[ 呂忠梅 ]——(2001-1-4) / 已閱31171次
長江流域水資源保護(hù)立法問題研究
呂忠梅
一
長江流域地處我國中南部，它發(fā)源于唐古拉山脈主峰格拉丹東雪山西南側(cè)，干流經(jīng)青海、西藏、云南、四川、重慶、湖北、湖南、江西、安徽、江蘇、和上海十一個(gè)�。ㄊ�、區(qū)）注入東海，全長6300公里。支流伸伸展到甘肅、貴州、陜西、河南、廣西、廣東、福建、浙江八個(gè)省（區(qū)）。流域面積180余萬平方公里，約占全國總面積的五分之一。
長江流域資源豐富，人口眾多，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。長江流域水資源特性突出：它流域多年平均降水量1070毫米，但時(shí)空分布不均勻；長江水量巨大，占全國徑流總量的35%，是黃河水量的20倍，且徑流年際變化不大，但水資源地區(qū)分布不均勻，年內(nèi)分布不均勻。
長江流域資源的基本狀況及其特征是長江水資源保護(hù)立法的對象屬性，也可以說是長江流域水資源保護(hù)立法的前提條件，立法的必要性正是建立在這一基礎(chǔ)之上的。
（一）長江流域水資源在中國可持續(xù)發(fā)展中的地位要求對其水資源保護(hù)問題予以充分重視
長江流域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開資源的開發(fā)利用，水作為人類生存的基本環(huán)境要素，與其它環(huán)境要素和資源都息息相關(guān)，大氣環(huán)境、土壤環(huán)境、地理環(huán)境、地質(zhì)環(huán)境、海洋環(huán)境、生物環(huán)境與之進(jìn)行的能量流動(dòng)、物質(zhì)循環(huán)將它們連接為不可分的環(huán)境整體；水作為重要的經(jīng)濟(jì)資源，是一切生產(chǎn)活動(dòng)都不能離開的重要條件，在某種意義上講，水資源不僅與森林、草原、生物、土壤、礦藏等資源息息相關(guān)，而且是一定區(qū)域人文環(huán)境、社會(huì)環(huán)境的基礎(chǔ)要素。因此，可以說，長江流域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與長江流域水資源豐富直接相關(guān)，對長江流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一切規(guī)劃與設(shè)想，也都是建立在長江水資源的基礎(chǔ)之上的。的確，在長江流域，優(yōu)越的自然地理?xiàng)l件、豐富的水資源伴隨其間的其它資源為長江流域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了開發(fā)利用資源、迅速發(fā)展經(jīng)濟(jì)的各種契機(jī)。但是，一切規(guī)劃和設(shè)想為我們描繪的美麗藍(lán)圖都是建立在長江流域資源可永續(xù)利用的前提之上的，如果沒有充足的水量或符合人類生存需要和經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的水質(zhì)，長江流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也只能是一句空話或是一紙圖畫而已。而要真正實(shí)現(xiàn)這些設(shè)想，就必須對水資源有充分的認(rèn)識(shí)。
一方面，水是不可替代的資源，在當(dāng)今，水荒已成為全球性問題。工業(yè)發(fā)達(dá)國家中，當(dāng)年總用水量超過河川總徑流量的15%時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)水荒和農(nóng)業(yè)干旱。我國河川年總徑流量約為26300億立方米，到2000年總耗水量將達(dá)到13000億立方米，供需矛盾十分突出。我國從70年代開始出現(xiàn)水荒，如今已蔓延到全國，目前我國的實(shí)際用水量已達(dá)5300億立方米。有關(guān)專家研究指出：由于自然條件和開發(fā)條件的限制，年取水量10000~12000億立方米，將是我國水資源可利用量的可能限度，再增加供水將十分困難。據(jù)1993年統(tǒng)計(jì)資料，長江流域水資源利用率僅為21%左右，可供水量比1980年僅提高128億立方米，當(dāng)流域出現(xiàn)枯水偏旱年，約缺水226億立方米。目前，長江流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展已受到給水不足的制約�，F(xiàn)狀已不容樂觀，沿江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展對長江水資源則會(huì)造成更大的壓力；而今天的長江流域，除供水已出現(xiàn)緊張外，水污染、水土流失等問題也不容忽視。
