[ 立民 ]——(2004-3-16) / 已閱14913次
領會現代許可理念, 創(chuàng)新工商行政管理
立民
今年7月1日施行的《行政許可法》，是世界上第一部單獨制定的行政許可法。這部行政許可法，是中國社會深刻轉型的必然產物，它體現了三個文明的發(fā)展成果。《行政許可法》創(chuàng)新了行政許可理念，推動了整個行政管理體制的革命性變革。無疑，也將給工商行政管理工作帶來新的挑戰(zhàn)。
一、《行政許可法》的理念創(chuàng)新
1、服務行政理念
《行政許可法》將保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護公共利益和社會秩序，作為自己的立法宗旨，將便民、高效、提供優(yōu)質服務，作為實施行政許可的基本原則。同時，《行政許可法》規(guī)定了許多方便申請人的許可方式和制度，強調了行政機關實施行政許可和對行政許可事項進行監(jiān)督檢查，原則上不收取任何費用。這些規(guī)定，體現了行政許可設定和實施中的服務行政理念。
長期以來，政府習慣于計劃、審批、許可的方式管理經濟事務和社會事務，而在市場經濟條件下，政府只是市場規(guī)則的制定者和市場環(huán)境的監(jiān)管者。無論規(guī)則的制定還是市場的監(jiān)管，都是為市場、企業(yè)、公民提供服務。從而，政府的管理目的轉向糾正“市場失靈”，彌補“市場缺陷”，管理方式也應由指揮經濟變?yōu)榉⻊战洕�。服務行政理念在行政許可立法上的確立，是社會主義市場經濟發(fā)展的內在要求，也是人民群眾的民主意識、法制意識、競爭意識和參政意識不斷增強的現實反映。
2、有限行政理念
《行政許可法》只允許對直接關系國家安全、公共安全、人身健康與生命、財產安全、有限自然資源的開發(fā)利用和有限公共資源的有效配置、公共利益的壟斷性企業(yè)的市場準入等事項設定行政許可（第十二條）。即使是上述事項，也不一定都設行政許可。凡通過市場競爭機制調節(jié)、行業(yè)組織和中介機構規(guī)范的自律性管理以及行政機關采用事后監(jiān)督等方式能夠予以規(guī)范的，可以不設定行政許可（第十三條）�！缎姓S可法》的這一規(guī)定，限制了政府規(guī)制人們社會生活和經濟生活的范圍，確立了有限行政的現代行政理念。
在計劃經濟條件下，大事小事都要經政府審批、許可，政府的職能無所不包。這種全能政府的管理模式，限制了市場主體和公民個人的自由，阻礙了市場經濟的發(fā)展和公民個人積極性、創(chuàng)造性的發(fā)揮。市場經濟條件的深入發(fā)展，要求合理界定政府職能，要求政府從“不該管”、“管不了”、“管不好”的事情中退出。有限行政的行政理念，是經濟轉型的必然要求。《行政許可法》限制行政許可事項的范圍，充分體現了法治政府減少規(guī)制、放松規(guī)制的要求。法律通過限制行政許可事項的范圍，一方面取消了政府過去實施的大量的不必要的規(guī)制，還市場主體和公民個人以自由；另一方面將某些必要的規(guī)制轉移給行業(yè)組織和中介機構實施。只保留少量的，必須由政府實施的，真正屬于“公共物品”范疇的行政許可由政府實施，從而促使政府職能轉換和轉移，促使政府從“全能政府”向“有限政府”轉化。
3、公平行政理念
《行政許可法》把規(guī)范許可程序作為立法的重要目標，規(guī)定了一系列保障公正、公平的規(guī)則和制度，主要有：（一）將公平、公正確定為行政許可的基本原則，規(guī)定行政機關對任何許可申請人應一視同仁，凡符合法定條件和標準的，均應平等給予獲得行政許可的機會，不能厚此薄彼（第五條）；（二）對于有數量限制的行政許可，如有兩個或兩個以上的申請人均符合法定條件和標準，法律要求行政機關根據受理申請的先后順序予以許可，或者通過招標、拍賣、統一考試等公平競爭的方式確定被許可人（第五十三條、第五十七條）；（三）行政機關審查行政許可申請，發(fā)現許可事項直接關系第三人重大利益的，應當告知第三人，申請人、利害關系人有權進行陳述和申辯，行政機關應當充分聽取申請人、利害關系人的意見（第三十六條、第四十七條）。上述規(guī)定，體現了公平行政理念。
