[ 焦保宏 ]——(2018-5-24) / 已閱43890次
PPP項目操作流程的40個環(huán)節(jié)簡述
北京市普華（西安）律師事務(wù)所 焦保宏
關(guān)于政府和社會資本合作（PPP）項目的操作流程，由于國家目前尚未正式出臺PPP法或PPP條例，因此，國家發(fā)改委和財政部有關(guān)PPP政策法規(guī)對此問題的規(guī)定有所不同。在PPP實務(wù)操作上，因行業(yè)不同甚至地域不同，PPP項目的操作流程確實存在一定差異。
國家發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資【2014】2724號）及《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導(dǎo)則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號）規(guī)定，PPP項目的操作流程包括：項目儲備——項目遴選——伙伴選擇——合同管理——績效評價——退出機(jī)制。財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》（財金【2014】113號）規(guī)定則為：項目識別——項目準(zhǔn)備——項目采購——項目執(zhí)行——項目移交，即常說的“519流程”。
筆者認(rèn)為，從規(guī)范的角度考慮，一個完整的PPP項目從發(fā)起識別到采購落地、再到運(yùn)營移交，其實際經(jīng)歷的操作流程可以細(xì)化為40個步驟（針對不同項目不同地區(qū)稍有差別），在此一一簡述如下：
1、發(fā)起項目
PPP項目以政府發(fā)起方式為主，以企業(yè)自提式發(fā)起為輔。在企業(yè)自提式發(fā)起情況下，企業(yè)應(yīng)該在項目發(fā)起階段以項目建議書的方式來提起，從項目可研報告的編制、咨詢公司的邀請等，都是由企業(yè)發(fā)起方來承擔(dān)前期費(fèi)用，企業(yè)發(fā)起方可以在可研中融入自己的設(shè)計方案，能大大提升項目前期的效率。
現(xiàn)實中，企業(yè)自提式發(fā)起的PPP項目最終大多數(shù)會由發(fā)起的企業(yè)通過競爭程序中標(biāo)成為PPP項目的社會資本方，如果發(fā)起的社會資本方未中標(biāo)，政府可給予相關(guān)的前期費(fèi)用補(bǔ)償。通常在招標(biāo)公告中注明：“本PPP項目由社會資本方發(fā)起，如該社會資本方在公開招標(biāo)階段未能中標(biāo)，則由最終中標(biāo)社會資本方對前期社會資本方已支出的必要費(fèi)用進(jìn)行合理補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為**萬元”。
2、授權(quán)實施機(jī)構(gòu)
發(fā)起項目之后，就需要政府授權(quán)實施機(jī)構(gòu)，一般會以政府會議紀(jì)要或者書面批復(fù)的形式發(fā)文授權(quán)，即使是社會資本發(fā)起也一樣，政府內(nèi)部也需要授權(quán)另一家實施機(jī)構(gòu)來具體實施PPP項目。政府指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項目實施機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)項目的準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作。
除需要確定一個部門作為實施機(jī)構(gòu)外，還需要建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制，在本級政府層面設(shè)立PPP領(lǐng)導(dǎo)小組，或者由當(dāng)?shù)豍PP中心負(fù)責(zé)項目的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和落地實施。
3、規(guī)劃批復(fù)
財政部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會資本合作（PPP）示范項目規(guī)范管理的通知》（財金〔2018〕54號）要求PPP項目“按國家有關(guān)規(guī)定認(rèn)真履行規(guī)劃立項、土地管理、國有資產(chǎn)審批等前期工作程序”，財政部《第三批示范項目評審標(biāo)準(zhǔn)》也要求新建項目必須完成城市規(guī)劃、立項、可研的審批程序。
城市規(guī)劃程序和內(nèi)容依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》執(zhí)行，具體區(qū)分為城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃（簡稱“控規(guī)”）、修建性詳細(xì)規(guī)劃（簡稱“修規(guī)”）。規(guī)劃批復(fù)表現(xiàn)形式為政府規(guī)劃部門出具的《規(guī)劃選址意見書。》
4、編制可研
