[ 洪碧華 ]——(2018-10-22) / 已閱7208次
[摘要]人類共同生存在一個(gè)地球上，我們必須保護(hù)好生活生態(tài)環(huán)境，金山銀山不如綠水青山，毀壞地球就是毀滅自己。面對(duì)越來越嚴(yán)重環(huán)境污染，必須保護(hù)水和空氣等自然資源，全力治理“霧霾”，打好“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”。建立強(qiáng)有力的環(huán)境公益訴訟制度，是解決環(huán)境問題，維護(hù)社會(huì)公共利益和公眾環(huán)境權(quán)益，建設(shè)生態(tài)文明的重要舉措。本文主要探討鄉(xiāng)村環(huán)境污染公益訴訟的主體、舉證責(zé)任、目的和意義。
[關(guān)鍵詞]環(huán)境污染；公益訴訟；法律問題；制度建設(shè)
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，環(huán)境污染越來越嚴(yán)重。據(jù)環(huán)保部門統(tǒng)計(jì)，上世紀(jì)80至90年代，我國(guó)的環(huán)境糾紛每年10萬件左右，2003年突破了50萬件，現(xiàn)在每年都超過百萬件。我國(guó)每年因環(huán)境污染造成的經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到2830億元，其中，僅水污染，每年造成經(jīng)濟(jì)損失約500億元。大氣污染造成的經(jīng)濟(jì)損失約為200億元，由于城市燃煤、工廠廢氣及汽車尾氣污染，大氣中二氧化硫、一氧化碳等有毒懸浮微粒彌漫在城市上空，空氣污染導(dǎo)致許多城市肺癌死亡率增至萬分之二，全國(guó)酸雨覆蓋面積已達(dá)30%，所有這些損失加起來也等于200億元。2007年全國(guó)環(huán)境污染治理投資為3387.6億元，占當(dāng)年GDP的1.36%。2008年全國(guó)廢水排放量572億噸，COD排放量1320.7萬噸，氨氮排放量127萬噸。環(huán)境糾紛案件逐年增多，2003年福建漳州市縣兩級(jí)法院審結(jié)涉生態(tài)環(huán)境案件只有203件。2016年就達(dá)到1053件。其中刑事案件82件，判處罪犯121人，民事案件124件（調(diào)解撤訴51件，調(diào)撤率為41.1%），行政案件2件、行政非訴案件762件，訴前化解涉林糾紛78件，責(zé)令“補(bǔ)種復(fù)綠”18件19人，補(bǔ)種、管護(hù)林木面積2171.86畝。解決日益增多的環(huán)境問題成為社會(huì)難點(diǎn)。而環(huán)境公益訴訟作為最有強(qiáng)制力、最為公平正義的終局解決辦法，是解決環(huán)境問題，保護(hù)社會(huì)公共利益和公眾環(huán)境權(quán)益，建設(shè)生態(tài)文明的最后一道防線。
一、環(huán)境污染公益訴訟的內(nèi)涵與主體
（一）環(huán)境污染公益訴訟的內(nèi)涵
環(huán)境污染公益訴訟是指以一定環(huán)境地域?yàn)榛A(chǔ)的社會(huì)成員，包括公民個(gè)人、企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體依據(jù)法律的特別規(guī)定，在環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為————————
作者洪碧華，男，1962年出生，福建漳州市委黨校管理學(xué)教研室副主任、法學(xué)副教授、學(xué)士學(xué)位。通訊地址：漳州市薌城區(qū)勝利東路25號(hào)，郵編363000，聯(lián)系電話13015676686。
維護(hù)環(huán)境公共利益不受損害，針對(duì)有關(guān)民事主體或行政機(jī)關(guān)而向法院提起訴訟的制度。該制度的出現(xiàn)，是民眾環(huán)保意識(shí)增強(qiáng)和司法進(jìn)步的表現(xiàn)，每個(gè)關(guān)心環(huán)保的人，都應(yīng)當(dāng)“鐵肩擔(dān)道義”，堅(jiān)決制止破壞環(huán)境的行為。環(huán)境公益訴訟包括民事和行政兩種，即環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。
（二）環(huán)境污染公益訴訟的主體
環(huán)境公益訴訟的主體是原被告雙方當(dāng)事人。被告資格比較好確認(rèn)，往往是實(shí)施污染、破壞環(huán)境或者自然資源的公民個(gè)人、企業(yè)組織或其他團(tuán)體。按照民事訴訟法規(guī)定，適格原告是與案件有直接利害關(guān)系的人。而公益訴訟被告損害的是社會(huì)公共利益或者環(huán)境公益，沒有直接損害原告的合法利益，與起訴人自己沒有直接利害關(guān)系。但是環(huán)境公益訴訟的特殊性決定了不特定多數(shù)人都可以充當(dāng)原告。如果法院不對(duì)原告主體資格審查放寬要求的話，將無法開展環(huán)境公益訴訟，也無法凈化空氣與水質(zhì)，無法保護(hù)環(huán)境與生態(tài)。筆者認(rèn)為下列單位個(gè)人可以成為環(huán)境公益訴訟原告。
