[ 陳召利 ]——(2018-5-4) / 已閱9747次
PPP項(xiàng)目可配置酒店等經(jīng)營(yíng)性資源——文旅旅發(fā)﹝2018﹞3號(hào)文的啟示
作者：陳召利，江蘇云崖律師事務(wù)所合伙人
在《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）規(guī)定的項(xiàng)目管理庫(kù)集中清理工作截止日期（2018年3月31日）到來(lái)之際，文化和旅游部、財(cái)政部于2018年4月份聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》（文旅旅發(fā)﹝2018﹞3號(hào)），重申了政府和社會(huì)資本合作模式是完善公共服務(wù)供給機(jī)制的重要方向，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，鼓勵(lì)運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式改善旅游公共服務(wù)供給。文旅旅發(fā)﹝2018﹞3號(hào)文強(qiáng)調(diào)把公共服務(wù)供給作為界定PPP模式的核心，厘清政府責(zé)任與市場(chǎng)機(jī)制的邊界，其規(guī)定有助于深化對(duì)PPP模式的理解認(rèn)識(shí)，防止簡(jiǎn)單化和片面化傾向。該規(guī)定一掃此前因各地PPP項(xiàng)目被清理暫停而引發(fā)的PPP還能不能做的諸多疑慮，給地方政府和社會(huì)資本等市場(chǎng)主體吃下一顆定心丸。特別值得一提的是，其明文規(guī)定PPP項(xiàng)目可以配置酒店等經(jīng)營(yíng)性資源，既對(duì)旅游領(lǐng)域采用PPP模式有重大指導(dǎo)意義，也對(duì)其他公共服務(wù)領(lǐng)域采用PPP模式具有參考意義。
《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）明文規(guī)定，“依法依規(guī)為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目配置土地、物業(yè)、廣告等經(jīng)營(yíng)資源，為穩(wěn)定投資回報(bào)、吸引社會(huì)投資創(chuàng)造條件�！薄敦�(cái)政部 民政部 人力資源社會(huì)保障部關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金〔2017〕86 號(hào)）也規(guī)定，“根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，建立政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)和開(kāi)發(fā)性資源補(bǔ)償相結(jié)合的項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制，鼓勵(lì)政府統(tǒng)籌運(yùn)用授權(quán)經(jīng)營(yíng)、資本金注入、土地入股、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、投資補(bǔ)助等方式，支持養(yǎng)老項(xiàng)目建設(shè)。允許社會(huì)資本配套建設(shè)符合規(guī)定的醫(yī)院、康養(yǎng)中心、療養(yǎng)院及附屬設(shè)施等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，提高項(xiàng)目綜合盈利能力�！钡�，關(guān)于如何配置經(jīng)營(yíng)性資源，是否限于公共服務(wù)領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)性資源，還是可以包括商業(yè)開(kāi)發(fā)資源，不得而知。
財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)文明確規(guī)定，審慎開(kāi)展政府付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目，不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的，如商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、招商引資項(xiàng)目等，不適宜采用PPP模式實(shí)施。市場(chǎng)上一度理解為商業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目不得納入PPP項(xiàng)目之中，政府付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目將受到嚴(yán)格控制并逐漸減少，缺少使用者付費(fèi)的公共服務(wù)領(lǐng)域難以采用PPP模式，直接導(dǎo)致有些地區(qū)的PPP項(xiàng)目陷于停滯狀態(tài)。
文旅旅發(fā)﹝2018﹞3號(hào)文明確規(guī)定，通過(guò)在旅游領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式，推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)政府承擔(dān)的資源保護(hù)、環(huán)境整治、生態(tài)建設(shè)、文化傳承、咨詢(xún)服務(wù)、公共設(shè)施建設(shè)等旅游公共服務(wù)事項(xiàng)與相鄰相近相關(guān)的酒店、景區(qū)、商鋪、停車(chē)場(chǎng)、物業(yè)、廣告、加油加氣站等經(jīng)營(yíng)性資源進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、融合發(fā)展、綜合提升，不斷優(yōu)化旅游公益性服務(wù)和公共產(chǎn)品供給，促進(jìn)旅游資源保護(hù)和合理利用，完善旅游資源資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估，更好地滿(mǎn)足人民群眾對(duì)旅游公共服務(wù)的需要，大力推動(dòng)旅游業(yè)提質(zhì)增效和轉(zhuǎn)型升級(jí)。其在重點(diǎn)領(lǐng)域中作了進(jìn)一步說(shuō)明，例如：（1）以創(chuàng)建全域旅游示范區(qū)為導(dǎo)向，對(duì)一定區(qū)域內(nèi)的廁所、咨詢(xún)服務(wù)體系、旅游引導(dǎo)標(biāo)識(shí)系統(tǒng)、旅游資源保護(hù)等與酒店、景區(qū)等經(jīng)營(yíng)性旅游資源進(jìn)行整合開(kāi)發(fā)建設(shè)；（2）以促進(jìn)鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的保護(hù)與傳承為導(dǎo)向，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)莊園、田園綜合體、農(nóng)業(yè)觀光園、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合示范園、精品民宿等經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)中對(duì)垃圾收集站、旅游標(biāo)識(shí)標(biāo)牌等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃與建設(shè)；（3）以加強(qiáng)城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街區(qū)等特色旅游資源的保護(hù)為導(dǎo)向，鼓勵(lì)社會(huì)資本方將特色旅游資源的科學(xué)保護(hù)、合理利用及相關(guān)配套經(jīng)營(yíng)性服務(wù)設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)等進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、有機(jī)銜接；（4）鼓勵(lì)政府和社會(huì)資本方將旅游資源的經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)項(xiàng)目與養(yǎng)老、體育、健康、研學(xué)等領(lǐng)域公共服務(wù)供給相銜接。
這意味著，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目可以通過(guò)配置商業(yè)開(kāi)發(fā)資源完善投資回報(bào)機(jī)制，通過(guò)合理的資源整合，完全可以避免政府付費(fèi)，“每一年度全部 PPP 項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò) 10%”的紅線也將不再是地方政府的緊箍咒，這為所有公共服務(wù)領(lǐng)域的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目采用PPP模式打開(kāi)了一扇窗，資源整合得當(dāng)與否將是PPP項(xiàng)目能否成功的關(guān)鍵。
存在疑問(wèn)的是，公共服務(wù)項(xiàng)目配置商業(yè)開(kāi)發(fā)資源，有無(wú)限制？是否必須與公共服務(wù)項(xiàng)目“相鄰相近相關(guān)”？有無(wú)比例、金額等限制？是否會(huì)異化為市場(chǎng)主體通過(guò)所謂PPP項(xiàng)目獲取商業(yè)開(kāi)發(fā)資源的一種方式，值得進(jìn)一步關(guān)注與研究。
【作者簡(jiǎn)介】
陳召利律師，東南大學(xué)法學(xué)碩士，江蘇云崖律師事務(wù)所合伙人，同時(shí)擔(dān)任中共江蘇云崖律師事務(wù)所黨支部書(shū)記、無(wú)錫市智能家居商會(huì)監(jiān)事、中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)志愿律師，榮獲優(yōu)秀共產(chǎn)黨員、無(wú)錫市優(yōu)秀法學(xué)法律人才、無(wú)錫市名優(yōu)律師人才培養(yǎng)對(duì)象（第二層次，商事類(lèi)）、北大法律信息網(wǎng)2016年度十大優(yōu)秀作者、無(wú)錫市優(yōu)秀專(zhuān)業(yè)律師（公司法類(lèi)）、無(wú)錫市十佳青年律師、江蘇省優(yōu)秀青年律師等榮譽(yù)。