可行性研究報告具體包括項目能否滿足項目的目標(biāo)群體或受益人的需要；對擬建項目有關(guān)的投資環(huán)境和產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)等方面進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)查研究；針對項目預(yù)期的目標(biāo)，對各種可能擬訂的技術(shù)方案和建設(shè)方案進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析和比較論證；對項目建成后的經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測；對項目建成后的環(huán)境與社會影響進(jìn)行評估；對項目可能面臨的風(fēng)險進(jìn)行識別與評估并尋求解決方案；對擬投方案和時機(jī)給出肯定或否定的結(jié)論，并提出如何進(jìn)行建設(shè)的建議。
可行性研究報告一般由投資人自己或者實施機(jī)構(gòu)委托他人編制，可行性研究報告是各類政府審批制投資項目的必備文件。
5、立項審批
依據(jù)國務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)【2004】20號）規(guī)定，項目審批手續(xù)按投資主體及資金來源的不同，分為審批制、核準(zhǔn)制和備案制。政府投資項目應(yīng)當(dāng)按要求審批項目建議書和可行性研究報告等。PPP項目一般為政府投資的公用事業(yè)或公共基礎(chǔ)類項目，按照程序應(yīng)該為審批制或核準(zhǔn)制。財政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）規(guī)定：“新建、改擴(kuò)建項目未按規(guī)定履行相關(guān)立項審批手續(xù)的，屬于前期準(zhǔn)備工作不到位的項目，不得入庫”。
2016年8月10日國家發(fā)展改革委辦公廳頒布的《關(guān)于國家高速公路網(wǎng)新建政府和社會資本合作項目批復(fù)方式的通知》(發(fā)改辦基礎(chǔ)[2016]1818號)中規(guī)定：“一、政府采用投資補(bǔ)助方式參與的國家高速公路網(wǎng)新建PPP項目按照核準(zhǔn)制管理。政府采用資本金注入方式參與的國家高速公路網(wǎng)新建PPP項目仍按照審批制管理，直接報批可行性研究報告�！�
涉及審批制的新建項目所需重要文件一般包括：項目建議書批復(fù)、可行性研究報告批復(fù)、規(guī)劃選址意見、土地預(yù)審意見、環(huán)評批復(fù)、水土保持批復(fù)等。
6、可研批復(fù)
可行性研究報告代表項目立項文件，實施方案的別名是PPP立項文件。在理論上應(yīng)該先批復(fù)可研，然后再批復(fù)兩個論證、再批復(fù)實施方案，但也有在特殊情況下如果可研遲遲批不下來，實踐中可以先進(jìn)行兩個論證批復(fù)，然后再批復(fù)可研。
需要強(qiáng)調(diào)的是，根據(jù)發(fā)改委2231號文規(guī)定，可研和實施方案可以在同一時段編制，但實施方案的建設(shè)投資應(yīng)以可研文件為依據(jù)，而批復(fù)的順序也必須是可研在實施方案之前。
可研報告應(yīng)由具有相應(yīng)項目審批職能的投資主管部門（如某市國家投資項目評審中心）等審批，可研審批后，實施機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的可研報告要求，完善并確定PPP項目實施方案。
7、選聘咨詢機(jī)構(gòu)
PPP項目的咨詢機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)出具項目初步實施方案、項目的物有所值評價、政府財政承受能力論證、具體實施方案編制、項目投融資結(jié)構(gòu)及回報機(jī)制設(shè)計、項目合同等文件編制及采購社會資本方等工作。通常由項目實施機(jī)構(gòu)通過競爭性程序比如競爭性磋商方式，公開招選有實力的且符合業(yè)績要求的咨詢機(jī)構(gòu)。
當(dāng)然，同時實施機(jī)構(gòu)還需選聘律師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)提供PPP項目法律等其他專業(yè)咨詢服務(wù)。
8、編制兩評一案
由咨詢機(jī)構(gòu)以可研報告為依據(jù)，編制“兩評一案”，即物有所值評價（VfM）和政府財政承受能力論證，以及項目實施方案。行業(yè)主管部門將《項目可行性研究報告》、《項目產(chǎn)出說明》和《初步實施方案》提交給財政部門，由財政部門會同行業(yè)主管部門依據(jù)上述三個文件，進(jìn)行物有所值評價以及政府財政承受能力論證。
物有所值在項目前期評價中主要用于研判項目是否應(yīng)采用PPP模式，以及采用PPP模式時選擇何種社會投資者的投標(biāo)方案更為有效；在項目實施過程中和后期評價中主要用于績效審計，考核“項目對于既定目標(biāo)的實現(xiàn)程度”以及“項目的可持續(xù)性”。
9、兩評批復(fù)
物有所值評價的作用是論證實施PPP模式的“必要性”，即項目是否適合采用PPP模式，財政部門經(jīng)過專家評審“通過論證”后還需論證其“可行性”，即財政是否負(fù)擔(dān)得起，也就是財政承受能力論證，根據(jù)財金【2015】21號文，每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。