另一方面，水資源是可以不斷更新、不斷補(bǔ)充的可更新資源，可以尋求可持續(xù)開發(fā)的途徑，使當(dāng)代人和后代人都能源源不斷地永續(xù)利用。只要合理地開發(fā)利用水資源，水資源是可以實(shí)現(xiàn)永續(xù)利用的。但是，水資源的可更新、可補(bǔ)充能力又是受自然條件限制的，是有一定限度的。任何無節(jié)制的開發(fā)，都會(huì)導(dǎo)致其受到破壞，并使其更新能力下降。因此，必須要對水資源的開發(fā)利用進(jìn)行管理，以保護(hù)水資源的永續(xù)利用得以實(shí)現(xiàn)，否則，長江流域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展是不可能實(shí)現(xiàn)的。
1、長江流域水資源保護(hù)過程中的市場無功能和流域資源保護(hù)的特殊性在客觀上要求實(shí)行統(tǒng)一管理。
長江流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略要求對長江水資源進(jìn)行保護(hù)，而要保護(hù)水資源首先必須解決誰來付費(fèi)的問題，在市場機(jī)制下，這卻是一個(gè)無法解決的問題。
另外，長江流域水資源又是一種公共資源，它不同于一般私人物品，不具有消費(fèi)上的排他性，不是你用了我就不能再用，而是只要它存在，你可以消費(fèi)，我也可以消費(fèi)。長江水資源的這種特性，會(huì)引起需求與供給無法自動(dòng)通過市場機(jī)制相互適應(yīng)的問題。
并且，由于長江流域水資源是一種流域資源，它具有整體流動(dòng)的自然屬性，以流域?yàn)閱卧�，水量水質(zhì)、地上水地下水相互依存，組成一體，上下游、左右岸、干支流的開發(fā)利用、治理互為影響；它同時(shí)具有多種社會(huì)功能，可用于灌溉、發(fā)電、供水、養(yǎng)殖、航運(yùn)和旅游等多方面，有著開發(fā)的多部門性和對城鄉(xiāng)供水、衛(wèi)生保健、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城市發(fā)展、水力發(fā)電、內(nèi)陸漁業(yè)、水上運(yùn)輸、休閑娛樂等人類活動(dòng)的多方面利益。另外，還存在著洪水泛濫成災(zāi)的危害以至于開發(fā)利用的同時(shí)必須始終貫穿于防洪和洪水控制的考慮。長江雖然從生態(tài)系統(tǒng)上看它是一個(gè)完整的系統(tǒng)，但其干支流、上下游卻被人為地劃分成了多個(gè)行政區(qū)域，形成了實(shí)際上的分割管轄的現(xiàn)象。
2、長江流域水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀及存在的問題客觀上要求加強(qiáng)對水資源保護(hù)的統(tǒng)一管理
從理論上論述長江流域水資源保護(hù)的必要性僅僅是問題的一個(gè)重要方面，但絕不止于此；事實(shí)上，長江流域水資源開發(fā)利用中已經(jīng)存在著許多方面的問題。
1.長江流域水質(zhì)性缺水問題嚴(yán)重。
2、工程性缺水問題嚴(yán)重。
3、對長江流域水資源開發(fā)利用缺乏環(huán)境保護(hù)意識(shí)，出現(xiàn)了國外污染轉(zhuǎn)移、資源破壞、自然景觀破壞等種種不良現(xiàn)象。
4、長江流域水土流失問題嚴(yán)重。
（二）長江水流域水資源的公共資源和流域資源屬性要求對其進(jìn)行統(tǒng)一管理。
長江流域水資源保護(hù)的市場無功能性、對可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)資源性以及其開發(fā)利用形勢的嚴(yán)峻性均在客觀上要求設(shè)置公共權(quán)力，對經(jīng)濟(jì)個(gè)體盲目地開發(fā)利用長江流域水資源的行為加以干預(yù)，通過采取"集體行動(dòng)"，解決資源保護(hù)的"付費(fèi)"問題，切實(shí)保證長江流域水資源的永續(xù)利用。過去，我國對長江流域水資源的保護(hù)也采取了行動(dòng)，建立了管理機(jī)構(gòu)，但效果卻不明顯，各種問題不僅沒有得到很好的解決，反而出現(xiàn)了惡化的趨勢。究其原因，是我們目前設(shè)置的公共權(quán)力不符合長江流域水資源保護(hù)的特性或要求所造成的后果。