公平行政理念，反映了市場經濟條件下政府角色的合理定位。政府的“裁判員”角色，要求政府確立實施行政許可的公正、公平程序，防止偏私、歧視，杜絕不平等對待。
4、透明行政理念
《行政許可法》確立了許可實施的公開原則和一套相應的制約機制。首先，法律要求行政許可的事項、條件、程序必須公開，不允許暗箱操作；其次，行政機關實施行政許可，根據其性質，有的必須經過公開招標、拍賣等公平競爭程序，有的必須以經過統一考試為前提，有的必須事先依技術標準和技術規(guī)范進行檢驗、檢測、檢疫，凡未經過這些法定公開程序的，所實施的行政許可行為將被有權機關撤銷或確認無效；此外，行政許可涉及申請人或利害關系人重大利益的，應相對人申請，行政機關要為之舉行聽證；最后，行政許可的結果應當公開，接受相對人和社會公眾的普遍監(jiān)督。
透明行政是公平行政的自然延伸，公開、透明的原則及其制約機制，對于防止行政機關及其工作人員腐敗和濫用權力，建設廉潔政府具有重要意義。
5、高效行政理念
《行政許可法》將效率原則規(guī)定為實施行政許可的基本原則，并為此確立了一系列相應規(guī)則和制度，主要有：（一）省、自治區(qū)、直轄市人民政府經國務院批準，根據精簡、統一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權；（二）行政許可需要行政機關內多個內設機構審查的，應當確定一個機構統一受理行政許可申請，統一送達行政許可決定；行政許可依法應由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定由一個部門受理許可申請，并轉告有關部門分別提出意見統一辦理（所謂“一站式服務”）；對有些行政許可，當地人民政府可以組織有關部門聯合辦理、集中辦理（所謂“政府超市”）；（三）申請人申請行政許可，其提供的申請材料存在可以當場更正的文字錯誤、計算錯誤一類錯誤，行政機關應要求申請人當場更正，不得以申請材料存在此種錯誤為由拒絕受理；申請材料不齊全或不符合法定形式的，行政機關應當一次性告知申請人補正；（四）如果申請人提交的申請材料齊全，符合法定形式，行政機關能夠當場作出決定的，應當當場作出決定；如不能當場作出決定，則應在法定期限（一般為20日，特定情形為45日）內作出決定，法定期限內不能作出決定的，經本行政機關負責人批準，至多可延長10日，屬特定情形的可延長45日。這些原則和制度，充分體現了高效行政的公共行政理念。
由于觀念、體制和具體工作制度等各方面的原因，一些政府機關在實施行政許可行為時，不是盡可能為相對人提供方便、快捷、高效的服務，而是設置種種繁瑣的程序、手續(xù)，致使相對人為獲得一個許可往往要跑幾個甚至幾十個政府部門，花幾個月甚至更長的時間。《行政許可法》的實施，對于消除行政機關推諉、拖拉、辦事效率低下，建設高效政府，無疑將起重要作用。
6、責任行政理念
穩(wěn)定性、可預期性是法的一個基本特征，理性的法律應該為人們的行為提供合理的心理預期。《行政許可法》明確，行政相對人依法取得行政許可后，行政機關不得擅自撤銷、變更或注銷其許可；當行政許可決定所依據的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者頒發(fā)行政許可所依據的客觀情況發(fā)生重大變化時，為了公共利益需要，行政機關雖可依法變更或者終止已經生效的行政許可，但對由此給行政相對人造成的財產損失應依法給予補償（第八條）；撤銷違法的行政許可決定，可能對公共利益能夠重大損害的，不予撤銷。撤銷因行政機關工作人員濫用職權、玩忽職守作出的準予行政許可決定，致使被許可人的合法權益受到損害的，行政機關應當依法給予賠償（第六十九條）�！缎姓S可法》的上述一系列規(guī)定，第一次以國家立法的形式肯定了信賴保護原則，確立了責任行政理念。
