[ 徐敏 ]——(2004-3-14) / 已閱48770次
鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的難點(diǎn)及對策分析
徐敏
[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn) 依法行政 難點(diǎn) 對策
[內(nèi)容提要]本文就鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)實(shí)中遇到的依法行政的難點(diǎn)問題的進(jìn)行了簡要分析，并在此基礎(chǔ)上提出了個(gè)人對解決這些問題的幾點(diǎn)想法和對策。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是我國政權(quán)體系中最基層的政權(quán)單位，是依法管理、依法行政的最前沿陣地，同人民群眾的接觸最經(jīng)常，聯(lián)系最直接，因此，在強(qiáng)調(diào)“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的今天，切實(shí)抓好鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)意義和迫切的社會(huì)需要。
依法行政就是指各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)必須按照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)，既不失職，也不越權(quán)，做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償。
筆者在農(nóng)村工作多年，根據(jù)自己的實(shí)踐和親身體驗(yàn)，認(rèn)為當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法行政的難點(diǎn)原因是多方面的，既有歷史的原因，也有客觀現(xiàn)實(shí)的原因，當(dāng)然更不能排除人為的原因。在此，筆者不揣冒昧，發(fā)表一點(diǎn)個(gè)人的見解，以求各位老師和專家指正。
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法行政的難點(diǎn)分析
（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員法律意識(shí)和個(gè)人素質(zhì)不高是依法行政的瓶頸。
當(dāng)前，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)35周歲以上的工作人員中，極少有從全日制大專院校畢業(yè)的人員，而大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都是高中以下學(xué)歷，他們在個(gè)人素質(zhì)鍛煉方面相對要欠缺些，對法律知識(shí)的學(xué)習(xí)也僅限于短期的培訓(xùn)班，而法律是成系統(tǒng)、成體系的博大精深的知識(shí)。僅僅依靠短期的突擊培訓(xùn)是難以吸收、消化和具體操作的。這樣，自身素質(zhì)的不足，加上客觀上學(xué)習(xí)深度的不夠，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法主體“依法”行政的先天殘缺。2002年8月，女服務(wù)員吳小玲在河北行唐南翟營派出所4個(gè)民警的刑訊逼供下，“咬”出了9名“嫖客”。當(dāng)吳小玲拿出法醫(yī)做出的處女鑒定來為自己討說法時(shí)，公安局卻無視有關(guān)辦案人員涉嫌犯罪的事實(shí)，對其實(shí)施拘捕。還有類似的轟動(dòng)全國的多起“處女賣淫案”，都暴露出了行政執(zhí)法人員尤其是基層行政執(zhí)法人員法律意識(shí)的不足。同樣，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大擺“官老爺”架子，認(rèn)為自己是一方“土諸侯”，遇事不分青紅皂白，惟我獨(dú)尊，我行我素，奉行“順我者榮耀，逆我者倒霉”，盲目行政，充分暴露了個(gè)人素質(zhì)的欠缺。導(dǎo)致違法行政、土法行政實(shí)踐屢見報(bào)端。
（二）風(fēng)俗習(xí)慣和現(xiàn)行法律的現(xiàn)實(shí)碰撞，是依法行政的客觀困難
基層農(nóng)村，尤其是落后地方的農(nóng)村，存在很多的風(fēng)俗習(xí)慣，而有些風(fēng)俗習(xí)慣，恰恰是和我們現(xiàn)行的法律法規(guī)相悖而行的。例如，在當(dāng)前的農(nóng)村，在遺產(chǎn)繼承問題上，往往存在這樣一種沿襲的習(xí)慣：夫妻一方去世，去世一方的財(cái)產(chǎn)往往是由其配偶“繼承”，其子均無權(quán)繼承，而其女的情況更糟，即使是父母均亡，女兒也無繼承權(quán)。這樣，當(dāng)父母與兒子、兄弟與姐妹之間發(fā)生遺產(chǎn)糾紛時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解時(shí)，往往要尊重當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗，結(jié)果是違背法律；而要依法辦事，又往往在農(nóng)村遇到重重障礙，無法“依法辦事”。否則，面對的是群眾的反對、“公憤”。類似的情況在農(nóng)村比比皆是，在客觀上造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的困難。
