規(guī)上的效力，且連最基本的基金管理人都沒(méi)有提到，也沒(méi)明確為農(nóng)服務(wù)的哪些方面是可以資金支持的，哪些方面是不能資金支持的，缺乏可操作性。財(cái)政資金、集體資金的使用制度政府應(yīng)該出臺(tái)政策性文件框架，不應(yīng)讓供銷合作社的基層企業(yè)去摸索，否則既難有成效，也容易出大問(wèn)題。建立供銷合作社合作發(fā)展基金政策性制度框架，供銷合作社基層企業(yè)開展為農(nóng)服務(wù)工作才能有章可循，并以此為抓手帶動(dòng)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展，發(fā)揮指導(dǎo)引領(lǐng)作用，而不是試圖控制農(nóng)民專業(yè)合作社。
（三）引導(dǎo)出資人注銷僵尸農(nóng)民專業(yè)合作社
清理注銷僵尸農(nóng)民專業(yè)合作社未必需要?jiǎng)佑眯姓䦂?zhí)法力量，可以從制度誘導(dǎo)入手，增加僵尸農(nóng)民專業(yè)合作社的生存成本，讓僵尸農(nóng)民專業(yè)合作社不但無(wú)利可圖，而且還要支付成本費(fèi)用，出資人就會(huì)主動(dòng)注銷僵尸農(nóng)民專業(yè)合作社。提高農(nóng)民專業(yè)合作社政府扶持政策的科學(xué)性，改進(jìn)扶持辦法，既要讓真正有質(zhì)量的農(nóng)民專業(yè)合作社得到扶持，又要避免部份出資人為了套取國(guó)家財(cái)政資金、稅收優(yōu)惠而設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社。轉(zhuǎn)變財(cái)政資金提供方式，將財(cái)政資金補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化為無(wú)息或低息貸款，提高農(nóng)民專業(yè)合作社使用財(cái)政資金的謹(jǐn)慎性。加強(qiáng)對(duì)財(cái)政扶持資金的跟蹤審計(jì)力度，提高財(cái)政扶持資金使用的合規(guī)性。供銷合作社改進(jìn)農(nóng)民專業(yè)合作社領(lǐng)辦創(chuàng)辦的考核辦法，從注重?cái)?shù)量指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)量指標(biāo)與質(zhì)量指標(biāo)并重�？傊瑥闹贫日T導(dǎo)入手，引導(dǎo)出資人注銷僵尸農(nóng)民專業(yè)合作社，有利于正常運(yùn)作的農(nóng)民專業(yè)合作社健康發(fā)展。
（作者單位：福建省沙縣供銷合作社聯(lián)合社）