1、檢察機(jī)關(guān)。司法實(shí)踐中出現(xiàn)了許多由檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的案例，檢察機(jī)關(guān)最適合擔(dān)當(dāng)環(huán)境公益訴訟起訴人，因?yàn)樗菄?guó)家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，當(dāng)環(huán)境作為公共利益被侵犯時(shí)，為了保護(hù)社會(huì)公共利益，它有權(quán)作為原告提起公訴，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與監(jiān)督的統(tǒng)一，這既符合憲法精神，又符合我國(guó)國(guó)情。如2014年龍海市檢察院對(duì)洪泉明、姚慶輝環(huán)境污染責(zé)任糾紛案提起環(huán)境公益訴訟，開創(chuàng)福建檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的先例。
2、環(huán)境行政職能部門。環(huán)境行政主管部門雖然擁有一定的行政執(zhí)法權(quán)，但權(quán)力有限，無法應(yīng)對(duì)越來越嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，必須賦予其訴訟權(quán)利，這是其職責(zé)所在，于法有據(jù)。如《海洋環(huán)境保護(hù)法》授權(quán)海洋與漁業(yè)管理部門直接作為原告對(duì)破壞海洋生態(tài)、水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)的行為，對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定，一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位或者個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。如，2012年福建龍巖市法院受理連城縣林業(yè)局、龍巖市水土保持學(xué)會(huì)訴黃永華等11人環(huán)境污染責(zé)任糾紛。
3、環(huán)保組織。依照新《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”�！董h(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定：“依法在設(shè)區(qū)市及以上人民政府民政部門登記并專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄的社會(huì)組織，可以向人民法院提起環(huán)境污染公益訴訟”�？梢姡h(huán)保組織作為原告，可維護(hù)其成員權(quán)益。在國(guó)際上，作為非政府的國(guó)際組織“綠色和平組織”經(jīng)常揭露并譴責(zé)日本人在公海和南極大量捕殺鯨魚。2011年我國(guó)第一起由民間非政府組織“自然之友”和重慶市綠色志愿者聯(lián)合會(huì)，向云南曲靖市中級(jí)人民法院提起的環(huán)境公益訴訟獲得了立案，法院對(duì)這起由5000多噸重度化工廢料鉻渣被非法丟放，造成重大水污染案件做出公正判決。中國(guó)政法大學(xué)污染王燦發(fā)教授認(rèn)為，鉻渣污染事件公益訴訟案是中國(guó)環(huán)境公益訴訟的歷史性突破，也是中國(guó)無利益相關(guān)者提起公益訴訟的一個(gè)良好開端。但社會(huì)組織提起公益訴訟缺乏專業(yè)人才、經(jīng)費(fèi)緊，存在立案受理難、調(diào)查取證難、司法鑒定難和判決執(zhí)行難“四難”問題。
4、公民個(gè)人。現(xiàn)實(shí)中，由公民個(gè)人提起的環(huán)境民事公益訴訟案件少，對(duì)于涉及公眾集體利益而由無利害關(guān)系的公民提起公益訴訟的幾乎沒有。公民個(gè)人作為環(huán)境公益訴訟原告存在爭(zhēng)議。有些人擔(dān)心，允許公民個(gè)人以維護(hù)公共利益為由任意提起訴訟會(huì)導(dǎo)致濫訴并浪費(fèi)有限的訴訟資源。但是法律規(guī)定一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，對(duì)污染破壞環(huán)境的單位或者個(gè)人有權(quán)進(jìn)行檢舉和控告。在環(huán)境侵權(quán)之訴與環(huán)境公益訴訟合并之下，公民個(gè)人可成為公益訴訟主體。我國(guó)首例公民個(gè)人提起的環(huán)境公益訴訟發(fā)生在貴州省。