責任行政理念，要求政府要建立行政許可實施的內部責任制度，更重要的是，責任行政理念堅信法治政府是誠信政府，要求健全信賴保護的程序機制。
二、適應現代許可理念, 改革工商行政管理
工商行政管理，是政府經濟管理的重要組成部分。《行政許可法》的理念創(chuàng)新，將對現有工商行政管理規(guī)章、制度、工作機制產生的深遠影響。工商行政管理工作必須適應現代行政許可理念。
1、堅持便民原則，建設服務型工商。行政許可法規(guī)定的便民的原則，要求政府在行政管理過程中要做好服務。就行政審批的實施而言，網上受理、網上年檢、網上審批是體現便民原則的現代審批方式。我們目前的受理方式和受理條件，還不能完全適應。需要盡快開通對外的審批（包括年檢）專用電子郵箱；將各種通信地址和有關號碼通過媒體向社會公布；在操作流程、設備要求和審批人員業(yè)務素質等方面制定應對方案，逐步配套。就管理和服務的關系而言，我們不應把管理和服務對立起來，談服務，就放棄了一些原則，談管理，就淡化服務。
2、樹立有限政府觀念，對行政審批事項應減盡減。在我們工商系統執(zhí)行的審批事項中，有些屬于企業(yè)自主決定就能加以規(guī)范的事項，有些是采用事后監(jiān)督等方式能夠解決的事項，有些則屬于市場競爭機制能夠有效調節(jié)的事項。我們要用改革的的眼光看問題，要用發(fā)展的眼光看問題，對不符合審改方向、不符合《行政許可法》精神的審批事項，能取消的，先行取消，不予執(zhí)行，以適應建設“服務型工商”，進一步優(yōu)化經濟發(fā)展環(huán)境的要求。
3、尊重當事人權利，保證公平行政。遵循正當原則，認真對待當事人在行政許可程序中的陳述、申辯權。發(fā)現許可事項直接關系第三人重大利益的，應當告知第三人。對申請人、利害關系人的陳述和申辯，應當充分聽取。對行政許可行為，工商機關沒有聽證過。急需對照《行政許可法》的要求，及早研究聽證的具體范圍、形式以及程序，并組織實施。
4、適應透明行政要求，進一步完善行政執(zhí)法公示制。2001年我省工商系統推行了行政執(zhí)法公示制，但要求公示的內容，限于辦理審批需要提交的材料目錄。下一步，需要進一步完善行政執(zhí)法公示制，對有關許可事項的依據、條件、數量、程序、期限以及申請書示范文本，也要按照《行政許可法》的規(guī)定，進行公示。
5、力避內部程序外部化，提高行政效率。多個內部機構實施行政審批的情況，在工商系統仍有存在。比如，廣告企業(yè)的年檢，目前的做法是企業(yè)先去廣告處，然后再到個體處。年檢企業(yè)需換營業(yè)執(zhí)照或需要先變更才能通過年檢時，也牽涉到不同處室的協調問題。需要加強協調，確定一個機構統一受理行政許可申請，統一送達行政許可決定。
6、樹立“誠信工商”觀念，慎重行使撤銷權。依據信賴保護原則，公民、法人對政府承諾的合理信賴，應受保護；如果政府改變對公民、法人的承諾，不論什么原因，應當有所補償。即使有法定理由，或者原來許可的情況發(fā)生重大變化，也要對公民或法人的損害給予補償。在我們的實際工作中，隨意撤撤銷工商執(zhí)照的情況，仍時有發(fā)生。貫徹《行政許可法》，對違法的行政許可事項，基于保護公共利益的需要，該撤銷的，予以撤銷；撤銷可能對公共利益能夠重大損害的，不予撤銷；可以撤銷可以不撤銷的，綜合考慮許可決定違法的性質、程度，引起行政許可決定違法的原因等因素，實事求是地予以決定。違法行為存續(xù)時間較長的，首先要考慮責令改正、促其整改。任意行使行政職權，隨意撤銷行政許可決定的行為，應堅決杜絕。
（作者單位：江蘇省工商局）