（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“紅頭文件”對現(xiàn)行法律法規(guī)的違背，削弱了群眾對“依法行政”的認(rèn)同度
鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府制定的規(guī)范性文件，有很大一部分在內(nèi)容上是與老百姓的日常生活和切身利益息息相關(guān)的，但是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往為了解決某一時(shí)期的突出問題或急于推進(jìn)某一個(gè)方面的工作而拍腦袋出臺(tái)一些舉措，最后往往是“文件出臺(tái)之日，也是廢止之時(shí)”。如某鎮(zhèn)在 “三個(gè)代表”重要思想學(xué)習(xí)活動(dòng)中，就曾經(jīng)出臺(tái)過一個(gè)政策，鼓勵(lì)鎮(zhèn)干部帶頭外出經(jīng)商（停薪不停職的），這明顯與《公務(wù)員暫行條例》中規(guī)定的“國家公務(wù)員不得從事經(jīng)營性活動(dòng)”相違背，造成百姓對干部法律素質(zhì)、法律知識(shí)的懷疑。進(jìn)而對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員執(zhí)法素質(zhì)的懷疑。這也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政增加了難度
（四）現(xiàn)行法律法規(guī)的“依法打架”，從法律本身對依法行政增加了難度
我國的立法體制應(yīng)該是“一元制”的，從法理上講，不會(huì)存在法律之間的打架現(xiàn)象，但是由于我國規(guī)定了不同層級(jí)的立法制度，加上立法者本身法律素質(zhì)的欠缺，在現(xiàn)實(shí)中還是經(jīng)常會(huì)發(fā)生現(xiàn)行有效法律體系中同層級(jí)或上下層級(jí)之間法律法規(guī)的“打架現(xiàn)象”。如曾在網(wǎng)絡(luò)上爭論一時(shí)的武漢中院“女法官免職”案，直接導(dǎo)火線就是由于武漢市的地方法規(guī)與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》相違反。
（五）法律體制的不完善，是依法行政的不可避免的困境
當(dāng)前，我國正處于政治體制改革時(shí)期，法律的“立、改、廢”，在客觀上造成法律的空白。例如新婚姻法規(guī)定，個(gè)人婚前財(cái)產(chǎn)在婚后仍是個(gè)人財(cái)產(chǎn)。這樣，夫妻雙方在離婚時(shí)，一方就可能處于無房的境地，而法律有無規(guī)定相應(yīng)的離婚補(bǔ)償制度，造成了社會(huì)的不穩(wěn)定因素。同時(shí)，有些立法的模糊，也造成行政執(zhí)法人員對有關(guān)法律概念的界定的不清楚，如什么叫“賣淫”，以前恐怕連男女之間的同居也是納入這個(gè)概念的，導(dǎo)致了群眾的不滿，行政權(quán)的濫用，才出現(xiàn)了全國不下十幾起的“處女賣淫案”。也導(dǎo)致了浙江金華公安局 “同居非賣淫”的解釋令人耳目一新，在全國引起關(guān)注。
二、切實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政工作的對策分析
（一）注重“以人為本”，切實(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府執(zhí)法人員的道德修養(yǎng)和法律業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)；提高行政管理相對人的法律意識(shí)。
1、要牢固樹立行政“為民”的思想理念。要十分明確依法行政的關(guān)鍵是依法治官而非治民，是依法治權(quán)而非治事。由于受封建社會(huì)“刑不上大夫，禮不施庶民”觀念的影響，我們的一些領(lǐng)導(dǎo)干部甚至是廣大群眾一提到法治，就自覺不自覺地首先想到是治理老百姓，而很少首先想到治官、治權(quán)。
2、要建立領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)法制度。中國現(xiàn)行體制下，領(lǐng)導(dǎo)干部，尤其是“一把手”樹立牢固的法律意識(shí)極其重要。江澤民同志就特別強(qiáng)調(diào)“廣大干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部一定要帶頭學(xué)好法律知識(shí)”、“學(xué)習(xí)法律知識(shí)要形成制度”。