通過兩個論證的項目，由財政部門出具“適宜采用政府和社會資本合作（PPP）模式實施”的批復(fù)文件。各級財政部門應(yīng)當(dāng)在編制年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排，“未通過論證”的項目不宜采用PPP模式。
10、實施方案批復(fù)
PPP項目實施方案審查目前尚無特定部門，根據(jù)發(fā)改委《工作導(dǎo)則》（發(fā)改投資【2016】2231號）規(guī)定，鼓勵地方政府建立PPP項目實施方案聯(lián)審機(jī)制，按照“多評合一、統(tǒng)一評審”的要求，由發(fā)展改革部門和有關(guān)行業(yè)主管部門牽頭，會同項目涉及的財政、規(guī)劃、國土、價格、公共資源交易管理、審計、法制等等政府部門，對PPP項目實施方案進(jìn)行聯(lián)合評審。必要時，可先組織相關(guān)專家進(jìn)行評議，或委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)出具評估意見，再進(jìn)行聯(lián)合評審。
一般性政府投資項目可行性研究報告中的PPP項目實施專章，可結(jié)合可行性研究報告審批一并審查。
11、監(jiān)管架構(gòu)
實施方案批復(fù)之后，就正式具備了PPP選擇社會資本的條件了，這個時候需要確認(rèn)一下監(jiān)管架構(gòu)，監(jiān)管架構(gòu)主要包括授權(quán)關(guān)系和監(jiān)管方式。授權(quán)關(guān)系主要是政府對項目實施機(jī)構(gòu)的授權(quán)，以及政府直接或通過項目實施機(jī)構(gòu)對社會資本的授權(quán)；監(jiān)管方式主要包括履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等。
還要確認(rèn)政府的出資方代表，出資方代表通�？梢允钦块T授權(quán)的機(jī)構(gòu)、政府平臺公司及國有企業(yè)，但出資代表需要履行股東權(quán)利及義務(wù)，還需要派遣相關(guān)人員在項目公司任職，所以政府部門直接作為出資代表是不合適的。
政府方出資代表出資視為財政支出，政府出資代表的主要職責(zé)是：1.與中標(biāo)社會資本方組建項目公司；2.根據(jù)股權(quán)比例出資；3.監(jiān)督項目公司資金、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)；4.代表政府方行使表決權(quán)。
12、初步設(shè)計
初步設(shè)計不是發(fā)改委流程中要求的，而是在有些項目中有可能會這樣來做，就是當(dāng)政府委托做設(shè)計的時候，一起編初步設(shè)計文件。傳統(tǒng)項目施工招標(biāo)清單報價居多，工程量必須明確，而在PPP項目采購中，采購文件中社會資本報價一般由兩部分組成，其一為投資總額，根據(jù)投資總額和回收年限折現(xiàn)率確定每年的資本性付費(fèi)數(shù)額；其二為運(yùn)營付費(fèi)數(shù)額。在采購公告之前，一般項目僅有根據(jù)可研得出的估算投資額，根據(jù)估算的投資總額由社會資本進(jìn)行報價，確定社會資本的回報利潤率，待項目完成采購再進(jìn)行初設(shè)確定準(zhǔn)確投資額。
為保證預(yù)算的準(zhǔn)確性，可由政府方委托編制預(yù)算承擔(dān)費(fèi)用，待項目公司成立后和其他前期費(fèi)用一并列入項目公司成本。
13、市場測試
有的PPP項目并不確定一定能夠招到社會資本方，那就有必要在實施方案批復(fù)之后，發(fā)起一次市場測試和政府的推介會，以了解市場需求，提高PPP項目落地成功率。
市場測試通常由主管部門PPP中心、實施機(jī)構(gòu)和各部門聯(lián)合組成的市場談判小組實施，談判小組以建設(shè)項目的邊界條款作為磋商依據(jù)，在省一級的政府網(wǎng)站上公開發(fā)布項目公開征集社會資本方的公告，邀請意向社會資本方對項目的方案進(jìn)行檢驗，同時根據(jù)社會資本對行業(yè)的管理經(jīng)驗和市場化經(jīng)驗，調(diào)整項目實施方案。市場測試是一個嚴(yán)肅的非正式磋商過程，但對采購結(jié)果并無實質(zhì)影響。
14、資格預(yù)審文件
財庫（2014）215號文規(guī)定“PPP項目采購應(yīng)當(dāng)實行資格預(yù)審，項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)項目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請社會資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審，驗證項目能否獲得社會資本響應(yīng)和實現(xiàn)充分競爭”，并將資格預(yù)審的評審報告提交財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。資格預(yù)審公告應(yīng)在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上發(fā)布。
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