2011年5月，貴州省清鎮(zhèn)市屋面防水膠廠負(fù)責(zé)人龍興光將8噸有毒化工廢液傾入污水溝中，導(dǎo)致相連的東門河、貓?zhí)拥群恿鞅匠瑯?biāo)147682倍、苯酚超標(biāo)3180倍、苯并芘超標(biāo)2771.4倍。法院以污染環(huán)境罪和非法經(jīng)營(yíng)罪判處龍興光有期徒刑兩年半、并處罰金10萬元。蔡長(zhǎng)海以個(gè)人名義提起民事訴訟，要求龍某賠償水環(huán)境污染損失107.3萬元。本案是公民個(gè)人為了純粹的環(huán)境公益提起的訴訟，突破了民事訴訟要求“原告必須與本案有直接利害關(guān)系”的法律規(guī)定，也沖擊了修訂后的民事訴訟法將公益訴訟主體限于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”的規(guī)定。
二、環(huán)境污染公益訴訟的舉證責(zé)任分擔(dān)
（一）舉證責(zé)任一般原則是“誰主張，誰舉證”
原告、被告、第三人對(duì)自己提出的主張，應(yīng)當(dāng)舉證證明。我國(guó)《民事訴訟法》第64條規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)自己提出的主張，有責(zé)任提供證據(jù)”。要求原告舉證，證明被告行為的違法性、違法事實(shí)與損害后果之間的因果關(guān)系等。如果是檢察機(jī)關(guān)或者環(huán)保部門充當(dāng)原告，有權(quán)憑借公權(quán)調(diào)查取證，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要的舉證責(zé)任。當(dāng)事人由于客觀原因無法收集證據(jù)，可以申請(qǐng)人民法院調(diào)取。如果原告舉證不能或者證據(jù)不充分，就要承擔(dān)不利后果。
（二）環(huán)境公益訴訟實(shí)行特殊的“舉證責(zé)任倒置”原則
因環(huán)境污染引起的損害賠償糾紛，主要由侵權(quán)者舉證�！肚謾�(quán)責(zé)任法》第65條規(guī)定：“因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任”；第66條規(guī)定：“因環(huán)境污染發(fā)生糾紛，污染者應(yīng)當(dāng)就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任”。該舉證制度乃是基于原告訴訟力量薄弱為出發(fā)點(diǎn)進(jìn)行考慮，環(huán)境污染糾紛的受害人一般都是普通的公民，文化知識(shí)偏低，法律意識(shí)淡薄，由于法律知識(shí)，財(cái)力，技術(shù)等各方面的原因很難取得相關(guān)的證據(jù)。所以將原來由原告一方承擔(dān)的舉證責(zé)任改由被告承擔(dān)是符合常理的。從司法公正的角度看，污染企業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，并且掌握著污染技術(shù)方面的知識(shí)，舉證能力比公民強(qiáng)。所以將舉證責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到企業(yè)身上，也符合保護(hù)受害者的立法目的。根據(jù)主體雙方力量對(duì)比不同，制定不同的舉證責(zé)任分擔(dān)制度更有利于維護(hù)社會(huì)公平正義。
三、環(huán)境污染公益訴訟的目的意義
水和空氣是社會(huì)公共資源，環(huán)境公益訴訟目的是維護(hù)環(huán)境公共利益，也就是要保護(hù)環(huán)境和自然資源，建設(shè)生態(tài)文明。環(huán)境公益的對(duì)象是環(huán)境共同體，即以一定的環(huán)境地域作為基礎(chǔ)的不特定多數(shù)人。環(huán)境訴訟具有公益性，并不是為了個(gè)案救濟(jì)。環(huán)境公共利益并非社會(huì)個(gè)體成員環(huán)境利益的總和,一方面,社會(huì)個(gè)體成員環(huán)境利益與環(huán)境公共利益密不可分,但另一方面,環(huán)境公共利益與環(huán)境個(gè)體利益在內(nèi)容上并不具有同等性和可比性。
環(huán)境公益訴訟的目的在于保護(hù)環(huán)境公益，具有預(yù)防和補(bǔ)救雙重功能。由于環(huán)境破壞具有不可逆性，一旦受到侵害，就很難得到補(bǔ)救。對(duì)于公益訴訟的提出不應(yīng)以發(fā)生實(shí)質(zhì)性的損害為要件，只要存在發(fā)生損害的潛在性危險(xiǎn)就可訴，這樣才能更好發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的作用，也體現(xiàn)出環(huán)境保護(hù)“重預(yù)防”的思路。