長江流域水資源保護(hù)管理體制是依照一定的決策原理和環(huán)境觀念形成的。對此，必須要有正確而清醒的認(rèn)識(shí)。
長江流域水資源首先是一種公共資源，它具有公共資源的一般屬性，如供應(yīng)的聯(lián)合性、有限性、和使用的分散性、高度相互依存性與不可分性。作為共同財(cái)富和公共產(chǎn)品，對水資源的使用，必須集體行動(dòng)。個(gè)體對公共資源的自由選擇與利用和社會(huì)的公共資源的分散管理，將產(chǎn)生破壞性競爭。根據(jù)決策理論，在公共管理中，管理主體越多越分散，管理責(zé)任就會(huì)愈是趨于松弛，對資源的保護(hù)就愈為無力，資源的狀況則愈壞。反之，權(quán)力越統(tǒng)一，責(zé)任就越大；權(quán)力越是集中并趨向單一中心，責(zé)任就越明確，越統(tǒng)一，責(zé)任就越大；權(quán)力越是集中并趨向單一中心，責(zé)任就越明確，權(quán)力主體之間的破壞性競爭和摩擦就越小。因此，在構(gòu)建整個(gè)水資源保護(hù)體制時(shí)，必須實(shí)行統(tǒng)一指揮，加強(qiáng)調(diào)控，推行主要管理功能部門化，
確立單一權(quán)力結(jié)構(gòu)和單一行政領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)。同時(shí)，水資源作為公共資源可以聯(lián)合使用和各種可能使用方式的互相依存的重要性質(zhì)及其因此而產(chǎn)生的復(fù)雜難題，在水資源管理中需要有廣泛的協(xié)調(diào)和處理機(jī)構(gòu)間沖突的機(jī)制，需要有必要的權(quán)力交叉與分割。伸言之，在同一背景和理由下，水資源保護(hù)管理既需要集權(quán)，也需要分權(quán)與平衡。因此，在水資源管理體制中，一般都存在著權(quán)力分散的特點(diǎn)，形成了權(quán)限重疊、權(quán)力分散的多元化體制。事實(shí)上，在水資源保護(hù)管理體制的構(gòu)建中，一直存在著集權(quán)與分權(quán)的難題。一方面，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)須在部門協(xié)調(diào)的原則下實(shí)現(xiàn)，集權(quán)不是大一統(tǒng)的權(quán)力壟斷；另一方面，功能上的權(quán)力分散又將形成權(quán)力行使和管理責(zé)任的混淆，導(dǎo)致管理的無責(zé)任性與混亂性。如何合理解決這一矛盾，的確需要進(jìn)行探索。這一問題也是世界性難題，許多國家經(jīng)過多年實(shí)踐，大都選擇了趨向集中和傾向單一決策、指導(dǎo)、控制、與執(zhí)行中心的方向；水資源保護(hù)管理的權(quán)力越來越向一個(gè)政府部門聚集，越來越向中央政府聚集。中國水資源保護(hù)管理實(shí)際上也正在走上這條道路，只是由于在集權(quán)與分權(quán)的問題上還未形成有效的協(xié)調(diào)與處理機(jī)制，才造成了一些問題。
其次，長江流域水資源保護(hù)又有著自身的特點(diǎn)，它作為一種流域資源，既是一種環(huán)境資源又是一種經(jīng)濟(jì)資源，具有生態(tài)系統(tǒng)的完整性、跨行政區(qū)域性和使用的多元性特征，而無論是對流域水資源的何種使用都涉及到對資源的保護(hù)與管理問題。一方面，長江流域水資源被行政區(qū)劃分割為不同的管轄范圍，由不同的主體分別行使管理權(quán)；另一方面，長江流域生態(tài)系統(tǒng)并不因?yàn)樾姓䥇^(qū)劃而改變其發(fā)展規(guī)律。我國目前水資源所有權(quán)主體嚴(yán)重缺位，加之水資源的多重使用價(jià)值，使得地方利益、部門利益、個(gè)體利益的考慮遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于長江流域水資源保護(hù)的考慮，使用水資源的外部不經(jīng)濟(jì)性和事實(shí)上的無償性雖然在各種立法中通過規(guī)范公民個(gè)人和企業(yè)事業(yè)單位的行為、建立各種監(jiān)督管理制度似乎得到了解決，但由于種種原因卻疏忽了對地方利益、部門利益的限制，其結(jié)果只能是整個(gè)流域水資源保護(hù)的失范，最終導(dǎo)致流域水資源的污染和破壞�；春恿饔驀�(yán)重污染的原因正是如此，我國水資源保護(hù)立法只注重規(guī)范市場主體而忽視政府機(jī)關(guān)，管理體制的設(shè)置只重視區(qū)域機(jī)構(gòu)而忽視流域機(jī)構(gòu)的弊端暴露無遺。