3、要加大群眾普法力度。我國的普法已進(jìn)入了第四個(gè)五年普法階段，但作為依法行政中處于行政相對人的廣大人民群眾的法律意識(shí)仍十分局限。因此，必須加大普法力度，大力推行“送法下鄉(xiāng)”等活動(dòng)。切實(shí)增強(qiáng)群眾的法律意識(shí)，提高法律知識(shí)。
（二）堅(jiān)持“以法為綱”，嚴(yán)格做到有法可依、有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。關(guān)于依法行政的“法”，在法律界有不同的定義范疇。有的主張只能依據(jù)憲法、法律行政；我國著名的行政法學(xué)專家應(yīng)松年教授在回答網(wǎng)友的問題時(shí)，指出依法行政的“法”指的是憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方規(guī)章；也有的主張依據(jù)憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章，還有執(zhí)政黨的政策行政。筆者贊同應(yīng)松年教授的觀點(diǎn)，因?yàn)橐婪ㄐ姓坏韧谝婪▓?zhí)政。共產(chǎn)黨是依法執(zhí)政的主體，而政府只能是依法行政的主體。黨的政策，只有通過法定的程序形成法律文件后，才具有強(qiáng)制執(zhí)行力。因此，黨的政策不是依法行政的“法”的范疇，自然鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府也不能按黨的政策執(zhí)法、行政。在明確了依法行政“法”的范疇后，筆者認(rèn)為當(dāng)前最重要的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府必須嚴(yán)格依法辦事，不擴(kuò)大、不縮小、不扭曲法的本質(zhì)，現(xiàn)行有效的法律必須得到有效的遵守。其次是必須建立健全行政法律體系，但是不應(yīng)該草率立法，草率立法的結(jié)果是人們對法律信心的喪失，其結(jié)果是比沒有法律造成的負(fù)面影響更大。其三是執(zhí)法必須平等，不畏權(quán)、不畏情，嚴(yán)格“法律面前人人平等”。
（三）強(qiáng)化“執(zhí)法監(jiān)督”。沒有監(jiān)督的政府，最后只能是專制政府，沒有監(jiān)督的執(zhí)法，最終也只會(huì)淪落為“無法無天”的境地。我們的國家是人民當(dāng)家作主的社會(huì)，我們的行政權(quán)力，只能來自與人民，終極目的也只能是為人民服務(wù)。因此，必須強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，使權(quán)力為民所用，利民所需。
筆者認(rèn)為在法律規(guī)定上并不缺乏各類監(jiān)督。我國法律規(guī)定，有人大的監(jiān)督、政協(xié)及民主黨派的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、人民群眾的監(jiān)督、輿論的監(jiān)督。但是在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，缺乏的是這些監(jiān)督的真正落實(shí)到位。因此，強(qiáng)化監(jiān)督，關(guān)鍵是要強(qiáng)化監(jiān)督主體的法律意識(shí)、賦予他們法律上的保障權(quán)利，使他們能夠監(jiān)督、敢于監(jiān)督。
（四）突出“程序優(yōu)先”原則。在我國的法律傳統(tǒng)中，重實(shí)體輕程序的影響是根深蒂固的，行政主體在執(zhí)法過程中也往往重結(jié)果輕過程。其實(shí)，程序是執(zhí)法公正的基本保障，著名的“蛋糕法則”就有力的驗(yàn)證了這一點(diǎn)：有一位母親買了一塊蛋糕，她對兩個(gè)兒子說，誰切蛋糕都可以，但是切蛋糕的人不能先拿蛋糕，先拿蛋糕的人不能切蛋糕。這個(gè)規(guī)定使兩個(gè)兒子不敢不蛋糕切大了，而是力求“一樣大”。我們的法律程序正是力求公正執(zhí)法的“法則”。因此，我們必須按程序辦事，用程序來制約行政執(zhí)法人員。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府執(zhí)法人員法律素質(zhì)和法律業(yè)務(wù)知識(shí)的欠缺，尤其有必要用程序來規(guī)范他們的執(zhí)法行為。必須使他們牢固樹立“實(shí)體處理正確，程序的違法，其結(jié)果也是行政的違法”的意識(shí)。
依法行政作為依法治國的重要組成部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為依法行政的“第一道防線”，其成效如何，在很大程度上對依法治國基本方略的實(shí)行具有決定性的意義。雖然依法行政難點(diǎn)的解決不是朝夕之間的事，而是一個(gè)長期的過程。但是，我們必須要正確面對問題、剖析問題，循序漸進(jìn)得逐一解決問題，我們的依法行政事業(yè)就一定能夠越走越寬、越走越快，依法治國的大目標(biāo)就一定能夠最終實(shí)現(xiàn)。