建立環(huán)境公益訴訟制度，有利于實(shí)現(xiàn)法的公平正義，有力打擊破壞環(huán)境的行為，進(jìn)而捍衛(wèi)了法律的尊嚴(yán)。環(huán)境資源是有限的，很多資源是不可再生的，甚至非常稀缺。公平、正義的價(jià)值要求我們不能毫無節(jié)制地開發(fā)，重視資源的可持續(xù)利用，不能為了自己的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而犧牲多數(shù)人的利益，不能以犧牲子孫后代的幸福為代價(jià)。因此一切破壞環(huán)境，過度利用資源的行為都是有違法公平正義的價(jià)值追求。
環(huán)境公益訴訟制度是以環(huán)境權(quán)為基礎(chǔ)的，體現(xiàn)了對(duì)基本人權(quán)的尊重和保護(hù)。環(huán)境權(quán)作為一種新興的權(quán)利，是公民權(quán)利內(nèi)容的重要補(bǔ)充。隨著環(huán)境污染破壞的日益嚴(yán)重，環(huán)境權(quán)作為對(duì)傳統(tǒng)法律理論在環(huán)境保護(hù)中的不足和缺陷而應(yīng)用而生。環(huán)境權(quán)有別于人身權(quán)中的名譽(yù)權(quán)，著作權(quán)等專屬性的權(quán)利，它與每一個(gè)人都息息相關(guān)的。因此，環(huán)境權(quán)兼具公私性質(zhì)。環(huán)境權(quán)具有公益性，它建立在人們共享環(huán)境條件這個(gè)基礎(chǔ)上；環(huán)境權(quán)又具有私權(quán)的性質(zhì)，包括生命健康權(quán)、通風(fēng)采光權(quán)、清潔空氣權(quán)、安寧權(quán)、觀賞權(quán)等生態(tài)性權(quán)利；環(huán)境資源權(quán)、環(huán)境使用權(quán)和處分權(quán)等經(jīng)濟(jì)性權(quán)利�？梢哉f，環(huán)境權(quán)的出現(xiàn)實(shí)現(xiàn)了法律調(diào)整由個(gè)人本位向社會(huì)本位的轉(zhuǎn)變。
環(huán)境公益訴訟的出現(xiàn)是對(duì)傳統(tǒng)訴訟法理論的突破，而訴訟法的發(fā)展為環(huán)境公益訴訟制度的建立提供了先決條件。按照傳統(tǒng)的訴訟法理論，訴權(quán)要以當(dāng)事人具有實(shí)體權(quán)利為前提,而環(huán)境公益訴訟中當(dāng)事人對(duì)環(huán)境資源目前還不享有實(shí)體上的權(quán)利。那么一旦出現(xiàn)環(huán)境侵權(quán)行為，公民只能借助行政手段來保護(hù)自己的權(quán)益。如果行政權(quán)力出現(xiàn)真空，那么環(huán)境侵權(quán)行為將無法得到有效地制止。隨著社會(huì)的發(fā)展，訴訟法理論出現(xiàn)新的變化。訴權(quán)不再以實(shí)體權(quán)利為必要前提,而是發(fā)展成為基于訴訟程序法而產(chǎn)生的獨(dú)立權(quán)利；環(huán)境公益訴訟中的訴權(quán)正是基于與已有關(guān)的環(huán)境公益。這樣的發(fā)展極大擴(kuò)展了環(huán)境公益訴訟起訴主體的范圍，不僅有利于遏制各種環(huán)境侵權(quán)行為，也極大豐富了公民基本權(quán)利的內(nèi)容。如美國(guó)有個(gè)老太婆，因?yàn)楦忻把屎戆l(fā)炎，把美國(guó)通用電氣公司告上法庭，認(rèn)為滿街都是通用電氣公司生產(chǎn)的汽車，正是汽車尾氣污染環(huán)境，才導(dǎo)致她咽喉發(fā)炎。
建立環(huán)境公益訴訟，有利于打擊環(huán)境污染犯罪。大數(shù)據(jù)顯示，2012年全國(guó)污染環(huán)境罪案件數(shù)量為1件，到了2014年驟增至801件；2015、2016年全國(guó)污染環(huán)境罪案件數(shù)量分別為714、775件。2013年出臺(tái)的相關(guān)司法解釋對(duì)污染環(huán)境罪規(guī)定了14種具體的入罪情形，重金屬超標(biāo)3倍以上是當(dāng)前最主要的污染環(huán)境犯罪入罪方式，達(dá)到1631件，占到將近70%。浙江省污染環(huán)境罪判決數(shù)量最多，達(dá)到911件，占到全國(guó)的38.93%。2015、2016年我國(guó)環(huán)境公益訴訟案件數(shù)量分別為62例和146例。2016年環(huán)境公益訴訟的數(shù)量較之于2015年有較大幅度上升，增長(zhǎng)率為135.48%。
總之，我國(guó)面臨資源約束趨緊、鄉(xiāng)村環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，環(huán)境公益訴訟的案件將會(huì)越來越多，因此建立并完善環(huán)境公益訴訟制度已經(jīng)迫在眉睫。結(jié)合我國(guó)的司法實(shí)踐和立法現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為應(yīng)該通過立法改革，將公益訴訟制度具體化、明確化，提高制度的司法實(shí)踐可操作性。
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