因此，在長江流域水資源保護(hù)管理體制的構(gòu)建中，同樣也存在著集權(quán)與分權(quán)的問題，存在著管理權(quán)力是否向一個(gè)部門、一個(gè)方向聚集的問題；但是，其集權(quán)與分權(quán)的對象卻不是同一級(jí)政府的不同部門或中央政府與地方政府，而是必須從流域管理的特征出發(fā)，建立專門的符合流域水資源保護(hù)要求的機(jī)構(gòu)，站在全流域水資源保護(hù)的高度，摒棄地方觀念和部門利益，統(tǒng)一管理長江流域水資源保護(hù)工作。只有設(shè)置這樣的專門機(jī)構(gòu)并由中央特別授權(quán)，并在此基礎(chǔ)上形成分權(quán)與平衡機(jī)制，確立協(xié)調(diào)原則和程序，才能真正解決長江流域水資源保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展問題。
（三）長江流域水資源保護(hù)立法和實(shí)踐現(xiàn)狀在客觀上要求制定專門的法律，統(tǒng)一規(guī)范長江流域水資源保護(hù)行為。
對長江流域水資源的保護(hù)與公共權(quán)力的設(shè)置在實(shí)質(zhì)上具有同一性，保護(hù)需要采取集體行動(dòng)，而目前最經(jīng)濟(jì)也是最大的集體行動(dòng)和公共權(quán)力體就是國家及其行動(dòng)。國家要采取任何行動(dòng)，都必須設(shè)置相應(yīng)的職能部門，以代表國家行使權(quán)力。在現(xiàn)代法治觀念下，無論是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的設(shè)置還是國家權(quán)力的行使，都必須具有法律依據(jù)。法律也以其特有的規(guī)范性、概括性、普遍性、強(qiáng)制性發(fā)揮著其它手段和措施所不具備的作用，成為國家保護(hù)長江流域水資源的有力武器。因此，制定法律并實(shí)施法律對于長江流域水資源的有效保護(hù)是完全必要的，法律在這一領(lǐng)域中的作用也是得到了充分認(rèn)可的。在我國目前長江流域水資源保護(hù)中存在的問題不時(shí)要不要立法，而是立什么樣的法？該立法的目標(biāo)、任務(wù)、功能、作用是什么？目前已有的法律制度為何不能發(fā)揮應(yīng)有的作用？
在我國，國家保護(hù)自然資源，保護(hù)環(huán)境是寫進(jìn)憲法的一項(xiàng)基本國策。以憲法為基礎(chǔ)，國家也已制定了一系列法律法規(guī)，基本上實(shí)現(xiàn)了水資源保護(hù)活動(dòng)的有法可依。但這些法律法規(guī)都還不夠健全和完善，尤其是在對流域水資源保護(hù)方面，存在的問題更為嚴(yán)重突出。我國現(xiàn)行的有關(guān)水資源保護(hù)的法律主要有四部，它們是《環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》，從表面上看，這四不法律對我國的水資源保護(hù)問題已作出了全面的規(guī)定，但實(shí)際上在立法理論與實(shí)踐中，這四部法律本身及其相互之間都存在著問題。其主要問題表現(xiàn)為：
1.四個(gè)法律的關(guān)系不清。上述四部法律均為全國人大常委會(huì)制定，具有同等法律效力；但從理論與實(shí)踐上看，水資源管理與水土保持.環(huán)境保護(hù)與水污染防治顯然都不是同一層次的問題,在立法上也應(yīng)有不同的法律效力等級(jí)，才有利于對不同的行為形成規(guī)范體系，目前這種立法模式顯然不能滿足水資源管理與保護(hù)的需要。
2.幾部法律之間的關(guān)系不協(xié)調(diào)。四部法律都對管理體制作出了規(guī)定，確立了水資源管理與保護(hù)的主管部門和協(xié)管部門，但四部法律實(shí)際上是由兩個(gè)主管部門分別起草然后報(bào)全國人大常委會(huì)通過的，立法時(shí)缺乏綜合平衡，立法時(shí)間有先有后，也缺乏通盤考慮，污染防治法早于水法，水法又早于環(huán)境保護(hù)法，不可能使得幾部法律很好地協(xié)調(diào)。各個(gè)法律規(guī)定過于原則，可操作性不夠，缺乏相應(yīng)的配套法規(guī)，特別是缺乏程序性規(guī)定，致使一些法律制度的適用范圍不明、具體實(shí)施時(shí)困難重重。
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